Постанова від 30 вересня 2026 р. у справі №160/8851/20 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 жовтня 2026 року

м. Київ

справа № 160/8851/20

адміністративне провадження № К/990/51768/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Уханенка С. А.,

суддів - Жука А.В., Смоковича М.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Тринадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 липня 2023 року (головуючий суддя - Каднікова Г.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2024 року (головуючий суддя - Круговий О.О., судді : Малиш Н.І., Баранник Н.П.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У липні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, Тринадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора (далі - Тринадцята кадрова комісія), Дніпропетровської обласної прокуратури в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Тринадцятої кадрової комісії від 15 липня 2020 року № 1 «Про неуспішне проходження прокурором атестації» за результатами проведеної з ним співбесіди, з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора;

- зобов`язати Дніпропетровську обласну прокуратуру перевести його на рівнозначну посаду у відповідній обласній прокуратурі, згідно з пунктами 7, 18 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

1.1. Позов обґрунтовано тим, що він працює в органах прокуратури з 2003 року на різних посадах та має переважне право залишення на роботі, відповідно до статей 42, 49-2 Кодексу Законів про працю України (далі - КЗпП України). Позивач указав, що у зв`язку із запровадженням реформи системи органів прокуратури, згідно із Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ) він подав заяву про проходження атестації, під час якої, він успішно пройшов перші два етапи, склавши іспит у формі анонімного тестування, з використанням комп`ютерної техніки, з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора (перший етап) та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (другий етап). Успішне проходження попередніх етапів було умовою допущення позивача до проведення співбесіди.

1.2. У позові ОСОБА_1 зазначив, що 06 липня 2020 року прибув для проходження третього етапу, який розпочав з написання практичного заняття, після чого Тринадцята кадрова комісія в цей же день провела з ним співбесіду, яку було продовжено 15 липня 2020 року. За результатами проведеної співбесіди позивача повідомили про неуспішне проходження ним атестації, однак про мотиви такого рішення його не проінформували.

1.3. Позивач зазначає, що рішення про неуспішне проходження ним атестації є незаконним та протиправним, оскільки висновки комісії про відображення ним завідомо недостовірних (неправдивих) відомостей щодо походження задекларованих грошових коштів саме від реальної підприємницької діяльності його дружини, не відповідають дійсності та ґрунтуються на припущеннях. Крім того, висловлені в оскарженому рішенні комісії сумніви щодо самостійного виконання ним дисертації є необґрунтованими та надуманими і таке рішення має негативні наслідки для позивача у вигляді поширення стосовно нього неправдивої інформації та порушення його ділової репутації.

1.4. Щодо висновків комісії про невідповідність позивача вимогам професійної компетенції, то ОСОБА_1 зауважив, що відповіді на перші три питання ним викладено ґрунтовно, із посиланням на норми законодавства, однак за браком часу відповідь на останнє запитання було надано стисло. Позивач вважає, що свої знання він вже підтвердив успішним складенням попередніх етапів іспиту. Посилаючись на те, що під час співбесіди ним повно та об`єктивно надано пояснення щодо усіх уточнюючих питань, однак комісія дійшла безпідставного висновку про його невідповідність вимогам професійної компетенції, професійної етики та доброчесності, просив суд задовольнити позов.

ІІ. Встановлені судами обставини справи

2. З 2003 року ОСОБА_1 працював в органах прокуратури на різних посадах, а з 23 червня 2017 року - на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів при розслідуванні злочинів проти життя управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області.

3. З 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України №113-IX, відповідно до якого було запроваджено реформування органів прокуратури, у зв`язку з чим усі прокурори були попереджені про майбутнє звільнення. У разі наявності у них бажання продовжити службу в органах прокуратури, у встановлений строк вони мали подати заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, у якій зазначити про намір пройти атестацію.

4. Пройшовши попередні два етапи атестації, ОСОБА_1 був допущений до третього етапу - співбесіди, першим етапом якої, було виконання практичного завдання, після чого Тринадцятою кадровою комісією з 06 липня 2020 рокубуло розпочато співбесіду з позивачем, яку було продовжено 15 липня 2020 року.

5. Керуючись пунктами 13,17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX та пунктом 6 розділу І, пунктом 16 розділу ІV Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок №221) за результатами проведення співбесіди, 15 липня 2020 року Тринадцята кадрова комісія ухвалила рішення № 1 про неуспішне проходження начальником відділу нагляду за додержанням законів при розслідуванні злочинів проти життя управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Дніпропетровської області ОСОБА_1 атестації, з тих підстав, що у комісії наявні обґрунтовані сумніви відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

6. Таке рішення від 15 липня 2020 року № 1 Тринадцята кадрова комісія обґрунтувала наступним:

- неповне розкриття порушених перед ним питань у практичному завданні, зокрема, на питання щодо вжиття прокурором заходів у відповідь на рішення слідчого судді про застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою, у зв`язку з втратою сили ухвали про дозвіл на затримання підозрюваного (який так і не був затриманий та доставлений до суду) ОСОБА_1 надано відповідь, що не відповідає положенням КПК України;

- указані ним у декларації відомості щодо доходів дружини прокурора та походження відображених грошових коштів саме від здійснення нею реальної підприємницької діяльності не підтверджено наданими матеріалами щодо фінансово-господарської діяльності ФОП ОСОБА_2 ;

- самостійне написання ОСОБА_3 дисертації ним не доведено, оскільки позивач, як автор дослідження, не зміг пояснити великий обсяг роботи. Також твердження позивача про те, що роботу над дисертацією він розпочав після переведення з керівної посади, спростовуються датами публікацій, що в умовах його роботи на керівних посадах, викликає сумніви у самостійному написанні. Крім того, ОСОБА_3 не зміг чітко пояснити обставини емпіричного дослідження під час підготовки наукової роботи.

7. Предметом спору у цій справі є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації за результатами співбесіди.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

8. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року, яке змінено постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2021 року, позов задоволено частково.

9. Постановою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 28 березня 2023 року скасовано рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції, з підстав недослідження усіх обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, з наданням оцінки заявленим позовним вимогам, через призму частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права. Верховний Суд указав, що суди попередніх інстанцій мали б у процесі судового розгляду дослідити усі підтверджуючі документи, які б спростували або не спростували обґрунтовані сумніви кадрової комісії, про які зазначено в оскаржуваному рішенні, стосовно невідповідності позивача вимогам доброчесності.

10. За результатами нового розгляду, рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 липня 2023 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2025 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Тринадцятої кадрової комісії від 15 липня 2020 року № 1 «Про неуспішне проходження прокурором атестації» за результатами проведеної співбесіди. В іншій частині позову відмовлено.

10.1. Вирішуючи спір та частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, зокрема, виходив з того, що у спірному рішенні комісія обмежилася лише стислим (загальним, невизначеним) посиланням на наявність окремих начебто «обґрунтованих» сумнівів» щодо відповідності позивача вимогам професійної етики, професійної компетентності та доброчесності, що жодним чином не дає змоги встановити дійсні підстави/мотиви, з яких виходила комісія під час ухвалення такого рішення, оскільки в ході судового розгляду висновки комісії, які викладенні в рішенні не були доведенні відповідачем та спростовані наданими доказами, що є достатнім та самостійним підґрунтям для визнання його протиправним та скасування. Що стосується вимог щодо зобов`язання Дніпропетровську обласну прокуратуру перевести ОСОБА_1 на рівнозначну посаду у відповідній обласній прокуратурі у відповідності до положень пунктів 7, 18 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №113-ІХ то суд установив, що Шістнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора 01 жовтня 2021 року з ОСОБА_1 було проведено співбесіду та прийнято рішення про успішне проходження ним атестації, у зв`язку з чим позивача призначено на посаду прокурора другого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання публічного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю обласної прокуратури. Отже позовні вимоги в частині зобов`зання Дніпропетровської обласної прокуратури запропонувати позивачу рівнозначну посаду задоволенню не підлягають.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін

11. Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанцій, Офіс Генерального прокурора подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення та відмовити в позові.

12. Заявник зазначив, що вирішуючи спір, суди неправильно застосували норми законодавства, що регулюють процедуру проходження прокурорами атестації у процесі реформування системи органів прокуратури.

12.1. Так, за приписами пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Предметом атестації є оцінка професійної компетентності прокурора, професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX).

12.2. Офіс Генерального прокурора указує, що ОСОБА_1 подав заяву у строк і за визначеною формою про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію, у зв`язку з чим його було допущено до проходження іспитів. Такі дії позивача, на думку Офісу, свідчать про усвідомлення ОСОБА_1 наслідків неуспішного проходження ним атестації.

12.3. У касаційній скарзі заявник наголошує, що пунктом 13 розділу ІІ Закону № 113-ІХ передбачено, що співбесіда є обов`язковою складовою процедури атестації, оскільки її проведення здійснюється з метою виявлення відповідності кандидата вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, а відповідно до змісту підпункту 3 пункту 15 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX та пункту 9 розділу IV Порядку № 221 критеріями дотримання прокурорами правил професійної етики та доброчесності, є, зокрема, відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики.

12.4. Офіс Генерального прокурора вважає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, зокрема, підпункту 2 абзацу 1 пункту 13 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ, підпункту 3 пункту 6 розділу І та пунктів 2, 12, 14 розділу IV Порядку № 221, унаслідок чого було допущено неправильне тлумачення пункту 12 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ та пункту 5 розділу І Порядку № 221. Також, не застосовано до спірних правовідносин пункт 15 розділу ІІ Закону № 113-ІХ, пункт 10 розділу IV Порядку № 221, абзац перший пункту 11 розділу IV Порядку № 221 у комплексі зі статтями 3, 19 Закону України «Про прокуратуру» та статтями 3, 7, 11, 15, 16, 18, 19, 21 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів і наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування наведених норм права у подібних правовідносинах. Необхідність висновку Верховного Суду у цій справі заявник обґрунтував тим, що кадрові комісії встановлюють відповідність прокурорів відповідним критеріям, щоб визначити хто з них гідний продовжувати роботу у реформованих органах прокуратури саме на виконання вимог Закону № 113-ІХ.

12.5. Заявник також вважає, що під час розгляду справи, судами попередніх інстанцій не враховано висновки Верховного Суду, сформовані у справах № 280/25298/19, № 420/4196/20, №260/6204/20, №200/5038/20-а, №160/6596/20, № 140/3790/19, №280/4314/20 та № 640/1846/20 щодо запровадження нових принципів в проведенні оцінювання прокурорів та повноважень кадрової комісії досліджувати декларації позивача та надавати їм оцінку в площині визначення відповідності прокурора критерію доброчесності.

12.6. Офіс Генерального прокурора підкреслює, що з огляду на мету та завдання реформування органів прокуратури, оскаржуване рішення Третьої кадрової комісії про неуспішне проходження ОСОБА_3 атестації є сприйнятним для стороннього спостерігача щодо мотивів його прийняття з урахуванням положень ст. ст. 3, 7, 11, 15, 16, 18, 19, 21 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів.

12.7. Заявник наголошує, що атестація прокурорів є окремою, тимчасовою процедурою ad hoc, яка обумовлена низьким рівнем довіри суспільства до прокуратури та передбачена винятково Законом № 113-IХ. Регулювання діяльності кадрових комісії, у тому числі, вимоги щодо їхніх рішень про неуспішне проходження атестації на стадії співбесіди, встановлені тим самим законодавством, що регулює процес проведення атестації в цілому. Для цілей проведення атестації, відповідного стандарту обґрунтованості та того рівня аргументації, яка наведена в рішеннях кадрових комісій про неуспішне проходження прокурорами атестації за результатами співбесіди, цілком достатньо для того, щоб дійти до висновку, що прокурор не відповідає одному чи кільком критеріям, устаноленим підпунктом 2 пункту 13 розділу ІІ Закону № 113-IХ (професійна компетентність, професійна етика, доброчесність).

12.8. Офіс Генерального прокурора указує, що кадрова комісія за нормами законодавства не зобов`язана юридично доводити чи встановлювати у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, що стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, яке підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із указаних критеріїв. Відсутність у суду законодавчої можливості перевірити ці обставини, у зв`язку з об`єктивними причинами (наприклад таємність обговорення членами кадрових комісій отриманої інформації) жодним чином автоматично не означає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованими та протиправними.

13. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 грудня 2025 року визначено склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя - Желєзний І.В., судді: Мацедонська В.Е., Мельник-Томенко Ж.М.

14. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 грудня 2025 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку відсутністю висновку Верховного Суду щодо положень підпункту 2 абзацу першого пункту 13 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» та пункту 15 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ, підпункту 3 пункту 6 розділу І, пунктів 2, 12, 14 розділу IV, пункту 10 розділу IV та абзацу першого пункту 11 розділу IV Порядку № 221.

15. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 23 грудня 2025 року направлено учасникам справи через підсистему «Електронний суд» та засобами поштового зв`язку, проте відзив на касаційну скаргу від позивача не надійшов.

16. У зв`язку з тимчасовим відстороненням судді Верховного Суду Желєзного І.В. від здійснення правосуддя, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 червня 2026 року визначено інший склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя - Уханенко С.А., судді: Жук А.В., Білак М.В.

17. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 20 липня 2026 року призначено розгляд справи в порядку письмового провадження.

18. У зв`язку з відпусткою судді Верховного Суду Білак М.В., протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 липня 2026 року визначено інший склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя - Уханенко С.А., судді: Жук А.В., Смокович М.І.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

19. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. Статтею 43 Конституції України визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

21. Статтями 2, 5-1 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.

22. Частинами першою, другою статті 131-1 Конституції України установлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

23. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, установлені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон України «Про прокуратуру»).

24. Законом №113-IX запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону України «Про прокуратуру» були внесені зміни, зокрема, в частині чисельності прокурорів органів прокуратури та змінено назви прокуратур.

25. Пунктом 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ визначено, що з дня набрання чинності цим Законом, усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

26. Підпунктом 4 пункту 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) установлено, що положення щодо проходження атестації, передбаченої цим розділом, поширюються на прокурорів та слідчих органів прокуратури, які звільнені до набрання чинності цим Законом з органів прокуратури, щодо яких набрало законної сили рішення суду про поновлення на посаді прокурора у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, у тому числі у разі прийняття судом рішення про поновлення на посаді прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах.

26.1. Прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 цього пункту, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації.

27. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором, з урахуванням особливостей, визначених пунктом 7 цього розділу (пункт 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ). Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур, утворення, визначення складу, періоду та порядку роботи яких, здійснюється Генеральним прокурором ( пункт 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ). Предметом атестації, зокрема, є оцінка професійної етики та доброчесності прокурора (підпункт 2 пункту 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ).

28. Проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання є одним із етапів атестації (підпункт 2 пункту 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ).

29. Пунктом 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ установлено, що для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

29.1. Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, його посади, заздалегідь оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора.

30. Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, крім випадків її проходження прокурорами та слідчими органів прокуратури, зазначеними в підпункті 3 пункту 7 цього розділу, забороняється (підпункт 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ).

31. На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок №221 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), відповідно до розділу IV якого, проводяться співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора.

32. До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками (пункт 2 розділу IV), а положення пунктів 9,10 розділу IV Порядку №221 кореспондують з приписами пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ.

33. Пунктом 11 розділу IV Порядку №221 установлено, що дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

33.1. Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

34. Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання (пункт 12 розділу IV Порядку №221).

35. Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Співбесіда проходить у формі засідання комісії (пункт 13 розділу IV Порядку №221). Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності (пункт 14 розділу IV Порядку №221). Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання (пункт 15 розділу IV Порядку №221).

36. Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації (пункт 16 розділу IV Порядку №221).

37. Також наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233 затверджено Порядок роботи кадрових комісій (далі - Порядок №233), відповідно до пункту 12 якого рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути вмотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

38. Основні принципи, моральні норми та правила прокурорської етики, якими повинні керуватися прокурори при виконанні своїх службових обов`язків та поза службою, визначені Кодексом професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженим Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Кодекс етики).

39. Відповідно до статті 1 цього Кодексу, його завданням, зокрема, є: забезпечення компетентного та ефективного здійснення прокурорами своїх професійних обов`язків на підставі додержання принципів верховенства права, законності, справедливості, неупередженості, визначення морально-етичних стандартів внутрішньої та зовнішньої комунікації.

40. Правову основу регулювання відносин у сфері професійної етики та поведінки прокурорів становлять: Конституція України, закони України «Про прокуратуру», «Про захист суспільної моралі», «Про запобігання корупції», «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» та інше законодавство, що стосується діяльності органів прокуратури, накази Генерального прокурора та цей Кодекс (стаття 3 Кодексу етики).

41. За правилами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

42. Частиною першою статті 6 КАС України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

43. Частиною четвертою статті 7 КАС України установлено, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

44. Рішенням Другого сенату Конституційного Суду України від 18 грудня 2024 року № 11-р(ІІ)/2024 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами.

45. Згідно з пунктом 2 резолютивної частини Рішенням Другого сенату Конституційного Суду України від 18 грудня 2024 року №11-р(ІІ)/2024, пункт 9 частини першої статті 51 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» зі змінами, визнаний неконституційним, утрачає чинність через шість місяців із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

VI. Позиція Верховного Суду

46. Питанням, що належить вирішити в межах розгляду цієї справи судом касаційної інстанції є застосування приписів підпункту 2 абзацу 1 пункту 13 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» та пункту 15 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ, підпункту 3 пункту 6 розділу І, пунктів 2, 12, 14 розділу IV, пункту 10 розділу IV та абзацу першого пункту 11 розділу IV Порядку № 221, шляхом формування відповідного висновку, за обставин, установлених судами у цій справі.

47. Також ключовими аргументами касаційної скарги є:

- співбесіда є обов`язковою складовою процедури атестації;

- відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб, задекларованим доходам, є критерієм дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, як і оцінка дій, що дискредитують позивача як представника прокуратури та може зашкодити її авторитету;

- повноваження кадрової комісії досліджувати декларації позивача та надавати їм оцінку у площині визначення відповідності прокурора критерію доброчесності є дискреційними.

48. Відповідаючи на визначене питання, Верховний Суд зазначає таке.

49. Верховний Суд зауважує, що у постановах від 29 вересня 2022 року (справа № 260/3026/20), від 20 жовтня 2022 року (справа № 40/18156/20), від 06 жовтня 2022 року (справа № 640/777/20), від 08 листопада 2022 року (справа №640/1559/20), від 26 червня 2025 року (справа №440/4268/20), від 19 травня 2025 року (справа №420/15162/23) та інші, Судом сформовано правову позицію щодо дискреційних повноважень кадрової комісії під час проведення співбесіди на третьому етапі атестації прокурорів, процедура проведення якого визначена пунктом 9 розділу IV Порядку №221.

49.1. Так, в указаних постановах Верховний Суд висловив правову позицію щодо застосування п. 7, 9, 11, 12, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (під час атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди), щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статті 2 КАС України. Також Суд з-поміж іншого, зауважив, що рішення цього органу (кадрової комісії) можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить його дискреційним повноваженням під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.

49.2. Не заперечуючи наявність у кадрової комісії дискреційних повноважень надавати оцінку дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівню професійної компетентності та ухвалювати відповідне рішення за наслідками проходження прокурорами атестації, Верховний Суд указав, що така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону. Тобто межі дискреції кадрової комісії щодо, зокрема, атестації прокурорів не можуть бути неосяжними та повинні підлягати зовнішньому публічному контролю. Процес атестації, як і рішення за результатами цього процесу, мають бути зрозумілим як учасникам цих відносин, зокрема прокурорам, так і незалежному сторонньому спостерігачу.

49.3. Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття. Обсяг і ступінь мотивації рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто встановити мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

49.4. Надалі розвиваючи уже сформовану правову позицію, Верховний Суд у справах №440/4268/20 та №420/15162/23 констатував, що рішення можна вважати вмотивованим, якщо: в ньому зазначено обставини, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Порядку №221 питань, які мають бути дослідженні під час атестації прокурора; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується процедура атестації; є посилання на норми права, якими керувалася Комісія. Таке рішення повинно містити судження Комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його доброчесності та професійної етики, відтак його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді.

49.5. Отже, рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критеріям ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

50. Вирішуючи такі спори, Верховний Суд неодноразово підкреслював, що визначена чинним законодавством атестація не передбачає проведення повної перевірки декларанта на запити прокурора чи кадрових комісій. Моніторинг способу життя суб`єкта декларування передбачає лише вибіркову перевірку та на підставі повідомлень фізичних чи юридичних осіб, а також із засобів масової інформації та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування, задекларованим ним майну і доходам (справи №640/1083/20 та №420/7408/20).

51. Так, встановлений Законом України «Про запобігання корупції» порядок перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та передбачена Законом №113-ІХ процедура атестації з проведенням співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності є двома різними, окремими, законодавчо врегульованими процедурами, які мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одна одній.

52. Тому наявність у НАЗК виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону №113-ІХ.

53. Аналогічні за змістом висновки викладені Верховним Судом у постановах від 17.10.2025 у справі №640/1262/20, від 26.06.2025 у справі №440/4268/20, від 19.05.2025 у справі №420/15162/23, від 12.02.2025 у справі №640/456/20, від 16.01.2025 у справі №460/6135/20, від 28.11.2024 у справі №400/3003/21, від 08.08.2024 у справі №420/7076/20, від 24.06.2024 у справі №260/1134/23, від 10.05.2024 у справі №640/1273/20, від 11.04.2024 у справі №420/10138/20, від 21.03.2024 у справі №460/6862/20, від 09.02.2024 у справі №140/608/21, від 02.11.2023 у справі №380/6044/21, від 26.10.2023 у справі №240/2118/21, від 28.09.2023 у справі №640/39174/21, від 06.07.2023 у справі №640/21878/20, від 08.06.2023 у справі №420/23643/21, від 31.05.2023 у справі №160/5323/21, від 18.04.2023 у справі №640/1652/20, від 28.03.2023 у справі №160/8851/20, від 22.12.2022 у справі №420/11824/20, від 17.11.2022 у справі №640/16131/20, від 27.10.2022 у справі №640/3612/20, від 22.09.2022 у справі №200/7541/20-а, від 30.08.2022 у справі №420/7408/20 та інших.

54. Отже, судова практика Верховного Суду щодо застосування норм права у спірних правовідносинах є сталою та послідовною.

55. Повертаючись до обставин справи, що розглядається та, перевіряючи судові рішення, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що обґрунтований сумнів за замовчуванням повинен містити достатні підстави для його виникнення. Отже, рішення, підставою для якого може бути обґрунтований сумнів, повинно містити пояснення всіх обставин, що мають значення для вирішення відповідного питання. Разом з тим, наведені у рішенні Тринадцятої кадрової комісії № 1 висновки щодо невідповідності позивача вимогам компетентності, доброчесності та професійної етики, спростовуються матеріалами справи та доказами, доданими учасниками справи на підтвердження своїх доводів.

55.1. Відповідачем не спростовано висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення не містить жодних доводів та обґрунтувань щодо того, яким чином перебування у власності та користуванні позивача та членів його родини (дружини) перелічених у рішенні автомобілів свідчить про недоброчесність позивача.

56. З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що рішення Тринадцятої кадрової комісії насамперед ґрунтується на обставинах та підставах, що недоведені під час розгляду цієї справи. За таких обставин, підстави для скасування судових рішень відсутні.

57. Верховний Суд також зауважує, що відповідно до пункту 6 розділу V Порядку № 221 рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

58. Водночас, Суд констатує, що на час повторного розгляду справи в суді апеляційної інстанції та відкриття касаційного провадження у цій справі, Конституційний Суд України ухвалив Рішення від 18 грудня 2024 року №11-р(ІІ)/2024 у справі №3-157/2023(290/23), яким, зокрема, визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами.

59. У резолютивній частині цього Рішення №11-р(ІІ)/2024 зазначено, що пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, визнаний неконституційним, утрачає чинність через шість місяців із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

60. Також у вказаному Рішенні №11-р(ІІ)/2024 Конституційний Суд України, серед іншого, зазначив, що приписи Конституції України та Закону України «Про прокуратуру» надають Генеральному прокурору як особі, що очолює прокуратуру, дискреційні повноваження, зокрема щодо організації діяльності органів прокуратури України. Водночас згідно з вимогами принципу правовладдя для захисту учасників суспільних відносин від свавільних рішень та дій органів публічної влади приписами права має бути чітко та зрозуміло визначено обсяг будь-якого з дискреційних повноважень, наданого цим органам.

60.1. Конституційний Суд України указав, що за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» підставою для звільнення прокурора з посади, яку він обіймає в органі прокуратури, є не індивідуальний акт права - відповідне персоналізоване кадрове рішення Генерального прокурора стосовно прокурора Офісу Генерального прокурора (пункт 1 частини другої статті 51 Закону України «Про прокуратуру») або керівника обласної прокуратури щодо прокурора обласної чи окружної прокуратури (пункт 2 частини другої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»), а організаційне рішення Генерального прокурора щодо ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, у якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури. Отже, реалізація Генеральним прокурором повноваження з ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури має не лише такий юридичний наслідок, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури або скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури, а також прихований юридичний наслідок - звільнення прокурора з посади, яку він обіймає у відповідному органі прокуратури.

60.2. Аналізуючи пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», Конституційний Суд України у справі №3-157/2023(290/23), з-поміж іншого, урахував і те, що внаслідок його застосування уможливлена ситуація, за якої прокурор «виключається зі штатного розпису» органу прокуратури, однак зберігає статус прокурора без можливості реалізації відповідних функцій, що створює юридичну невизначеність у правовідносинах та їх юридичних наслідках, зокрема в аспекті його функціональних обов`язків та професійного майбутнього. Значущим у цьому аспекті конституційного контролю є й те, що звільнення прокурора з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» уможливлює вплив чи тиск на незалежність прокурора, у зв`язку з тим, що прокурора може бути звільнено з посади не лише внаслідок його рішень, дій або бездіяльності, а також і через ухвалення рішення щодо ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури. Отже, пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» надає Генеральному прокурору дискреційні повноваження без чіткого визначення їх обсягу.

60.3. З огляду на викладене Конституційний Суд України дійшов висновку, що пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» суперечить частині першій статті 8, пункту 14 частини першої статті 92, частині другій статті 131-1 Конституції України.

61. З огляду на приписи абзацу 1 частини четвертої статті 7 КАС України Верховний Суд уважає за необхідне також урахувати указане Рішення Конституційного Суду України у справі №3-157/2023(290/23) при вирішенні цього спору.

62. Інші мотиви та аргументи заявника зводяться до тлумачення норм законодавства, з посиланням на власну оцінку обставин справи та переоцінки доказів, а тому не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

63. Ураховуючи викладене, Суд дійшов висновку про відсутність підстав для формування окремого висновку щодо застосування приписів підпункту 2 абзацу першого пункту 13 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» та пункту 15 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ, підпункту 3 пункту 6 розділу І, пунктів 2, 12, 14 розділу IV, пункту 10 розділу IV та абзацу першого пункту 11 розділу IV Порядку № 221, оскільки обставини справи, що розглядаються, пов`язані безпосередньо з оцінкою доказів у справі, якою обґрунтовано висновки судів попередніх інстанцій.

64. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

65. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

VІI. Судові витрати

66. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, за наслідками перегляду справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.

2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 липня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2025 року у справі №160/8851/20 - залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

4. Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: С.А. Уханенко

Судді: А.В. Жук

М.І. Смокович