Постанова від 04 жовтня 2026 р. у справі №580/3496/26 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 580/3496/26 Суддя (судді) першої інстанції: Кульчицький С.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 жовтня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів головуючого судді Чуприни О.В., суддів Попової О.Г., Говоруна О.В., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 23.04.2026 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Черкаської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди, -

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2026 року ОСОБА_1 (надалі по тексту також - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до адміністративного суду із позовною заявою до Держави Україна в особі Черкаської обласної прокуратури (надалі по тексту також - відповідач), у якому просив стягнути з Держави Україна в особі Черкаської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, завдану положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.01.2016 по 31.12.2016 у сумі 172 976,85 гривень, інфляційні втрати у сумі 251 391,61 гривень, три проценти річних у сумі 48 082,79 гривень, а загалом 472 451,25 гривень.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що Законом України від 28.12.2014 за №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, згідно з яким норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, чим, на думку позивача, порушено його право власності на майно, а саме на отримання заробітної плати у розмірі, встановленому частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII.

Оскільки рішенням від 26.03.2020 за №6-р/2020 Конституційний Суд України визнав положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), позивач, посилаючись на частину третю статті 152 Конституції України, вказує на те, що він має право на відшкодування матеріальної шкоди, завданої прийняттям закону, який згодом визнаний неконституційним.

Шкоду, про стягнення якої заявлено позов в цій справі, позивач визначив як різницю між фактично отриманими сумами посадового окладу та сумами, які він мав би отримувати у спірний період, якби ці посадові оклади виплачувались у тому розмірі, який визначений у статті 81 Закону №1697-VII, а також суму боргу з урахуванням встановленого індексу інфляції за весь час прострочення із 3% річних від простроченої суми згідно частини 2 статті 625 Цивільного кодексу України.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 13.04.2026 позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху та надано десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали на усунення недоліків.

Судом першої інстанції констатовано, що зазначені у прохальній частині вимоги позову не відповідають приписам пункту 4 частини 5 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі по тексту також - КАС, Кодекс), оскільки такі містять тільки вимогу зобов`язального характеру, проте ОСОБА_1 не вказано які дії або яке рішення відповідача є протиправними, що суперечить статті 5 КАС України. Оскільки заявлення в адміністративному судочинстві вимоги про відшкодування шкоди можливе за умови одночасного оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, що призвели до вказаних матеріальних збитків, суд першої інстанції вважав, що у такому випадку позивач зобов`язаний визначити відповідальну посадову особу органу, рішення, дії чи бездіяльність якої призвели до вказаної матеріальної шкоди та надати відповідні обґрунтування і докази вини зазначеної особи.

Резюмовано про неможливість віднесення спору у цій справі до публічно-правових; такий не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки за вказаних обставин має приватноправовий характер і підлягає судовому розгляду в межах цивільної юрисдикції.

Позивачем 17.04.2026 подано до суду заяву про усунення недоліків, у котрій наголошував, що ним правильно обраний вид судочинства, зокрема опираючись на висновки Об`єднаної Палати Верховного Суду у постанові від 24.02.2026 у справі №160/6949/20. До заяви долучено уточнену позовну заяву, у котрій позовні вимоги сформовані наступним чином: стягнути з Держави Україна в особі Черкаської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, завдану положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.01.2016 по 31.12.2016 у сумі 172 976,85 гривень, інфляційні втрати у сумі 251 391,61 гривень, три проценти річних у сумі 48 082,79 гривень, а загалом 472 451,25 гривень.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 23.04.2026 відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Черкаської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди.

Постановляючи вказану ухвалу суд першої інстанції виходив із того, що питання про стягнення матеріальної шкоди в адміністративній справі не може бути самостійною (окремою) позовною вимогою, якщо вона не пов`язана і не заявлена одночасно з вимогами про визнання дій/бездіяльності протиправними. Оскільки ОСОБА_1 при зверненні до суду із позовом заявлено вимогу виключно про відшкодування матеріальної шкоди без вимоги вирішити публічно-правовий спір, такий не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, а відтак підглядає судовому розгляду в порядку цивільного судочинства.

Не погоджуючись із ухвалою суду першої інстанції від 23.04.2026, ОСОБА_1 оскаржив її в апеляційному порядку, та, посилаючись на порушення норм процесуального права й неповне з`ясування обставин, просить її скасувати та прийняти нове судове рішення, яким направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування власний доводів посилається на неврахування судом викладених ним доводів у заяві про усунення недоліків та повторно звертається до мотивів, викладених у такій.

Черкаська обласна прокуратура скористалася правом на подання відзиву на апеляційну скаргу, котра надійшла на адресу суду 26.05.2026, у котрій просить вимоги апеляційної скарги залишити без задоволення.

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах вимог та доводів апеляційної скарги, колегія суддів доходить висновку про наявність підстав для її задоволення з огляду на таке.

Верховний Суд у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 24.02.2026 у справі №160/6949/20, відповідаючи на ключові питання, а саме: 1) наявність правових підстави для відшкодування матеріальної шкоди, завданої застосуванням норми закону, яка згодом була визнана неконституційною; 2) який орган слід вважати належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, заподіяної фізичним чи юридичним особам актами або діями, що визнані неконституційними, зазначила про таке.

Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 129 Конституції України встановлено, що суди зобов`язані вирішувати спори, керуючись верховенством права.

Юрисдикцію, повноваження адміністративних судів та порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 КАС України).

Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Положеннями частин 1 та 3 статті 6 КАС України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини (частина 4 статті 6 КАС України).

Конституційний Суд України в Рішенні від 09.09.2010 за №19-рп/2010 звернув увагу на те, що адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

В зазначеному рішенні Конституційний Суд України також акцентував увагу на тому, що конституційний принцип спеціалізації, відповідно до якого утворено систему адміністративних судів, зумовив впровадження властивого йому порядку судочинства. Цей порядок у порівнянні з цивільним судочинством має відмінності в процесуальних правах і обов`язках як осіб, які беруть участь у справі, так і суду в зборі та дослідженні доказів, що має забезпечити процесуальні можливості захисту прав, свобод та інтересів позивача у спорі із суб`єктом владних повноважень" (абзац перший підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 09.09.2010 за №19-рп/2010).

Отже, з урахуванням конституційних гарантій судового захисту, принципу верховенства права, зважаючи на приписи частини четвертої статті 6 КАС України, Об`єднана палата констатувала, що суд не може відмовити в задоволенні позову з підстав відсутності, неповноти чи неузгодженості законодавчого регулювання спірних правовідносин і зобов`язаний вирішити спір по суті, забезпечивши ефективний захист порушених прав особи.

У спірному випадку, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом як колишній прокурор місцевої прокуратури, якому в період 01.01.2016 по 31.12.2016 посадовий оклад як основна складова заробітної плати був розрахований в розмірі меншому ніж визначено статтею 81 Закону №1697-VІІ і його звернення з позовом до суду було зумовлено виникненням права на відшкодування шкоди, завданої дією пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України, який було визнано неконституційною.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон №1697-VІІ.

Відповідно до частини 2 статті 15 Закону №1697-VІІ прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

Статтею 16 Закону №1697-VІІ визначені гарантії незалежності прокурора, однією з яких є належне матеріальне, соціальне та пенсійне забезпечення прокурора.

Відповідно до частини 2 статті 81 Закону №1697-VІІ (в редакції Закону України від 02.07.2015 за №578-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень" (надалі по тексту також - Закон №578-VIII)) заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Розмір посадового окладу прокурорів визначений частиною 3 статті 81 Закону, яка протягом спірного в цій справі періоду (2015-2019 роки) передбачала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 01.07.2015 - 10 мінімальних заробітних плат; з 01.01.2016 - 11 мінімальних заробітних плат; з 01.01.2017 - 12 мінімальних заробітних плат.

Разом з тим, 01.01.2015 набрав чинності Закон №79-VIII, яким внесено зміни до пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України та установлено, що стаття 81 Закону №1697-VII застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

На виконання приписів пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України Кабінет Міністрів України постановою від 30.09.2015 №763 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 р. №505" вніс зміни до постанови №505, якими затвердив нові схеми посадових окладів працівників прокуратур.

Об`єднана палата наголосила на тому, що законодавець, наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями встановлювати порядок виплати та розміри заробітної плати прокурора, запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закону №1697-VІІ нормативне регулювання заробітної плати прокурора, що суперечить принципу верховенства права, передбаченого частиною першою статті 8 Конституції України.

Надалі, Конституційний Суд України Рішенням від 26.03.2020 за №6-р/2020 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Частинами 1 та 2 статті 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Аналогічні за змістом положення містяться в частині першій статті 91 Закону України від 13.07.2017 за №2136-VIII "Про Конституційний Суд України" (надалі по тексту також - Закон №2136-VIII).

Порядок виконання рішень та висновків Конституційного Суду України регламентовано положеннями статті 97 Закону №2136-VIII, відповідно до частини першої якої Конституційний Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов`язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.

Керуючись зазначеними нормами Закону №2136-VIII, Конституційний Суд України в Рішенні від 26.03.2020 №6-р/2020 встановив, що норма БК України, яка була визнана неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Об`єднана палата зазначила, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.

Тобто шкода завдана неконституційним актом виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта.

Згідно з частиною 3 статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Отже, положення частини 3 статті 152 Конституції України містять посилання на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, які визнані неконституційними, не повинно здійснюватися в іншому, ніж у встановленому законом порядку.

Конституційний Суд України в своїх рішеннях неодноразово підтверджував висловлену ним юридичну позицію згідно з якою відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України матеріальна та моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку, тому позитивним обов`язком держави є прийняття відповідного закону, який має визначати порядок та умови такого відшкодування (рішення Конституційного Суду України від 07.10.2009 за №25-рп/2009, від 07.04.2021 за №1-р(II)/2021, від 21.07.2021 за №4-р(II)/2021).

Разом з тим, закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи, незважаючи на вимоги статті 152 Конституції України, не прийнятий.

Як було зазначено вище стаття 8 Конституції України закріплює визнання та дію принципу верховенства права і роз`яснює його зміст наступним чином:

а) як найвищу юридичну силу Конституції України, яка передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй;

б) як пряму дію норм Основного Закону країни, що передбачає гарантування звернення до суду для захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.

Пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України (абзац 2 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.09.2016 за №6-рп/2016).

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 20.06.2019 за №6-р/2019 наголошував, що верховенство права як один із засадничих конституційних приписів слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади (абзац 3 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 за №6-р/2019).

Колегія суддів Об`єднаної палати зазначила, що найголовнішою ознакою відповідальності держави є її специфічний, правовідновлюючий, публічно-правовий характер, оскільки держава, реалізуючи статтю 1 Конституції, що проголошує Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, за власною ініціативою повинна вживати заходи для поновлення визнаних нею і порушених з її вини прав, свобод та законних інтересів приватних осіб чи територіальних громад, хоча прямо публічно-правовий характер відповідальності держави в законодавстві не проголошується.

Дійсно, в Україні відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди, у зв`язку з чим можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв`язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.

Верховний Суд у постанові від 19.03.2025 у справі №757/25182/23-ц підкреслив, що Конституція України закріплює принцип відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, який має не лише політичний чи моральний, а й юридичний характер, оскільки держава та її органи зобов`язані нести публічно-правову відповідальність за невиконання або неналежне виконання своїх конституційних обов`язків, а також забезпечити ефективний міжнародно-правовий та/або конституційно-правовий механізм захисту порушених прав відповідно до статей 55 і 152 Конституції України, остання з яких прямо покладає на державу обов`язок відшкодувати матеріальну чи моральну шкоду, завдану актами або діями, що визнані неконституційними.

Зважаючи на наведене, Об`єднана палата констатувала, що з 01.01.2015 було обмежено розмір посадових окладів працівників прокуратури, у зв`язку із дією пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України, який згодом було визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 за №6-р/2020.

Визнання зазначеного положення БК України таким, що не відповідає Конституції України, засвідчило його невідповідність конституційним гарантіям належного матеріального забезпечення прокурорів як складової їх незалежності та зумовило виникнення у осіб, до яких воно застосовувалося, права на оцінку наслідків такого регулювання з точки зору наявності шкоди, завданої актом, що був визнаний неконституційним, та на її відшкодування (за умови встановлення факту її завдання внаслідок дії неконституційного акта) і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію, в іншому випадку всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.

Об`єднана палата зазначила, що Верховний Суд у своїй постанові від 20.12.2023 у справі №420/17886/21 слушно зауважив, що шкода завдана неконституційним актом виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта і відсутність передбаченого частиною 3 статті 152 Конституції України спеціального закону, який установлює порядок відшкодування зазначеної шкоди не звільняє державу від обов`язку здійснити таку компенсацію.

Відповідаючи на питання, який орган слід вважати належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, заподіяної фізичним чи юридичним особам актами або діями, що визнані неконституційними та оцінюючи доводи прокуратури про те, що таким органом є Державна казначейська служба України, Об`єднана палата зазначила наступне.

Юрисдикція адміністративного суду поширюється на публічно-правовий спір (пункт 2 частини 1 статті 4 КАС України), тому однією зі сторін цього спору (учасником правовідносин) є суб`єкт владних повноважень.

Згідно з частиною 1 статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

За загальним правилом, визначеним у частині 4 статті 46 КАС України, суб`єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 27.11.2019 у справі №242/4741/16-ц виклала правовий висновок, відповідно до якого у спорах про відшкодування шкоди державою остання бере участь у справі як відповідач через той орган, діяннями якого заподіяно таку шкоду. При цьому, залучення або незалучення до участі у таких категоріях спорів Державної казначейської служби України чи її територіального органу не впливає на правильність визначення належного відповідача у справі, оскільки Державна казначейська служба України чи її територіальний орган не є тим суб`єктом, який порушив права чи інтереси позивача.

Враховуючи наведене, Об`єднана палата констатувала, що належним відповідачем у справі за позовом прокурора (колишнього або діючого) про відшкодування шкоди, завданої дією пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України, який було визнаний неконституційним, є відповідний орган прокуратури, який безпосередньо здійснював нарахування заробітної плати такому прокурору, як орган державної влади діями якого було заподіяно таку шкоду.

З огляду на викладене, Об`єднана палата погодилася з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 20.12.2023 у справі №420/17886/21 і керуючись частиною третьою статті 152 Конституції України, сформулювала такі правові висновки:

1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця;

2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону №1697-VII, а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;

3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб`єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.

Застосовуючи наведені вище правові висновки до обставин цієї справи, суд апеляційної інстанції констатує, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною 3 статті 81 Закону №1697-VII, має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини 3 статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.

Зокрема, як вказала Об`єднана палата, матеріальна шкода у правовідносинах, що є предметом [подібних спорів], може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом №1697-VII) і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону №1697-VII за спірний в цій справі період.

Підсумовуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції не знаходить підстав погодитися із обґрунтуванням суду першої інстанції про віднесення спору про відшкодування шкоди на підставі частини 3 статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, до таких, що підлягають розгляду у порядку цивільного судочинства та, як наслідок, відмови у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України.

Суд враховує також положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини (надалі по тексту також - ЄСПЛ) очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 60 рішення "Helle v. Finland" (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.

Суд за правилами статті 90 КАС України оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Поруч із цим, в силу вимог частини 3 статті 308 Кодексу, суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частини 1, 2 статті 308 КАС України).

Зважаючи на вищевикладене, суд апеляційної інстанції погоджується з доводами скаржника, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права та допустив порушення норм процесуального права, що призвело до передчасного висновку про наявність підстав для постановлення ухвали про відмову у відкритті провадження, яка перешкоджає подальшому провадженню в справі.

Відповідно до частини 1 статті 320 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Враховуючи наведене, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, а адміністративна справа - направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 286, 294, 308, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 23.04.2026 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Черкаської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди, - задовольнити.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 23.04.2026 у справі №580/3496/26 про відмову у відкритті провадження, - скасувати.

Справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 23.04.2026 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Черкаської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди направити до Черкаського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя Чуприна О.В.

Суддя Попова О.Г.

Суддя Говорун О.В.