Постанова від 29 вересня 2026 р. у справі №140/9192/24 — Восьмий апеляційний адміністративний суд

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2026 рокум. ЛьвівСправа № 140/9192/24 пров. № А/857/3244/25

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючої судді Хобор Р.Б.,

суддів Бруновської Н.В., Шавеля Р.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2024 року, що ухвалила суддя Каленюк Ж.В. у м. Луцьку, за правилами спрощеного позовного провадження, без повідомлення сторін, у справі № 140/9192/24 за адміністративним позовом Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача товариство з обмеженою відповідальністю “Волиньдорбуд”, про визнання протиправним та скасування висновку,

В С Т А Н О В И В :

Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради звернулося в суд з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, у якому просило суд визнати протиправним та скасувати висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області від 22 серпня 2024 року про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2024-05-27-010480-a.

Позовні вимоги позивач обґрунтував тим, що висновок відповідача про порушення позивачем порядку розгляду тендерної пропозиції Товариства з обмеженою відповідальністю “БМБУД” є необґрунтованим.

Позивач вважає, що вимога тендерної документації про подання довідки про наявність асфальтобетонного заводу стосується технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, а тому позивач не мав обов`язку надавати цьому учаснику можливість усунути відсутність такої довідки і правомірно відхилив його тендерну пропозицію. З цих підстав позивач вважає висновок відповідача про результати моніторингу закупівлі протиправним.

16 грудня 2024 року Волинський окружний адміністративний суд ухвалив рішення, яким у задоволенні позову відмовив.

Приймаючи це рішення, суд першої інстанції виходив з того, що вимога тендерної документації про подання довідки про наявність асфальтобетонного заводу стосується кваліфікації учасника, а не технічних чи якісних характеристик предмета закупівлі, а тому позивач мав надати учаснику товариству з обмеженою відповідальністю “БМБУД” можливість усунути відсутність цієї довідки, чого не зробив.

Суд першої інстанції визнав визначений відповідачем спосіб усунення порушення - припинення зобов`язань за договором - достатньо чітким і визначеним та дійшов висновку, що оскаржений висновок є правомірним.

Не погодившись із цим рішенням, Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради подало апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити в повному обсязі.

Апелянт обґрунтовує апеляційну скаргу тим, що вимога додатка 1 до тендерної документації є вимогою для підтвердження технічних, якісних та інших характеристик предмета закупівлі “Поточний ремонт вулиці Театральна (від вулиці Незалежності до вулиці Сагайдачного) в місті Ковелі Волинської області”, а тому виняток, передбачений законодавством щодо неможливості усунення невідповідності в інформації про технічні та якісні характеристики предмета закупівлі, застосовується і до цієї вимоги. Апелянт зазначає, що наявність асфальтобетонного заводу, вид асфальтобетону та щебенево-мастикової асфальтобетонної суміші прямо впливає на технічні та якісні характеристики предмета закупівлі, оскільки технічним завданням передбачено суміші асфальтобетонні гарячі і теплі, дрібнозернисті, тип А, марка 1, в обсязі 853,45605 т.

Також апелянт вважає визначений відповідачем спосіб усунення порушення – “припинення зобов`язань за договором” - нечітким і невизначеним, оскільки главою 50 Цивільного кодексу України передбачено понад десять способів припинення зобов`язання, а спонукання позивача самостійно визначити спосіб усунення порушення може призвести до нового порушення законодавства.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, апеляційний суд при розгляді цієї справи виходить з наступних міркувань.

Суд першої інстанції встановив те, що 27 травня 2024 року Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради оприлюднило в електронній системі закупівель оголошення про закупівлю “Поточний ремонт вулиці Театральна (від вулиці Незалежності до вулиці Сагайдачного) в місті Ковелі Волинської області” (ДК 021:2015: 45233142-6 Ремонт доріг); очікувана вартість закупівлі становила 5 734 000,00 грн (ідентифікатор закупівлі - UA-2024-05-27-010480-a).

Відповідно до протоколу розкриття тендерних пропозицій UA-2024-05-27-010480-a від 4 червня 2024 року остаточна пропозиція учасника ПП “Роудіз” становила 4 899 999,00 грн, Товариства з обмеженою відповідальністю “БМБУД”- 4 900 000,00 грн, Товариства з обмеженою відповідальністю “Волиньдорбуд” - 4 949 000,00 грн.

Протоколом від 27 червня 2024 року № 75 відхилено пропозицію учасника ПП “Роудіз”, оскільки переможець процедури закупівлі відмовився від підписання договору про закупівлю.

Рішенням уповноваженої особи замовника у протоколі від 28 червня 2024 року № 76, відхилено тендерну пропозицію Товариства з обмеженою відповідальністю “БМБУД”, на підставі підпункту 2 пункту 44 Особливостей № 1178 здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178 (далі - Особливості № 1178), у зв`язку з тим, що тендерна пропозиція не відповідає вимогам тендерної документації, установленим відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону України “Про публічні закупівлі” від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII).

Протокол від 2 липня 2024 року № 79 підтверджує, що пропозиція Товариства з обмеженою відповідальністю “Волиньдорбуд” відповідає кваліфікаційним критеріям, установленим у тендерній документації, а підстави для відмови, установлені статтею 17 Закону № 922-VIII, відсутні, тому вирішено укласти договір про закупівлю з переможцем товариством з обмеженою відповідальністю “Волиньдорбуд”.

Між Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради та Товариствм з обмеженою відповідальністю “Волиньдорбуд” укладено договір від 8 липня 2024 року № 117 з терміном дії до 31 грудня 2024 року (або до виконання зобов`язань за договором).

Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, на підставі наказу від 6 серпня 2024 року № 42-з “Про початок моніторингу процедур закупівель”, здійснило моніторинг процедури закупівлі UA-2024-05-27-010480-a у частині дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель.

За результатами моніторингу закупівлі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області склало висновок та оприлюднило його 22 серпня 2024 року на офіційному веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель “Prozorro”.

У пункті 1 розділу II “Констатуюча частина” висновку за результатами аналізу питання розгляду тендерних пропозицій йдеться про те, що, відповідно до протоколу щодо прийняття рішення уповноваженою особою від 28 червня 2024 року № 67, замовник відхилив тендерну пропозицію учасника процедури закупівлі Товариства з обмеженою відповідальністю "БМБУД", оскільки цей учасник не подав інформаційну довідку згідно з формою таблиці 1 про наявність асфальтобетонного(их) заводу(ів) із зазначенням типу, найменування, марки, моделі тощо з наступним документальним підтвердженням (перелік документів визначає пункт 4 додатка 1), як таку, що не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону № 922-VIII.

Однак, оскільки замовник у межах цієї процедури закупівлі закуповує послуги за предметом закупівлі ДК 021:2015:45230000-8 "Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг, вирівнювання поверхонь" ("Поточний ремонт вулиці Театральна (від вулиці Незалежності до вулиці Сагайдачного) в місті Ковелі Волинської області"), учасник процедури закупівлі міг усунути таку невідповідність, відповідно до пункту 43 Особливостей № 1178, адже зазначені документи та інформація не є інформацією та/або документом про технічні та якісні характеристики предмета закупівлі, що пропонує учасник процедури закупівлі в тендерній пропозиції, та виправлення зазначених невідповідностей не призводить до зміни предмета закупівлі, запропонованого учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції, найменування товару, марки, моделі тощо.

Проте, відповідно до даних електронної системи закупівель, замовник не розмістив відповідно до пункту 43 Особливостей № 1178 повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей, які відображені у протоколі щодо прийняття рішення уповноваженою особою від 28 червня 2024 року № 76 стосовно учасника процедури закупівлі Товариства з обмеженою відповідальністю “БМБУД”, в частині ненадання підтверджуючих документів про наявність асфальтобетонного(их) заводу(ів) (перелік документів зазначено в пункті 4 додатка 1) та на порушення підпункту 2 пункту 44 Особливостей № 1178 безпідставно відхилив тендерну пропозицію учасника Товариства з обмеженою відповідальністю “БМБУД” й уклав договір із товариством з обмеженою відповідальністю “Волиньдорбуд” від 8 липня 2024 року № 117 на суму 4 949 000,00 грн. Також оскільки замовник безпідставно відхилив тендерну пропозицію учасника Товариства з обмеженою відповідальністю “БМБУД”, остаточна цінова пропозиція якого менша на 49 000,00 грн, ніж пропозиція учасника процедури закупівлі Товариства з обмеженою відповідальністю "Волиньдорбуд", якого визначено переможцем процедури закупівлі, то замовником не дотримано принципи здійснення публічних закупівель, визначених частиною першою статті 5 Закону, зокрема зокрема: максимальна економія, ефективність та пропорційність; недискримінація учасників та рівне ставлення до них; об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі.

У пункті 3 розділу II “Констатуюча частина” висновку, з огляду на встановлене порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” та статтею 8 Закону № 922-VIII, Держаудитслужба зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Незгода позивача із зазначеним висновком Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області стала підставою звернення до суду із цим позовом.

Надаючи правову оцінку правильності вирішення судом першої інстанції цього спору, апеляційний суд виходить із такого.

Сторони не оспорюють повноваження відповідача здійснювати моніторинг процедури закупівлі та підстави та порядок його проведення.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 16 Закону № 922-VIII замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їхню відповідність кваліфікаційним критеріям.

Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв:

1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій;

2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід;

3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів);

4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.

Пунктами 2, 3 ч. 2 ст. 22 Закону № 922-VIII передбачено, що у тендерній документації зазначаються, крім іншого,

2) один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність підставам, встановленим статтею 17 цього Закону, у разі якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України “Про доступ до публічної інформації”, та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.

Для об`єднання учасників замовником зазначаються умови щодо надання інформації та способу підтвердження відповідності таких учасників установленим кваліфікаційним критеріям та підставам, встановленим статтею 17 цього Закону;

3) інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених частиною четвертою статті 5 цього Закону;

Згідно з абз. 1 ч. 3 цієї статті тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

З огляду на наведені норми, апеляційний суд вважає, що кваліфікаційні критерії за ст. 16 Закону № 922-VIII стосуються учасника процедури закупівлі - його обладнання, матеріально-технічної бази, кваліфікації та досвіду, тоді як технічні, якісні та кількісні характеристики за п. 3 ч. 2 ст. 22 Закону № 922-VIII стосуються предмета закупівлі, що пропонує учасник.

Апеляційний суд, з додатка 1 до тендерної документації (п. 4), встановив, що довідку про наявність асфальтобетонного заводу цей додаток вимагає саме в розділі, який визначає кваліфікаційні критерії учасників - наявність обладнання та матеріально-технічної бази, тоді як додаток 3 до тендерної документації окремо визначає технічні вимоги до предмета закупівлі, а саме суміші асфальтобетонні гарячі і теплі, дрібнозернисті, тип А, марка 1, в обсязі 853,45605 т.

Таким чином апеляційний суд вважає, що довідка про наявність асфальтобетонного заводу підтверджує кваліфікаційний критерій учасника, а не технічну чи якісну характеристику предмета закупівлі.

Відповідно до п. 43 Особливостей № 1178, якщо замовником під час розгляду тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі виявлено невідповідності в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у тендерній пропозиції та/або подання яких передбачалося тендерною документацією, він розміщує у строк, який не може бути меншим, ніж два робочі дні до закінчення строку розгляду тендерних пропозицій, повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель.

Під невідповідністю в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції та/або подання яких вимагається тендерною документацією, розуміється у тому числі відсутність у складі тендерної пропозиції інформації та/або документів, подання яких передбачається тендерною документацією (крім випадків відсутності забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або відсутності інформації (та/або документів) про технічні та якісні характеристики предмета закупівлі, що пропонується учасником процедури в його тендерній пропозиції). Невідповідністю в інформації та/або документах, які надаються учасником процедури закупівлі на виконання вимог технічної специфікації до предмета закупівлі, вважаються помилки, виправлення яких не призводить до зміни предмета закупівлі, запропонованого учасником процедури закупівлі у складі його тендерної пропозиції, найменування товару, марки, моделі тощо.

Замовник не може розміщувати щодо одного і того ж учасника процедури закупівлі більше ніж один раз повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції, крім випадків, пов`язаних з виконанням рішення органу оскарження.

Виправлення невідповідності щодо довідки про наявність асфальтобетонного заводу не призводить до зміни предмета закупівлі, запропонованого учасником, найменування товару, марки чи моделі, а тому ця невідповідність підпадає під загальне правило п. 43 Особливостей № 1178 про обов`язок замовника розмістити повідомлення з вимогою про усунення невідповідності, а не під виняток щодо технічних та якісних характеристик предмета закупівлі.

Здійснення публічних закупівель ґрунтується на принципах, визначених ч. 1 ст. 5 Закону № 922-VIII: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія, ефективність та пропорційність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників та рівне ставлення до них; об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; запобігання корупційним діям і зловживанням.

Апеляційний суд з протоколу від 28 червня 2024 року № 76 встановив, що позивач відхилив тендерну пропозицію товариства з обмеженою відповідальністю “БМБУД”, цінова пропозиція якого була меншою на 49 000,00 грн за пропозицію товариства з обмеженою відповідальністю “Волиньдорбуд”, без розміщення повідомлення з вимогою про усунення невідповідності.

Таким чином, апеляційний суд вважає, що позивач цими діями порушив принцип рівного ставлення до учасників та принцип максимальної економії, ефективності та пропорційності, оскільки позбавив учасника з нижчою ціновою пропозицією можливості усунути невідповідність, яку необхідно було виправити.

Згідно з п. 7, 8, 10 ст. 10 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII) органу державного фінансового контролю надається право:

7) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;

8) порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства;

10) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;

Висновком Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області від 22 серпня 2024 року відповідач зобов`язав позивача усунути порушення шляхом припинення зобов`язань саме за договором від 8 липня 2024 року № 117 з товариством з обмеженою відповідальністю “Волиньдорбуд”.

Апеляційний суд вважає, що, на відміну від загальної вимоги усунути порушення без зазначення способу, оскаржений висновок визначає, який саме договір і за яким саме цивільно-правовим механізмом має бути приведений у відповідність із вимогами законодавства.

Посилання апелянта на те, що главою 50 Цивільного кодексу України передбачено понад десять способів припинення зобов`язання, не спростовує визначеності оскарженого висновку, оскільки такий визначає конкретний договір і конкретний цивільно-правовий механізм, яким цей договір має бути приведений у відповідність із вимогами законодавства.

Доводи апеляційної скарги про непропорційність вимоги щодо усунення порушення апеляційний суд визнає безпідставними, оскільки відповідно до п. 7, 8, 10 ст. 10 Закону № 2939-XII та ст. 8 Закону № 922-VIII, орган державного фінансового контролю наділений дискрецією визначати форму усунення виявлених порушень залежно від їх виду, а спосіб, визначений відповідачем, - припинення зобов`язань за договором від 8 липня 2024 року № 117, укладеним з порушенням процедури визначення переможця, - є прямою реалізацією цієї дискреції, а не непропорційним обмеженням майнових прав позивача.

Отже, апеляційний суд приходить до висновку про те, що Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради, відхиливши тендерну пропозицію Товариства з обмеженою відповідальністю “БМБУД” без надання йому можливості усунути невідповідність в порядку п. 43 Особливостей № 1178, діяло не у спосіб, що встановлений законодавством, а тому висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області від 22 серпня 2024 року про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2024-05-27-010480-a є правомірним.

Цей висновок є підставою для відмови в задоволенні позову.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, апеляційний суд приходить до переконання в тому, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, апеляційний суд вважає доводи апеляційної скарги безпідставними та такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Оскільки апеляційний суд залишив рішення суду першої інстанції без змін, розподіл судових витрат не проводиться.

Керуючись ст. 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Управління капітального будівництва та житлово-комунального господарства виконавчого комітету Ковельської міської ради залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2024 року у справі № 140/9192/24 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення.

Постанова може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту постанови, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуюча суддя Р. Б. Хобор

судді Н. В. Бруновська

Р. М. Шавель