Постанова від 01 жовтня 2026 р. у справі №440/2318/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 жовтня 2026 року

м. Київ

справа № 440/2318/25

адміністративне провадження № К/990/24921/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Рибачука А.І., Єзерова А.А., розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу керівника Полтавської обласної прокуратури на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 13 березня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року у справі за позовом керівника Полтавської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Лютенської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

I.І Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2025 року керівник Полтавської обласної прокуратури (далі - також прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (далі - також Управління, позивач) з позовом до Лютенської сільської ради (далі - також Сільрада, відповідач), у якому просив визнати протиправною бездіяльність Лютенської сільської ради щодо невинесення на розгляд сесії подання Північно Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 23 листопада 2023 року № 822-ВС-23 (далі - також подання) та неприйняття рішення про віднесення залісених земельних ділянок до самозалісених земель.

I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 13 березня 2025 року, яка залишена без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року, позовна заява повернута прокуророві.

3. Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що орган державної влади, в особі якого прокурор звернувся до суду з цим позовом, не уповноважений на захист інтересів держави у цих правовідносинах у спосіб, який обрав прокурор, а саме - в судовому порядку шляхом подання такої позовної заяви. Це, за позицією судів, не наділяє й прокурора правом на звернення до суду з цим позовом в особі такого органу.

I.IІІ Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, покликаючись на порушення судами норм процесуального та неправильне застосування норм матеріального права, просить їх скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

IІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ, ЯКІ СЛУГУВАЛИ ПІДСТАВОЮ ДЛЯ ВІДКРИТТЯ КАСАЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВІ

5. Неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права скаржник обґрунтовує тим, що висновок судів попередніх інстанцій про відсутність в Управління права на звернення до суду з цим позовом не узгоджується з нормами частини четвертої статті 103 Лісового кодексу України та частини першої статті 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади», на підставі яких, на думку прокурора, Управління наділене правом звертатись до суду з таким позовом, який його подав прокурор у справі, що розглядається, а отже й здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах в суді.

6. На обґрунтування доводів про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права прокурор у касаційній скарзі зазначає, що всупереч вимог частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України суди, повертаючи позовну заяву, не врахували висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, а також у постановах Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18.

7. На думку скаржника, викладені у вказаних судових рішеннях правові позиції Верховного Суду підтверджують наявність у центральних органів виконавчої влади права звертатись до суду у випадках, прямо не передбачених Конституцією та законами України, в разі невиконання рішень зазначених органів та за відсутності у законодавстві відповідного правового регулювання щодо альтернативних (не у судовому порядку) способів реагування на такі порушення.

8. З указаних підстав прокурор стверджує, що порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права у цьому випадку зумовило ухвалення незаконних судових рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.

9. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що основним питанням, яке вирішувалось в судах попередніх інстанцій, було питання про те, чи наділений центральний орган виконавчої влади, в особі якого прокурор звернувся до суду з позовом у справі, яка розглядається, належним обсягом компетенції, для того, щоб набути повноваження позивача у цій справі.

10. Відповідач вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій, повно і всебічно дослідили обставини у справі, які стосуються питання наявності у прокурора підстав для представництва та захисту інтересів держави у спірних правовідносинах у обраний ним спосіб, й правильно застосували норми чинного законодавства України.

11. Сільрада повністю погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що жодні норми права, у тому числі й ті, на які покликався прокурор на обґрунтування підстав для представництва інтересів держави у справі, яка розглядається, не наділяють Держлісагентство та його територіальні органи правом на звернення до суду з позовом щодо оскарження бездіяльності органів місцевого самоврядування, яка, зокрема, полягає у нерозгляді у встановленому законом порядку питання про віднесення земель до самозалісених, та про зобов`язання прийняти відповідне рішення з вказаного питання.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

ІІІ.I Оцінка доводів касаційної скарги, відзиву на неї та висновків судів першої і апеляційної інстанцій

12. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

13. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

14. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, та доводів касаційної скарги, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі, дотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.

15. Повертаючи позовну заяву у справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій виходили з відсутності у законодавстві норм, які б наділяли Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства правом на звернення до суду з таким позовом, який подав прокурор в особі вказаного центрального органу виконавчої влади.

16. У зв`язку з вищенаведеним суди попередніх інстанцій виснували, що зазначений орган не наділений правом здійснювати захист інтересів держави в обраний прокурором спосіб, а саме - в судовому порядку шляхом подання позовної заяви з вимогами, які заявлені у цьому випадку, тобто не може набути процесуального статусу позивача, що виключає можливість подання прокурором позову в особі такого органу, а тому свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам статей 53, 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України й зумовлює її повернення в порядку статті пункту 1 частини четвертої статті 169 цього Кодексу в разі неусунення недоліків у встановлений судом строк.

17. Такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій охоплюються предметом перевірки у Верховному Суді під час розгляду цієї справи в касаційному порядку.

18. Так, відповідно до частин третьої - п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

19. Верховний Суд неодноразово, зокрема, у постановах від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 05 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18 та інших зазначав, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу верховенства права (правовладдя).

20. У цих же постановах Верховний Суд наголошував, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

21. Оскільки випадки, у яких прокурор може представляти інтереси держави у суді, визначені частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», то суд, в разі отримання позовної заяви прокурора, поданої ним самостійно чи в особі уповноваженого на захист таких інтересів органу, повинен перевірити наявність підстав для такого представництва, передбачених у нормах вказаної статті.

22. Викладаючи висновок щодо застосування вищенаведених норм, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначала, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох виключних випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

23. Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу або відсутність у нього повноважень на звернення до суду з відповідним, заявленим прокурором, позовом. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

24. У світлі такого висновку, Суд звертає увагу й на юридичну позицію Конституційного Суду України, який у Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

25. Звертаючись до суду з позовом у справі, яка розглядається, прокурор зазначав, що Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства є органом, який уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, й з таким твердженням Верховний Суд погоджується з огляду на наступне.

26. Предмет спору у цій справі стосується оскарження бездіяльності Лютенської сільської ради щодо невинесення на розгляд сесії подання Північно Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 23 листопада 2023 року № 822-ВС-23 та неприйняття рішення про віднесення залісених земельних ділянок до самозалісених земель.

27. Правовідносини, у яких у цьому випадку виник спір, виникли у земельних відносинах й стосуються порядку використання самозалісених ділянок.

28. За правилами абзаців першого, третього частини другої статті 57-1 Земельного кодексу України віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею. Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

29. Центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері, зокрема, лісового господарства, є Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагентство), діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів.

30. Такі приписи містить пункт 1 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 521, у пункті 7 якого також визначено, що Держлісагентство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

31. Норми про те, що міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства підпорядковуються Держлісагентству та є його територіальними органами викладені у пункті 1 Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затвердженого наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 29 вересня 2022 року № 404, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 13 жовтня 2022 року за № 1231/38567.

32. Згідно з пунктом 3 зазначеного Положення завданням Управлінь є реалізація повноважень Держлісагентства у сфері лісового та мисливського господарства на території декількох адміністративно-територіальних одиниць, визначених Держлісагентством.

33. Отже Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства діє у спірних правовідносинах як територіальний орган Держлісагентства і реалізовує його повноваження, передбачене частиною другою статті 57-1 Земельного кодексу України, щодо внесення подання про віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки.

34. З вищевикладеного констатується, що зазначене Управління уповноважене здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, на чому обґрунтовано наполягає прокурор у своїй касаційній скарзі.

35. Поряд із тим, за змістом положень частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, може набути статусу позивача у справі лише у разі наявності у такого органу повноважень щодо звернення до суду на захист інтересів держави у відповідних правовідносинах. У випадку ж відсутності у вказаного органу повноважень на звернення о суду, прокурор, обґрунтовуючи наявність підстав для представництва інтересів держави у суді, повинен зазначити про це в позовній заяві й у такому разі саме він (прокурор) набуває статусу позивача.

36. Право на звернення до суду з цим позовом керівник Полтавської обласної прокуратури обґрунтовував бездіяльністю Північно-східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, що полягає у не вжитті шляхом звернення до суду заходів стосовно усунення порушень з боку Лютенської сільської ради в частині не розгляду цим органом місцевого самоврядування подань про віднесення залісених земельних ділянок до самозалісених земель.

37. У позовній заяві прокурор зазначав, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі є саме Північно-східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, але через таку його бездіяльність інтереси держави не захищаються, у зв`язку із чим з цим позовом звертається саме прокурор в особі вказаного органу.

38. У поданій в цій справі позовній заяві прокурор наполягав на наявності у Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства права на звернення до адміністративного суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності представницького органу місцевого самоврядування щодо нерозгляду подання територіального органу Держлісагентства про віднесення земельних ділянок до самозалісених ділянок, зобов`язання розглянути таке подання й прийняти відповідне рішення.

39. Правове обґрунтування такого доводу прокурора базувалось на нормах частини першої статті 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» та частинах першій, п`ятій статті 103 Лісового кодексу України.

40. Так, згідно з приписами статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

41. Відповідно ж до частин першої, п`ятої статті 103 Лісового кодексу України спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів вирішуються в установленому порядку органами місцевого самоврядування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, судами.

У разі незгоди власників лісів і лісокористувачів з рішенням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, чи органу місцевого самоврядування спір вирішується судом.

42. Суди попередніх інстанцій, проаналізувавши зміст вищенаведених норм законодавства та приписи Положень про Держлісагентство, про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Держлісагентства, дійшли обґрунтованого висновку, що зазначені, а також інші нормативні акти, які регламентують діяльність вказаних органів, не наділяють Північно-східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства правом на звернення до суду саме з таким позовом, який у цій справі подав прокурор.

43. Верховний Суд з таким висновком судів попередніх інстанцій погоджується й вважає його таким, що відповідає правильному застосуванню норм матеріального права.

44. Передусім Суд виокремлює, що з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок реалізації повноваження прокурора на звернення до адміністративного суду з метою представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у адміністративній справі № 826/13768/16).

45. Суд враховує, що Північно-східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства за своїм правовим статусом належить до територіального органу виконавчої влади і є органом державної влади, виступає у спірних правовідносинах суб`єктом владних повноважень.

46. Правовий порядок діяльності органів державної влади в Україні визначений у нормах частини другої статті 19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

47. Верховний Суд неодноразово аналізував вказану норму Основного Закону України, зокрема, у постанові від 07 листопада 2024 року у справі № 990/184/24 (пункти 58, 59) Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

48. Тобто діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.

49. Зазначені правила поведінки, оформлені у нормах права, є застосовними й щодо процедури реалізації суб`єктами владних повноважень права на звернення до суду, якщо це прямо передбачене у Конституції та законах України.

50. Частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

51. З такими приписами процесуального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

52. У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

53. У категорії справ, передбачених пунктом 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України можливі два випадки (види): 1) прямо передбачений Кодексом адміністративного судочинства України (наприклад частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом (нормами матеріального права).

54. Щодо можливості звернення одного суб`єкта владних повноважень до іншого, як це має місце у справі, яка розглядається, то за загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

55. З огляду на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

56. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17).

57. В цьому ж випадку, як можна стверджувати з обставин цієї справи та предмету спору і змісту спірних правовідносин, спір не є компетенційним, а стаття 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та стаття 103 Лісового кодексу України, на які здійснюється покликання в позовній заяві прокурора, не містять прямої вказівки на наявність у Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства права на звернення до суду з таким позовом, який у цьому випадку пред`явив прокурор, у зв`язку з чим цей орган не може набути статусу позивача у справі, що розглядається.

58. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб, а саме - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом, у зв`язку з чим прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи.

59. Суд наголошує, що у випадку звернення прокурора до суду з позовом в особі відповідного органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах та наявності у нього повноважень щодо звернення до суду, статус позивача набуває саме такий орган, а не прокурор.

60. Отже, оскільки Північно-східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства не є належним позивачем у цій справі й не наділене повноваженням звертатись до суду з таким позовом, який у цій справі заявив прокурор, то це виключає й участь самого прокурора в особі вказаного органу з метою представництва та захисту інтересів держави в суді.

61. Не спростовують такого висновку й покликання прокурора на висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, а також у постановах Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18.

62. Вказані постанови Великої палати Верховного Суду ухвалені у інших правовідносинах, за відмінного ніж у справі, яка розглядається, правового регулювання і суб`єктного складу спірних правовідносин, за інших умов застосування правових норм, що обумовлено фактичними обставинами справ, на які як на приклад неоднакового правозастосування покликається прокурор.

63. У тих справах Державіаслужба зверталась до адміністративного суду з позовом про зобов`язання юридичної особи приватного права - замовника будівництва виконати рішення про припинення виконання будівельних робіт, маючи на меті захист публічного інтересу певного кола осіб (членів екіпажів повітряних суден та їхніх пасажирів, а також людей, які проживатимуть або перебуватимуть поруч), оскільки порушення норм чинного законодавства при будівництві об`єктів впливають на безпеку цивільної авіації, створюючи загрозу життю і здоров`ю людей.

64. У наведених в касаційній скарзі постановах Великої Палати Верховного Суду зауважено, що за викладених обставин, оскільки законодавець не передбачив інших способів зобов`язати особу виконати рішення Державіаслужби про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу), та ураховуючи публічний інтерес цього спору, обраний позивачем спосіб захисту порушеного права/інтересу є правильним.

65. Тобто, констатуючи виникнення у Державіаслужби права на звернення до суду на підставі положень статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» за відсутності прямої вказівки у законі на право подати позов з такими вимогами, Велика Палата Верховного Суду виходила насамперед з наявності виключного випадку, який обумовлений значним публічним інтересом у сфері безпеки цивільної авіації й метою такого звернення - відвернути загрозу життю і здоров`ю людей, що за Конституцією України визнається найвищою соціальною цінністю (частина перша статті 3).

66. У цій справі такі обставини відсутні, у зв`язку з чим Суд не визнає зазначені у касаційній скарзі постанови Великої Палати Верховного Суду релевантними відносно справи, що розглядається, і констатує, що висновки стосовно застосування норм права, викладені у таких постановах у правовідносинах, які не є подібними. Це унеможливлює їх врахування в порядку приписів частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судами попередніх інстанцій та вказує на необґрунтованість відповідних доводів касаційної скарги в цій частині.

67. Не заслуговують на увагу й подібні аргументи скаржника щодо неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правових позицій Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, оскільки у наведених у скарзі постановах позовні заяви подавались прокурором самостійно, а не в особі відповідного органу державної влади, як це має місце у справі, що розглядається.

68. За наведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про недотримання прокурором порядку звернення до суду з позовом на захист інтересів держави у спірних правовідносинах й про неможливість розгляду судом такого спору, позаяк визначений прокурором орган державної влади не може виступати позивачем через відсутність у нього права (прямо визначених законом повноважень) на звернення до суду з пред`явленими у цьому випадку вимогами.

69. Визначаючи процесуальні наслідки подання позову прокурором в особі органу, який не уповноважений захищати інтереси держави та представляти їх у обраний прокурором спосіб - в суді, колегія суддів звертає увагу на висновки щодо застосування норм права, викладені Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, а саме:

« 69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.»

70. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц зазначено, що процесуальний закон передбачає вичерпний перелік підстав для залишення позовної заяви, провадження за якою відкрите, без розгляду через виникнення обставин, які перешкоджають розгляду справи, але можуть бути усунуті в майбутньому.

71. У цьому конкретному випадку прокурор подав позов в особі органу, який не має права на звернення до суду з таким позовом, й тому не може набути статусу позивача. За наявного у спірних правовідносинах правового регулювання, чинного на момент їх виникнення та станом на час розгляду справи у суді, такий недолік не може бути усунений, оскільки розгляд справи по суті спору може бути здійснений судом лише за позовом належного позивача та з наведенням передбачених законодавством підстав, які суттєво відрізняються у випадку звернення прокурора з самостійним позовом в разі відсутності органу, уповноваженого на представництво інтересів держави у відповідних правовідносинах, та в разі подання позову на захист інтересів державі в особі означеного суб`єкта.

72. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

73. Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі № 814/2764/16, від 23 квітня 2020 року у справі № 820/6416/16, від 18 листопада 2022 року у справі № 813/2243/17, від 01 лютого 2022 року у справі № 480/4055/18 та від 30 травня 2023 року у справі № 813/4992/17.

74. У вказаних вище постановах колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у такому випадку провадження у справі належить закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме - якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

75. Такий підхід до застосування норм процесуального права продемонстровано й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 вересня 2024 року у справі № 560/177/23, в якій зазначено, що проте поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

76. Правова позиція такого змісту міститься й у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2022 року у справі № 300/1263/22.

77. Враховуючи, що Північно-східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства не має права на звернення до суду з таким позовом, який було подано у справі, яка розглядається, то таке право відсутнє й у прокурора, який діє в інтересах держави в особі вказаного органу. Тобто цей спір у наявному суб`єктному складі не може бути вирішено судом взагалі.

78. З огляду на це, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій необхідно скасувати та закрити провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати як за правилами адміністративного судочинства, так і судами взагалі.

ІІІ.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

79. За правилами пункту 6 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право у визначених цим Кодексом випадках визнати нечинними судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

80. Відповідно до абзацу першого частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

81. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно констатували відсутність підстав для прийняття до розгляду поданої прокурором позовної заяви, однак помилково застосували процесуальні наслідки у вигляді її повернення, тоді як мали б відмовити у відкритті провадження у справі за такою заявою.

Керуючись статтями 238, 340, 341, 345, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу керівника Полтавської обласної прокуратури задовольнити частково.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 13 березня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.І. Рибачук

А.А. Єзеров