Постанова від 28 вересня 2026 р. у справі №620/10960/25 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 620/10960/25 Суддя (судді) першої інстанції: Олена ЛУКАШОВА

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючий суддя Парінов А.Б.,

судді: Беспалов О.О.,

Кравченко Є.Д.,

при секретарі судового засідання: Андрейченко К.Е.,

за участю учасників судового процесу:

від позивача (апелянта): не з`явився;

від відповідача: не з`явився;

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2025 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Генерального директора комунального некомерційного підприємства "Козелецький центр первинної медико-санітарної допомоги" Козелецької селищної ради Кондратьєва Інна Миколаївна про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Генерального директора комунального некомерційного підприємства "Козелецький центр первинної медико-санітарної допомоги" Козелецької селищної ради (далі - КНП) Кондратьєвої І.М., у якому просив:

визнати протиправною бездіяльність Генерального директора КНП Кондратьєвої І.М., яка полягає у неналежному розгляді запиту від 03.08.2025 № 030825 та у нерозгляді і ненаданні відповіді на звернення від 02.08.2025 № 020825;

зобов`язати Генерального директора КНП Кондратьєву І.М. повторно розглянути запит і звернення позивача відповідно до вимог Конституції України та Закону України "Про звернення громадян" з урахуванням висновків, викладених у мотивувальній частині рішення суду.

Позов обґрунтовано тим, що відповідь від 26.08.2025, надіслана позивачу представником КНП адвокатом Торбєєвим М.О. на запит від 03.08.2025, не містить відповіді на жодне з поставлених питань, а на звернення від 02.08.2025 відповіді не надано взагалі. На думку позивача, Кондратьєва І.М. особисто не перевірила звернення, не створила комісію для проведення службового розслідування щодо сімейного лікаря ОСОБА_3 , не надала відповідей на питання звернення та не забезпечила його участь у розгляді звернення.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2025 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Суд першої інстанції виходив з того, що КНП є комунальним підприємством, тобто суб`єктом господарювання, а відносини між сторонами виникли з приводу розгляду звернення громадянина працівником комунального некомерційного підприємства та надання позивачу медичних послуг, і в цих відносинах відповідач владних управлінських функцій не реалізує. Суд зазначив, що позов належить розглядати в порядку цивільного судочинства місцевим загальним судом за правилами підсудності, визначеними Цивільним процесуальним кодексом України.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просить її скасувати та направити позов для розгляду до суду першої інстанції за встановленою підсудністю.

На обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на те, що спір не є цивільним ні за суб`єктним складом, ні за предметом, ні за характером правовідносин, оскільки, на його думку, він звернувся до посадової особи органу публічної влади у публічно-службових відносинах, а не до працівника КНП і не з приводу медичних послуг. Апелянт зазначає, що КНП створене розпорядчим актом Козелецької селищної ради, є юридичною особою публічного права і реалізує публічні інтереси, тому, на його думку, є суб`єктом владних повноважень, який здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері медицини на виконання повноважень засновника, а посада керівника КНП належить до публічної служби. Апелянт також вважає, що оскільки підставою позову є порушення керівником КНП Закону України "Про звернення громадян", а у зверненні він просив створити комісію для службового розслідування щодо лікаря, відповідач мала виконати владні повноваження, а рішення керівника з цього питання, на його думку, прийняте на виконання владних управлінських функцій і зачіпає права члена територіальної громади, з посиланням на постанову Верховного Суду від 11.08.2020 у справі № 187/687/16-а. Крім того, апелянт посилається на постанову Великої Палати Верховного Суду від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21, за змістом якої, на його думку, спори за участю комунальних некомерційних підприємств, засновниками яких є ради, належать до адміністративної юрисдикції, а також на постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 911/1834/18 і від 11.01.2022 у справі № 904/1448/20 щодо критеріїв визначення предметної юрисдикції. Водночас апелянт вказує, що Чернігівський окружний адміністративний суд і Шостий апеляційний адміністративний суд розглянули подібний позов до того самого відповідача за правилами адміністративного судочинства у справі № 734/5640/23.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2025 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Генерального директора комунального некомерційного підприємства "Козелецький центр первинної медико-санітарної допомоги" Козелецької селищної ради Кондратьєва Інна Миколаївна про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії та призначено справу до апеляційного розгляду у судовому засіданні, продовживши строк розгляду справи на більш тривалий, розумний термін.

Від відповідача відзив на апеляційну скаргу не надходив.

Учасники судового процесу, які були належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи явку уповноважених представників до суду не забезпечили.

Відповідно до частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Згідно з частиною другою статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Враховуючи, що особиста участь сторін в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів визнала можливим проводити розгляд справи за відсутності сторін.

Відповідно до частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів встановила, що 26.06.2018 ОСОБА_1 підписав із сімейним лікарем КНП ОСОБА_3 декларацію № 0000-838Н-А7МЕ про вибір лікаря, який надає первинну медичну допомогу.

02.08.2025 позивач засобами електронного зв`язку звернувся до Генерального директора КНП Кондратьєвої І.М. зі зверненням № 020825 (вхідний № 36 від 03.08.2025) щодо ведення сімейним лікарем ОСОБА_3 обліково-звітної документації під час діагностики та лікування у позивача коронавірусної хвороби COVID-19 у жовтні 2021 року.

У зверненні позивач просив:

створити комісію для проведення службового розслідування щодо порушення сімейним лікарем ОСОБА_3 посадових обов`язків з ведення обліково-звітної документації пацієнта згідно з Порядком ведення Реєстру медичних записів, записів про направлення та рецептів в електронній системі охорони здоров`я, затвердженим наказом Міністерства охорони здоров`я України від 28.02.2020 № 587 (далі - Порядок № 587), та Стандартами медичної допомоги "Коронавірусна хвороба (COVID-19)", затвердженими наказом Міністерства охорони здоров`я України від 28.03.2020 № 722 (далі - наказ № 722);

надати вмотивовані відповіді щодо невнесення даних про захворювання позивача та результатів ПЛР-тесту до електронної системи охорони здоров`я і до його електронної картки, невнесення відомостей до медичної карти амбулаторного пацієнта № 5481, неформування і невидачі сертифіката про одужання від COVID-19, неорганізації щоденного медико-санітарного спостереження засобами телекомунікації, незапропонування підписати інформовану згоду на медичну допомогу, незаповнення і ненадіслання до державного підприємства "Державний експертний центр МОЗ України" індивідуальної реєстраційної картки пацієнта та дотримання лікарем покрокового механізму надання допомоги пацієнту з підозрою на коронавірус;

надіслати посадову інструкцію сімейного лікаря ОСОБА_3 ;

забезпечити позивачу право взяти участь у розгляді звернення та прийнятті рішення.

03.08.2025 позивач звернувся до Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації із запитом на інформацію № 030825, у якому з посиланням на Закон України "Про інформацію" просив повідомити, чи діяли станом на жовтень 2021 року Порядок № 587, наказ № 722 та покроковий механізм надання допомоги пацієнту з підозрою на коронавірус, розміщений Міністерством охорони здоров`я України 07.09.2020, чи входило до обов`язків лікаря ведення визначеної позивачем обліково-звітної документації та чи був зобов`язаний сімейний лікар провести скринінгове обстеження і лабораторне тестування пацієнта з ознаками ГРВІ та підозрою на COVID-19.

26.08.2025 представник КНП адвокат Торбєєв М.О. надіслав позивачу відповідь вих. № 236 на запит від 03.08.2025 № 030825, у якій виклав порядок клініко-експертної оцінки якості медичної допомоги, послався на висновки клініко-експертної комісії від 24.03.2023 та судові рішення у справах № 620/12613/23 і № 734/5640/23, повідомив, що Порядок № 587 і наказ № 722 у жовтні 2021 року діяли, описав обов`язки лікаря з ведення обліково-звітної документації та умови проведення скринінгового обстеження і зазначив, що надання обґрунтувань і роз`яснень не є інформацією в розумінні законів України "Про інформацію", "Про звернення громадян" та "Про доступ до публічної інформації".

Листом від 04.09.2025 № 05-22/480 Управління охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації повідомило позивача, що його запит за змістом передбачає надання роз`яснення, тому розглянутий у порядку, визначеному Законом України "Про звернення громадян", і що звернення направлено до КНП для розгляду та надання письмової відповіді по суті питань застосування нормативних актів працівниками закладу.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За пунктом 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

У постанові від 30 вересня 2020 року у справі № 420/3453/19 Велика Палата Верховного Суду зазначила: "Необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватися суб`єктом саме в тих правовідносинах, у яких виник спір."

Твердження апелянта про те, що його звернення не стосувались медичних послуг, спростовується змістом самих звернень. Обидва звернення стосуються документування медичної допомоги, яку сімейний лікар КНП надавав позивачу в жовтні 2021 року на підставі декларації про вибір лікаря, та проведення службового розслідування щодо цього лікаря як працівника КНП.

Відносини щодо надання та документування медичної допомоги виникають між пацієнтом і закладом охорони здоров`я як надавачем медичних послуг. У цих відносинах КНП не здійснює щодо пацієнта публічно-владних управлінських функцій і не надає йому адміністративних послуг.

Питання про службове розслідування щодо лікаря належить до трудових відносин КНП з його працівником. Відповідно до частини першої статті 147-1 Кодексу законів про працю України дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.

Отже, вирішуючи питання, порушені у зверненні позивача, Генеральний директор КНП діє як керівник закладу охорони здоров`я та роботодавець, а не як суб`єкт владних повноважень.

Щодо посилання апелянта на порушення відповідачем Закону України "Про звернення громадян" як на ознаку публічно-правового спору колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Частиною першою статті 1 Закону України "Про звернення громадян" визначено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, медіа, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Отже, обов`язок розглянути звернення закон покладає як на органи публічної влади, так і на підприємства, установи, організації незалежно від форм власності. Цей обов`язок не наділяє підприємство публічно-владними управлінськими функціями.

У постанові від 28 травня 2026 року у справі № 240/21713/25 Верховний Суд, відхиляючи посилання позивача на порушення відповідачем Закону України "Про звернення громадян", зазначив, що "положення цього Закону регулюють порядок розгляду звернень громадян усіма суб`єктами незалежно від форм власності, а не лише тими, які є суб`єктами владних повноважень".

Щодо посилання апелянта на статус КНП як юридичної особи публічного права, що реалізує публічні інтереси, колегія суддів зазначає, що у постанові від 30 вересня 2020 року у справі № 420/3453/19 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що юридична особа публічного права "може бути суб`єктом як публічно-правових, так і приватноправових правовідносин".

У цій же постанові Велика Палата Верховного Суду зазначила: "Заклад вищої освіти хоча і реалізує публічні інтереси держави під час здійснення освітнього процесу, однак не є суб`єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України, не є органом управління освітою та не здійснює функцій суб`єкта владних повноважень у сфері управлінської діяльності, а ректор не є посадовою чи службовою особою суб`єкта владних повноважень. Належність Національного університету "Одеська юридична академія" до юридичних осіб публічного права вказує лише на порядок створення цієї юридичної особи."

Таким чином, створення КНП розпорядчим актом органу місцевого самоврядування визначає лише порядок його створення і не свідчить про здійснення КНП чи його керівником публічно-владних управлінських функцій у відносинах з пацієнтом.

Посилання апелянта на постанову Великої Палати Верховного Суду від 02 серпня 2023 року у справі № 925/1741/21 колегія суддів відхиляє. У цій справі оскаржувалось рішення сільської ради про реорганізацію закладу освіти, і суб`єктом владних повноважень Велика Палата Верховного Суду визнала саме раду: "Піщанська сільська рада Золотоніського району Черкаської області у спірних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері освіти на виконання повноважень засновника освітнього закладу, тому справа підсудна адміністративному суду."

Предметом цього спору є не рішення Козелецької селищної ради як засновника КНП, а розгляд керівником КНП звернення пацієнта щодо наданої йому медичної допомоги. Тому висновки, викладені в зазначеній постанові, до спірних правовідносин незастосовні.

Твердження апелянта про належність посади керівника КНП до публічної служби не відповідає пункту 17 частини першої статті 4 КАС України, за яким публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

КНП органом місцевого самоврядування не є, тому посада його Генерального директора до публічної служби не належить, а сам керівник, як і ректор закладу вищої освіти у наведеній постанові Великої Палати Верховного Суду, не є посадовою чи службовою особою суб`єкта владних повноважень.

Доводи апелянта про те, що рішення керівника КНП щодо створення комісії та проведення службового розслідування прийняте на виконання владних управлінських функцій і зачіпає права члена територіальної громади, не знайшли підтвердження. Як зазначено вище, це питання належить до трудових відносин КНП з його працівником.

У постанові від 28 травня 2026 року у справі № 240/21713/25, у якій заявник вимагав притягнути працівника державного університету до відповідальності, Верховний Суд зазначив: "прийняте за результатом розгляду звернення позивача рішення безумовно стосується його прав, може мати юридичне значення та може впливати на подальші рішення адміністрації університету. Водночас, це не означає, що таке рішення прийняте саме суб`єктом владних повноважень та, що таке рішення підлягає оскарженню саме за правилами адміністративного судочинства."

Висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 11 серпня 2020 року у справі № 187/687/16-а, на яку посилається апелянт, стосується права члена територіальної громади оскаржити дію чи рішення суб`єкта владних повноважень, якими порушено права територіальної громади. У цій справі позивач захищає власний інтерес щодо розгляду його звернення про медичну допомогу, надану йому особисто, а рішень органу місцевого самоврядування, які порушували б права територіальної громади, предметом спору немає.

Постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 911/1834/18 та від 11 січня 2022 року у справі № 904/1448/20 апелянт наводить на підтвердження того, що предметну юрисдикцію визначають суть права, за захистом якого звернулась особа, та характер спірних правовідносин. Саме ці критерії застосовані вище, і їх застосування свідчить про приватноправовий характер спору.

Посилання апелянта на розгляд справи № 734/5640/23 за його позовом до того самого відповідача колегія суддів також відхиляє. У постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2024 року в цій справі питання юрисдикції не досліджувалось, тому висновку щодо юрисдикції подібних спорів вона не містить.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Колегія суддів також перевірила, чи не є спір спором з розпорядником публічної інформації. За пунктом 7 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

Запит від 03.08.2025 № 030825 позивач адресував Управлінню охорони здоров`я Чернігівської обласної державної адміністрації, а не КНП. Управління розглянуло його як звернення за Законом України "Про звернення громадян", і саме за цим Законом позивач просить зобов`язати відповідача повторно розглянути запит. Предметом запиту є роз`яснення норм, що діяли в жовтні 2021 року, та обов`язків сімейного лікаря, а не доступ до інформації, якою володіє КНП.

Отже, спору щодо доступу до публічної інформації в цій справі немає.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що спір не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів, та обґрунтовано закрив провадження у справі.

Разом з тим відповідно до частини першої статті 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 248 КАС України ухвала, що викладається окремим документом, складається, зокрема, з резолютивної частини із зазначенням висновків суду, строку і порядку набрання ухвалою законної сили та її оскарження.

Суд першої інстанції зазначив про належність позову до розгляду в порядку цивільного судочинства в мотивувальній частині ухвали, а в її резолютивній частині роз`яснення позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи, не навів. Отже, суд першої інстанції допустив порушення частини першої статті 239 КАС України. Це порушення не вплинуло на правильність вирішення питання про закриття провадження у справі: висновок щодо юрисдикції спору є правильним, а його зміст викладено в ухвалі, яку позивач отримав і оскаржив в апеляційному порядку.

З метою забезпечення права позивача на доступ до суду колегія суддів зазначає, що розгляд цієї справи віднесено до компетенції суду цивільної юрисдикції, а позивач має право протягом десяти днів з дня постановлення ухвали суду першої інстанції звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Відповідно до пункту 4 статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Допущене судом першої інстанції порушення до неправильного вирішення питання не призвело, тому підставою для скасування ухвали воно не є.

Відповідно до частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки висновок суду першої інстанції про закриття провадження у справі є правильним, а допущене ним процесуальне порушення не призвело до неправильного вирішення питання, апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.

Керуючись статтями 239, 242, 243, 250, 308, 311, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2025 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді: О.О. Беспалов

Є.Д. Кравченко

(повний текст постанови суду виготовлено 30 вересня 2026 року)