Постанова від 05 жовтня 2026 р. у справі №160/23265/25 — Третій апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

06 жовтня 2026 рокусправа 160/23265/25

Третій апеляційний адміністративний суду складі колегії:

головуючий суддя Суховаров А.В.

судді Головко О.В., Ясенова Т.І.,

розглянувши в письмовому провадженні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.11.2025 (суддя Рябчук О.С.) в адміністративній справі за позовом Комунального підприємства теплових мереж "Криворіжтепломережа" до Східного офісу Держаудитслужби про скасування висновку про результати моніторингу закупівлі; третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю “ТРІАДА-ЕНЕРДЖІ”

ВСТАНОВИВ:

Комунальне підприємство теплових мереж "Криворіжтепломережа" 12.08.2025 звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просить визнати протиправним та скасувати пункт 3 висновку про результати моніторингу процедури закупівлі від 29.07.2025 щодо припинення договірних зобов`язань.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.11.2025 позов задоволено. Прийняте рішення суд мотивував тим, що в межах проведеної процедури закупівлі учасником було надано достатній обсяг інформації про загальну вартість робіт, за яку він погоджується виконати роботи, а відтак виявлене порушення носить формальний характер і не пов`язане з порушенням принципу недискримінації учасників; окрім того, суд зазначив, що у висновку не визначено конкретного способу усунення виявлених порушень, а припинення зобов`язань за договором є непропорційним заходом у співвідношенні з виявленими недоліками, при цьому ні Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», ні іншим нормативно-правовим актом органу державного фінансового контролю не надано права вимагати припинення зобов`язань (розірвання договорів).

В апеляційній скарзі Східний офіс Держаудитслужби просить рішення суду скасувати та прийняти нове судове рішення яким відмовити у задоволенні позовних вимоги. Посилаються на те, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, неповно дослідив докази та неправильно застосував норми матеріального права. Зазначає, що моніторингом достовірно встановлено відсутність у складі тендерної пропозиції ТОВ «ТРІАДА-ЕНЕРДЖІ» станом на кінцеву дату подання пропозицій 19.04.2025 комерційної пропозиції із зазначенням загальної вартості робіт з урахуванням усіх 45 позицій переліку робіт, їх обсягу та одиниць виміру, що не відповідає вимогам Технічного завдання (Додаток № 3 до тендерної документації), а тому тендерна пропозиція підлягала відхиленню на підставі підпункту 2 пункту 44 Особливостей; позивач цих обставин по суті не спростовує. Вважає, що суд безпідставно застосував до спірних правовідносин Примірну методику визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затверджену наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України №275 від 18.02.2020, оскільки правильність визначення очікуваної вартості до предмета доказування у цій справі не входить. Пункт 3 констатуючої частини висновку відповідає вимогам Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, затвердженого наказом Міністерства фінансів України №552 від 08.09.2020, містить посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта та зобов`язання щодо усунення порушення, а визначення конкретних заходів для усунення порушення належить до повноважень самого замовника згідно з частиною восьмою статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі».

Переглядаючи справу, колегія суддів виходить з наступного.

Комунальним підприємством теплових мереж «Криворіжтепломережа» проведено процедуру відкритих торгів з особливостями, унікальний номер якої в електронній системі закупівель UA-2025-04-04-008226-а; тендерну документацію затверджено рішенням уповноваженої особи (протокол від 04.04.2025 б/н 2/75/25).

Додатком №3 до тендерної документації «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідна технічна специфікація (технічне завдання)» замовником визначено, що учасник торгів надає комерційну пропозицію із зазначенням загальної вартості з урахуванням усіх позицій, які вказані в таблиці переліку робіт (найменування робіт за 45 позиціями, одиниці виміру та обсяг робіт).

Кінцевою датою подання тендерних пропозицій було 19.04.2025. У складі тендерної пропозиції ТОВ «ТРІАДА-ЕНЕРДЖІ» подано, зокрема, цінову пропозицію, довідку 3.1 «Довідка погодж. з т.з.pdf» від 18.04.2025, документ « 1. Кошторис скорегований.PDF», що містить загальну вартість робіт, та довідку вих. №25/107 від 18.04.2025 («гарантійний лист») про те, що запропонована ціна є нижчою за очікувану вартість предмета закупівлі, визначену замовником в оголошенні про проведення відкритих торгів. Окремого документа, поіменованого «комерційна пропозиція», з переліченням усіх 45 позицій робіт станом на 19.04.2025 у складі пропозиції не було.

Рішенням уповноваженої особи, оформленим протоколом №4/75/25 від 05.05.2025, ТОВ «ТРІАДА-ЕНЕРДЖІ» визнано переможцем процедури закупівлі. Повідомлення про намір укласти договір оприлюднено в електронній системі закупівель 05.05.2025. Цінова пропозиція ТОВ «ТРІАДА-ЕНЕРДЖІ» була найнижчою серед поданих, що відповідачем не заперечувалося.

Між КПТМ «Криворіжтепломережа» та ТОВ «ТРІАДА-ЕНЕРДЖІ» 19.05.2025 укладено договір підряду №246-25 на суму 23288992,45 грн, а також додаткову угоду №1 від 19.05.2025. Відповідно до пункту 2.1 договору строк виконання робіт установлено до 15.12.2025; третя особа після укладення договору приступила до виконання зобов`язань.

Наказом Східного офісу Держаудитслужби №205 від 18.07.2025 «Про початок здійснення моніторингу закупівель» розпочато моніторинг закупівель згідно з переліком, до якого включено закупівлю КПТМ «Криворіжтепломережа» №UA-2025-04-04-008226-а, відповідне повідомлення оприлюднено в електронній системі закупівель 18.07.2025.

На запит Східного офісу Держаудитслужби від 21.07.2025 замовник 24.07.2025 надав через електронну систему закупівель пояснення, в яких зазначив, що інформація стосовно загальної вартості з урахуванням усіх позицій переліку робіт міститься у поданому переможцем документі « 1. Кошторис коригований.PDF».

За результатами моніторингу відповідачем складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі від 29.07.2025, яким за результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ТОВ «ТРІАДА-ЕНЕРДЖІ» встановлено порушення підпункту 2 пункту 44 Особливостей. Пунктом 3 констатуючої частини висновку замовника зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України і протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Не погоджуючись із пунктом 3 висновку, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відповідно до пунктів 1-3, 8 частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон України «Про публічні закупівлі».

Відповідно до пункту 14 частини 1 статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Відповідно до частини 6 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Пунктом 5 частини сьомої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що у висновку обов`язково зазначається зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. За частиною десятою статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення.

Повноваження органу державного фінансового контролю визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII) та Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43.

Відповідно до статті 10 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Щодо суті встановленого моніторингом порушення колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до абзацу 2 підпункту 2 пункту 44 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі - Особливості), замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли «тендерна пропозиція не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації, крім невідповідності в інформації та/або документах, що може бути усунена учасником процедури закупівлі відповідно до пункту 43 цих Особливостей».

Пунктом 43 Особливостей, у свою чергу, встановлено, що якщо замовником під час розгляду тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі виявлено невідповідності в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у тендерній пропозиції та/або подання яких передбачалося тендерною документацією, він розміщує повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель. При цьому невідповідністю в інформації та/або документах, які надаються учасником процедури закупівлі на виконання вимог технічної специфікації до предмета закупівлі, вважаються помилки, виправлення яких не призводить до зміни предмета закупівлі, запропонованого учасником процедури закупівлі у складі його тендерної пропозиції, найменування товару, марки, моделі тощо.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про формальний характер виявленого порушення. Так, зміст вимоги Технічного завдання полягав у необхідності отримання замовником інформації про загальну вартість робіт з урахуванням усіх позицій переліку робіт. Матеріалами справи підтверджено, що така інформація в межах тендерної пропозиції ТОВ «ТРІАДА-ЕНЕРДЖІ» була наявною: учасник подав цінову пропозицію, довідку 3.1 «Довідка погодж. з т.з.pdf» від 18.04.2025, в якій перераховано повний обсяг робіт, на які погодився учасник, документ « 1. Кошторис скорегований.PDF», що містить загальну вартість робіт, а також довідку вих. № 25/107 від 18.04.2025 про те, що запропонована ціна є нижчою за очікувану вартість предмета закупівлі. Отже, замовник мав об`єктивну можливість належним чином оцінити пропозицію на відповідність технічним і кількісним характеристикам предмета закупівлі, а відсутність окремого документа, поіменованого саме «комерційна пропозиція», з дублюванням 45 позицій, за встановлених обставин не змінила ні предмета закупівлі, ні обсягу робіт, ні їх загальної вартості.

Наведене підтверджується і подальшим виконанням процедури: весь обсяг робіт, на який оголошено закупівлю, та ціна, запропонована учасником, відображені в укладеному договорі підряду №246-25 від 19.05.2025 на суму 23288992,45 грн, при цьому цінова пропозиція ТОВ «ТРІАДА-ЕНЕРДЖІ» була найнижчою, що апелянтом не заперечується.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до статті 5 Закону України «Про публічні закупівлі» закупівлі здійснюються за принципами добросовісної конкуренції серед учасників, максимальної економії, ефективності та пропорційності, відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель, недискримінації учасників, об`єктивного та неупередженого визначення переможця. Водночас відповідачем ні під час моніторингу, ні під час судового розгляду не наведено даних про те, що зафіксований недолік оформлення тендерної пропозиції призвів до порушення хоча б одного з цих принципів - зокрема, до дискримінації інших учасників, обмеження конкуренції, неефективного використання коштів або спричинив негативні наслідки для бюджету. Наведення у висновку самого лише факту невідповідності форми документа, за наявності у складі пропозиції усієї необхідної за змістом інформації, не свідчить про порушення, яке потребує застосування найбільш обтяжливого способу реагування.

Щодо посилань апелянта на безпідставне застосування судом першої інстанції Примірної методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затвердженої наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України №275 від 18.02.2020, колегія суддів зазначає, що зазначені міркування суду першої інстанції дійсно не входять до основного предмета доказування у цій справі, оскільки моніторингом не ставилася під сумнів правильність визначення замовником очікуваної вартості. Проте ці мотиви не є визначальними для результату вирішення спору та не впливають на правильність висновку суду по суті, який ґрунтується на встановленні формального характеру виявленого недоліку та непропорційності визначеного способу його усунення.

Щодо визначеного пунктом 3 висновку способу усунення порушення колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини 1 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Відповідно до частини 1 статті 598 ЦК України зобов`язання припиняється частково або у повному обсязі на підставах, встановлених договором або законом; припинення зобов`язання на вимогу однієї із сторін допускається лише у випадках, встановлених договором або законом. За змістом статті 651 ЦК України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом; договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Аналогічно частиною першою статті 188 ГК України встановлено, що зміна та розірвання господарських договорів в односторонньому порядку не допускаються, якщо інше не передбачено законом або договором.

Судом першої інстанції встановлено, що розділами 12, 13 договору №246-25 від 19.05.2025 визначено підстави для розірвання договору в односторонньому порядку, серед яких вимога органу державного фінансового контролю відсутня. Крім того, відповідачем у висновку не встановлено жодної з обставин, передбачених статтею 43 Закону України «Про публічні закупівлі», за наявності яких договір про закупівлю є нікчемним, як і ознак недійсності правочину в розумінні статей 203, 215 ЦК України.

Колегія суддів не ставить під сумнів наявність у органу державного фінансового контролю дискреції щодо обрання форми усунення виявлених порушень, на що обґрунтовано посилається апелянт з урахуванням постанов Верховного Суду від 11.04.2024 у справі №440/17864/21 та від 01.02.2024 у справі №260/3428/21. Разом з тим реалізація такої дискреції не є безмежною і має відповідати критеріям, закріпленим у частині другій статті 2 КАС України, зокрема критерію пропорційності, тобто вимагає дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване відповідне рішення.

Конституційний Суд України у рішенні від 25.01.2012 № 3-рп/2012 (справа № 1-11/2012) зазначив, що одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який серед іншого означає, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею; додержання принципу пропорційності означає необхідність дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване відповідне рішення.

У постанові від 21.01.2021 у справі №120/1297/20-а, яка стосується подібних правовідносин, Верховний Суд акцентував увагу на тому, що при вирішенні такого спору суди мають виходити з принципу пропорційності як одного з елементів верховенства права та враховувати співмірність між виявленим порушенням та засобами його усунення, визначеними органом державного фінансового контролю. Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

У цій справі виявлене порушення полягає у неподанні учасником окремого документа за наявності в інших документах пропозиції усієї необхідної за змістом інформації, договір укладено 19.05.2025, третя особа приступила до виконання робіт, строк виконання яких за пунктом 2.1 договору встановлено до 15.12.2025, а ціна договору є найнижчою з поданих. За таких обставин припинення зобов`язань за договором підряду №246-25 від 19.05.2025 на суму 23288992,45 грн призвело б до порушення прав та інтересів як позивача, так і третьої особи - ТОВ «ТРІАДА-ЕНЕРДЖІ», і мало б для них негативні наслідки, що є явно непропорційним у співвідношенні з виявленим формальним недоліком оформлення тендерної пропозиції.

Колегія суддів також враховує, що Верховний Суд у постановах від 11.06.2020 у справі №160/6502/19, від 12.08.2020 у справі №160/11304/19, від 21.01.2021 у справі №400/4458/19, від 28.01.2021 у справі №160/12925/19 висловив правову позицію про те, що спонукання замовника самостійно визначити на підставі невизначених норм, яких саме заходів слід вжити для усунення виявлених порушень, може призвести до нового можливого порушення ним чинного законодавства; можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), який належить вжити уповноваженій особі замовника. Доводи апеляційної скарги про те, що у зазначених постановах досліджувалися відмінні зобов`язання, колегія суддів відхиляє, оскільки наведений висновок Верховного Суду має загальний характер і стосується саме вимог до визначеності зобов`язальної частини висновку про результати моніторингу.

У цьому контексті пункт 3 висновку від 29.07.2025, який зобов`язує «здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України», не містить визначення конкретної підстави припинення зобов`язання з числа передбачених главою 50 ЦК України (статті 598– 609 ЦК України), як і не визначає, у який саме правомірний спосіб замовник за відсутності згоди контрагента та відповідної договірної або законодавчої підстави може припинити зобов`язання в односторонньому порядку. Посилання апелянта на постанови Верховного Суду від 09.02.2023 у справі № 520/6848/21 та від 09.11.2023 у справі № 160/7811/22 щодо диспозитивності варіантів поведінки замовника за частиною восьмою статті 8 Закону № України «Про публічні закупівлі» не змінюють цього висновку, оскільки диспозитивність вибору способу реагування замовника не звільняє контролюючий орган від обов`язку сформулювати зобов`язання у спосіб, який є юридично виконуваним і пропорційним.

Апеляційний суд враховує усталену практику Європейського суду з прав людини, який неодноразово відзначав, що рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторін (див. п.п. 29– 30 рішення ЄСПЛ у справі «Руїз Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain), заява № 18390/91, від 09.12.1994). При цьому, право на обґрунтоване рішення дозволяє вищим судам просто підтверджувати мотиви, надані нижчими судами, не повторюючи їх (див. пункт 30 рішення ЄСПЛ у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» (Hirvisaari v. Finland), заява № 49684/99, від 27.09.2001).

Підсумовуючи наведене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що виявлене за результатами моніторингу процедури закупівлі №UA-2025-04-04-008226-а порушення має формальний характер, а визначений пунктом 3 висновку Східного офісу Держаудитслужби від 29.07.2025 спосіб усунення порушення у вигляді припинення зобов`язань за договором є невизначеним та непропорційним, унаслідок чого зазначений пункт висновку не відповідає критеріям, встановленим частиною другою статті 2 КАС України, та підлягає визнанню протиправним і скасуванню.

З урахуванням доводів і заперечень сторін, наданих ними доказів, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 241-244, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.11.2025 – без змін.

Постанова набирає законної сили 06.10.2026 та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя А.В. Суховаров

судді О.В. Головко

судді Т.І. Ясенова