Постанова від 04 жовтня 2026 р. у справі №160/17597/25 — Третій апеляційний адміністративний суд

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

05 жовтня 2026 рокум. Дніпросправа № 160/17597/25

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Добродняк І.Ю. (доповідач),

суддів: Семененка Я.В., Суховарова А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2025 року

у справі № 160/17597/25

за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області

до Східного офісу Держаудитслужби

про визнання протиправним та скасування висновку,-

ВСТАНОВИВ:

Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області звернулась до суду з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просила визнати протиправним та скасувати Висновок про результати моніторингу Східного офісу Держаудитслужби (UA-2025-04-21-004320-a) від 03.06.2025 року процедури закупівлі « 50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об`єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення М-30 Стрий - Умань - Дніпро - Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький) км 984+535 лінійний тип примикання (під`їзд до м. Дніпра), 0+000 - 2+250, М-30 Стрий - Умань - Дніпро - Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький) 985+090 - 988+390, 989+890 - 990+890, 990+390)».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що службою була проведена закупівля, проект договору містить приписи щодо порядку внесення змін до умов цього договору, позивачем не було порушено п.8 ч.2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі», а тому висновок відповідача безпідставним.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2025 року адміністративний позов задоволено.

Суд першої інстанції виходив з того, що у тендерній документації зазначаються відомості, зокрема, проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов. Судом з`ясовано, що у проекті договору позивачем передбачено такі пункти, як порядок внесення змін до істотних умов договору та порядок внесення змін до інших умов цього договору.

За встановлених у справі обставин суд дійшов висновку, що позивачем не було порушено п.8 ч.2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі».

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Східний офіс Держаудитслужби подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Скаржник вказує, що враховуючи приписи ЦК України та ГК України, у спірному випадку позивач у проекті договору не вказав порядку змін умов договору, а отже позивачем не виконано вимогу п.8 ч.2 ст.22 Закону №922-VIII. Відтак, скаржник наполягає, що його висновок про результати моніторингу закупівлі є правомірним, а тому скасуванню не підлягає.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому рішення суду першої інстанції просить залишити без змін, як законне та обґрунтоване.

Адміністративна справа розглянута апеляційним судом відповідно до ст.311 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області проведена закупівля «UA-2025-04-21-004320-a 50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об`єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення М-30 Стрий - Умань - Дніпро - Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький) км 984+535 лінійний тип примикання (під`їзд до м. Дніпра), 0+000 - 2 + 250, М-30 Стрий - Умань - Дніпро - Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький) 985 + 090 - 988+390, 989+890 - 990 + 890, 990+390)». Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги, очікуваною вартістю 19 457 412,00 грн..

03.06.2025 за результатами моніторингу закупівлі, унікальний номер UA-2025-04-21-004320-а, Східним офісом Держаудитслужби складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, який затверджено начальником Східного офісу Держаудитслужби та оприлюднено в електронній системі закупівель у відповідності до вимог ч. 6 ст. 8 Закону №922-VIII.

Згідно вказаному висновку предметом аналізу були питання: обрання процедури закупівлі, визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» та Особливостям здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (в редакції станом на дату проведення торгів), розгляду тендерної пропозиції.

Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області, UAP-2025-04-21-005411-a, оголошення про проведення відкритих торгів з особливостями, тендерну документацію, затверджену рішенням уповноваженої особи Замовника від 21.04.2025 протокол № 2, реєстр отриманих тендерних пропозицій, протокол розкриття, тендерну пропозицію ТОВАРИСТВА З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «СПЕЦІАЛІЗОВАНА ПЕРЕСУВНА МЕХАНІЗОВАНА КОЛОНА №90», повідомлення про намір укласти договір від 26.05.2025, пояснення (інформація та документи) Замовника надані 27.05.2025 через електронну систему закупівель на запит Східного офісу Держаудитслужби від 26.05.2025.

Вказано, що пунктом 28 Особливостей передбачено, що тендерна документація формується Замовником відповідно до вимог статті 22 Закону №922-VIII з урахуванням Особливостей. Відповідно до пункту 8 частини другої статті 22 Закону №922-VIII у тендерній документації зазначаються відомості щодо проекту договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов.

Відповідно до частини 1 статті 41 Закону №922-VIII Договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Отже, відповідач вказав, що в тендерній документації повинен міститись проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов.

Моніторингом питання відповідності тендерної документації вимогам Закону №922-VIII та Особливостям установлено, що Замовником в складі тендерної документації у Додатку 6 розміщено проект договору про закупівлю без обов`язкового зазначення порядку змін його умов, чим порушено вимоги пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922-VIII.

На запит Східного офісу Держаудитслужби через електронну систему закупівель від 26.05.2025 Замовник надав відповідь 27.05.2025, де зазначив, що сторони керуються вимогами Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України, в котрих затверджено порядок змін умов договору та пунктом 6.2. проекту договору зазначено порядок змін умов цього договору, а саме: п. 6.2.1. Достроково розірвати цей Договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов`язань Виконавцем, повідомивши про це його у строк не менш як за 15 робочих днів, п. 6.2.3. Зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього Договору залежно від надходження бюджетних асигнувань. У такому разі Сторони вносять відповідні зміни до цього Договору Проте, це не спростовує порушення вимог пункту 8 частини другої статті 22 Закону №922, оскільки даним розділом 6 проєкту договору визначені лише права та обов`язки сторін.

Також Замовник у поясненнях від 27.05.2025 посилається на пункту 3.5 проєкту договору, де зазначено умови змін істотних умов цього Договору у відповідності до пункту 19 Особливостей, що також не визначає порядок внесення змін його умов.

З огляду на викладене, Замовником не конкретизовано, у саме в якій формі та з яким змістом повинен бути порядок внесення змін до умов договору, чим недотримано норму пункту 8 частини другої статті 22 Закону №922-VIII.

Висновок про наявність або відсутність порушення (порушень) законодавства: за результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону №922-VIII та Особливостям встановлено недотримання вимог пункту 8 частини другої статті 22 Закону № 922-VIII та пункту 28 Особливостей.

За результатами аналізу питання обрання процедури закупівлі, визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, розгляду тендерної пропозиції, повноти та своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом, – порушень не встановлено.

Зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель: з огляду на встановлене порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Східний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи направлені не недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Вважаючи протиправним висновок відповідача про результати моніторингу процедури закупівлі, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

Переглядаючи рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції виходить із такого.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади визначені Законом України «Про публічні закупівлі» (далі Закон № 922-VIII, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи.

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Згідно з частинами шостою та сьомою статті 8 Закону № 922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, відповідно до п. 3-7 розділу Х «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 922-VIII затверджено «Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування».

В спірному випадку за результатами моніторингу закупівлі ID UA-2025-04-21-004320-a, Східним офісом Держаудитслужби виявлено порушення позивачем вимог п.8 ч.2 ст.22 Закону №922-VIII та п.28 Особливостей №1178.

Відповідно до п.8 ч.2 ст.22 Закону №922-VIII у тендерній документації зазначаються відомості щодо проекту договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов.

Згідно п.28 Особливостей №1178 тендерна документація формується замовником відповідно до вимог статті 22 Закону №922 з урахуванням цих особливостей.

Суд також враховує, що основні вимоги до договору про закупівлю та внесення змін до нього визначені ст.41 вказаного Закону.

Частиною першою статті 41 Закону №922-VIII передбачено, що договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України, з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 638 Цивільного кодексу України договір є укладеним, якщо сторони досягли згоди з усіх істотних умов договору. Істотними умовами договору є умови про предмет договору, умови, що визначені законом як істотні або є необхідними для договорів даного виду, а також усі ті умови, щодо яких за заявою хоча б однієї із сторін має бути досягнуто згоди.

Згідно ст.651 Цивільного кодексу України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом.

Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом.

Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору.

У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.

Згідно ст.188 Господарського кодексу України (який був чинний станом на час спірних правовідносин) зміна та розірвання господарських договорів в односторонньому порядку не допускаються, якщо інше не передбачено законом або договором.

Сторона договору, яка вважає за необхідне змінити або розірвати договір, повинна надіслати пропозиції про це другій стороні за договором.

Сторона договору, яка одержала пропозицію про зміну чи розірвання договору, у двадцятиденний строк після одержання пропозиції повідомляє другу сторону про результати її розгляду.

У разі якщо сторони не досягли згоди щодо зміни (розірвання) договору або у разі неодержання відповіді у встановлений строк з урахуванням часу поштового обігу, заінтересована сторона має право передати спір на вирішення суду.

Якщо судовим рішенням договір змінено або розірвано, договір вважається зміненим або розірваним з дня набрання чинності даним рішенням, якщо іншого строку набрання чинності не встановлено за рішенням суду.

Законом України «Про публічні закупівлі» та Особливостями №1178 вимагається, щоб умови договору про закупівлю не відрізнялися від змісту тендерної пропозиції, і його істотні умови не змінювалися після підписання (за винятками, передбаченими у частині п`ятій статті 41 Закону №922-VIII).

З матеріалів справи вбачається, що на виконання вимог ст.22 Закону № 922-VIII у тендерній документації закупівлі UA-2025-04-21-004320-a позивачем зазначено проект договору про закупівлю.

У п. 3.5 проекту договору вказано, що у відповідності до п. 19 Постанови КМУ від 12 жовтня 2022 р. № 1178 «Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування істотні умови цього Договору можуть бути змінені за таких умов:

1) зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника;

2) покращення якості предмета закупівлі за умови, що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю;

3) продовження строку дії договору про закупівлю та/або строку виконання зобов`язань щодо передачі товару, виконання робіт, надання послуг у разі виникнення документально підтверджених об`єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі обставин непереборної сили, затримки фінансування витрат замовника, за умови, що такі зміни не призведуть до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю;

4) погодження зміни ціни в договорі про закупівлю в бік зменшення (без зміни кількості (обсягу) та якості товарів, робіт і послуг);

5) зміни ціни в договорі про закупівлю у зв`язку з зміною ставок податків і зборів та/ або зміною умов щодо надання пільг з оподаткування - пропорційно до зміни таких ставок та/або пільг з оподаткування, а також у зв`язку із зміною системи оподаткування пропорційно до зміни податкового навантаження внаслідок зміни системи оподаткування;

6) зміни умов у зв`язку із застосуванням положень частини шостої статті 41 Закону;

Крім того, за пунктом 6.2 проекту договору замовник має право:

- п. 6.2.1. Достроково розірвати цей Договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов`язань Виконавцем, повідомивши про це його у строк не менш як за 15 робочих днів.

- п. 6.2.3. Зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього Договору залежно від надходження бюджетних асигнувань. У такому разі Сторони вносять відповідні зміни до цього Договору.

Також, за змістом проекту договору, керуючись вимогами зокрема Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України, сторони укладають договір. Тобто, сторони керуються цими актами саме стосовно укладання договору.

Дослідивши зміст проекту договору про закупівлю, суд апеляційної інстанції з`ясував, що проект договору містить лише засади для змін умов договору, однак у проекті договору не визначено безпосередньо порядок змін умов договору.

Отже, у спірному випадку зміст проекту договору про закупівлю свідчить про невиконання позивачем вимог п.8 ч.2 ст.22 Закону №922-VIII щодо обов`язкового зазначення порядку змін умов договору, що підтверджує висновок відповідача з приводу виявленого ним порушення.

Також суд апеляційної інстанції зауважує, що відповідач, зобов`язуючи позивача здійснити заходи, направлені не недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів, діяв на виконання його владних управлінських функцій, за результатом проведеної перевірки, якою встановлено порушення позивачем Закону №922-VIII та Особливостей №1178.

Крім того, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що зобов`язання позивача здійснити заходи, направлені не недопущення встановлених порушень у подальшому, саме по собі не створює жодних негативних наслідків для позивача, оскільки не зобов`язує його прийняти конкретне рішення.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції вважає, що висновок про результати моніторингу Східного офісу Держаудитслужби (UA-2025-04-21-004320-a) від 03.06.2025 є правомірним та скасуванню не підлягає.

Судом першої інстанції не повно з`ясовані обставин, що мають значення для справи, висновки, викладені у рішенні суду, не відповідають обставинам справи, що відповідно до ст. 317 КАС України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст. 311, 315, 317, 321, 322, 327, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2025 року у справі № 160/17597/25 – скасувати, ухвалити нове рішення.

В позові відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили відповідно до ст.325 КАС України, може бути оскаржена до касаційного суду у випадках та строки, встановлені ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий - суддя І.Ю. Добродняк

суддя Я.В. Семененко

суддя А.В. Суховаров