Постанова від 29 вересня 2026 р. у справі №380/16511/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2026 року

м. Київ

справа № 380/16511/25

адміністративне провадження № К/990/21107/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шевцової Н. В.,

суддів Стеценка С. Г., Тацій Л. В.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Авалон Констракшн» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.04.2026 (судді Ільчишин Н. В., Гуляк В. В., Матковська З. М.) у справі № 380/16511/25 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Авалон Констракшн» до Міністерства культури України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування припису,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Авалон Констракшн» (далі - ТОВ «Авалон Констракшн», Товариство, позивач) звернулось до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (перейменовано на Міністерство культури України, далі - відповідач, Мінкульт), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , у якому просило визнати протиправним та скасувати припис Мінкульта від 16.05.2025 № 18/56/25, яким зобов`язано негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті «Нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по АДРЕСА_1», які виконуються в межах історичного ареалу міста Львова й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Львів, Ансамбль історичного центру», за відсутності погодженої центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (далі - спірний припис, припис від 16.05.2025 № 18/56/25).

2. На обґрунтування позовних вимог зазначив, що припис виданий без належного правового та фактичного обґрунтування, порушує права та законні інтереси позивача. Товариство наголосило, що не здійснювало та не здійснює жодних будівельних чи земляних робіт на об`єкті «Нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по АДРЕСА_1», а лише здійснює проєктування та підготовчі роботи спрямовані на розчищення і підготовку ділянки, на підставі отриманого дозволу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові від 27.01.2025, які не заборонені чинним законодавством.

3. Позивач доводить, що обставини, які викладені у акті візуального обстеження, не вказують на те, що Товариство проводить будівельні чи земеляні роботи. Зазначає у про те, що у акті від 27.10.2025 № 105-пп, складеного Інспекцією державного архітектурно будівельного контролю Львівської міської ради, зазначено про відсутність порушень вимог чинного законодавства позивачем.

4. Крім того, вважає, що відповідач при прийнятті спірного припису не застосував вимоги Закону України від 17.02.2022 № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX). Доводить, що прийнятий спірний припис відповідача не відповідає статтям 4, 17, 28, 49 Закону №2073-IX, а тому є протиправним.

5. Вважаючи спірний припис відповідача необґрунтованим та таким, що не відповідає вимогам статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), позивач звернувся до суду.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 09.12.2025 позов задоволено повністю.

7. Визнано протиправним та скасовано прийнятий Міністерством культури та стратегічних комунікацій України припис за № 18/56/25 від 16.05.2025.

8. Мотивуючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що на час виникнення спірних правовідносин відповідно до положень абзацу першого частини 1 статті 11 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III) відносини у сфері охорони культурної спадщини регулюються Конституцією України, Цивільним кодексом України, Земельним кодексом України та законами України «Про адміністративну процедуру», «Про адміністративні послуги», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про рекламу», «Про охорону археологічної спадщини», «Про землеустрій», «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про національну інфраструктуру геопросторових даних», «Про Державний земельний кадастр», «Про доступ до публічної інформації», цим Законом, міжнародними договорами України та іншими нормативно-правовими актами.

9. За висновком суду першої інстанції, оскільки Закон № 1805-III не встановлює особливостей процедури прийняття приписів, то така процедура повинна відповідати вимогам Закону №2073-IX.

10. Суд першої інстанції окремо звернув увагу, що зміст припису «негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт ...» та положення частини другої 2 статті 30 і абзацу сьомого частини першої статті 44 Закону № 1805-III вказують на те, що цей спірний припис є адміністративним актом, а його невиконання тягне за собою накладення фінансових санкцій.

11. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.04.2026 скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове, яким у задоволенні позову відмовлено.

12. Відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірний припис не є адміністративним актом у розумінні Закону № 2073-IX, адже цей припис від 16.05.2025 № 18/56/25 щодо припинення проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті «Нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по АДРЕСА_1», підлягає добровільному виконанню. Отже, припис виданий для самостійного усунення виявлених порушень. Таким чином, невиконання припису є лише підставою для застосування суб`єктом публічної влади іншого способу забезпечення усунення порушень законодавства, без застосування до особи, якій було адресовано припис, заходів адміністративного примусу. У зв`язку з цим, ознакам адміністративного акту можуть відповідати лише приписи, що підлягають обов`язковому виконанню.

13. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що Верховний Суд неодноразово звертав увагу, що самого лише посилання на порушення процедури повідомлення про час та місце розгляду справи недостатньо для визнання постанови протиправною. Така особа може навести суду свої заперечення та надати відповідні докази, які така особа мала наміри подати до уповноваженої особи, для доведення дотримання законодавства у своїй діяльності тощо. Крім того, Верховний Суд зазначив, що під час оцінки рішень суб`єктів владних повноважень на їх відповідність критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, суди повинні уникати надмірного формалізму, а констатуючи порушення відповідачем процедури розгляду справи також перевірити доводи позивача щодо суті виявлених порушень.

14. Також Верховний Суд зазначив, що формальні порушення процедури повідомлення суб`єкта господарювання про проведення перевірки та про розгляд справи про порушення містобудівного законодавства не можуть слугувати самостійною підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого за результатом проведення такої перевірки та розгляду справи (постанова Верховного Суду від 19.05.2021 у справі № 210/5129/17).

15. Насамкінець, ураховуючи встановлені обставини справи та норми законодавства, які регулюють спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції визнав, що припис №18/56/25 від 16.05.2025 прийнятий відповідачем з дотриманням норм чинного законодавства України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та позиція інших учасників справи

16. Не погодившись із зазначеною постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.04.2026 та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.12.2025 у справі № 380/16511/25.

11. Обґрунтовуючи підставу для касаційного оскарження судового рішення, представник позивача зазначив, що вона подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

12. На обґрунтування наявності зазначеної підстави касаційного оскарження скаржник зазначає, що на момент подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування положень Закону № 2073-IX до правовідносин, пов`язаних із прийняттям Мінкультом приписів у сфері охорони культурної спадщини, які відповідно до частини дев`ятої статті 3 Закону № 1805-III є адміністративними актами.

13. На думку позивача, суд апеляційної інстанції помилково виходив із того, що під час винесення такого припису Мінкульт повинно керуватися виключно положеннями Закону № 1805-III, без застосування Закону № 2073-IX.

14. Скаржник посилається на частину першу статті 11 та частину дев`яту статті 3 Закону № 1805-III, за змістом яких прийняття, набрання чинності, доведення до відома, адміністративне оскарження, виконання та припинення дії адміністративних актів у сфері охорони культурної спадщини здійснюються відповідно до Закону № 2073-IX. При цьому приписи органів охорони культурної спадщини, якими справа вирішується по суті, прямо віднесені законом до адміністративних актів.

15. Отже, скаржник вважає, що висновок суду апеляційної інстанції про незастосування Закону № 2073-IX до спірних правовідносин суперечить наведеним положенням Закону № 1805-III та свідчить про неправильне застосування норм матеріального права. У зв`язку з цим, на його переконання, відсутність висновку Верховного Суду щодо співвідношення та порядку застосування зазначених норм зумовлює необхідність формування єдиної правозастосовної практики.

16. У відзиві на касаційну скаргу позивача ОСОБА_1 не погоджується з її доводами, вважає їх безпідставними і необґрунтованими та такими, що ґрунтуються на помилковому тлумаченні норм матеріального. Доводить, що накладений спірний припис стосується буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО «Львів - ансамбль історичного центру», тим більше в умовах воєнного стану та воєнних дій, і не може підпадати під вимоги Закону № 2073-IX, адже цей припис не є індивідуальним адміністративним актом у розумінні вказаного закону.

17. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу позивача просить залишити без задоволення касаційну скаргу ТОВ «Авалон Констракшн», а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.04.2026 у справі № 380/16511/25 - без змін.

18. Вважає, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права, ухвалена на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин у справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

19. ОСОБА_2 подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу позивача, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги. Наголошує, що позивач проводив незаконні будівельні роботи на об`єкті по АДРЕСА_1 ., Оскаржуваний припис відповідача, на її переконання, є складовою отримання погодження від Мінкульта щодо здійснення містобудівних перетворень від міжурядового комітету ЮНЕСКО у процесі триваючої адміністративної процедури.

Обставини справи

20. Суди попередніх інстанцій установили, що об`єкт «Нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по АДРЕСА_1» знаходиться в межах історичного ареалу міста Львова й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Львів. Ансамбль історичного центру», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, що не заперечується сторонами.

21.04.2025 начальник відділу контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини департаменту захисту та збереження культурної спадщини Міністерства культури та стратегічних комунікацій України провів візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівних перетворень на земельній ділянці по АДРЕСА_1 та склав акт.

22. У вказаному акті зазначено, що на земельній ділянці по АДРЕСА_1 зафіксовано облаштування будівельного майданчика: на огородженій парканом території наявні ознаки проведення будівельних робіт. Під час проведення обстеження на об`єкті перебували люди, працювала будівельна техніка, активно проводилися демонтажні роботи, що підтверджується наявністю гусеничного екскаватора та значної кількості будівельного сміття, що складається з уламків цегли, бетону та металевих конструкцій. Під час обстеження на територію будівельного майданчика потрапити не вдалося. На паркані будівельного майданчика розміщено паспорт об`єкта будівництва. Замовник об`єкта будівництва «Нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по АДРЕСА_1» - ТОВ «Авалон Констракшн», підрядник - ТОВ «ДЕВЕЛОПМЕНТ ІНВЕСТ ГРУП».

23. За результатами проведеного 11.04.2025 візуального обстеження земельної ділянки по АДРЕСА_1, Міністерство культури та стратегічних комунікацій України 16.05.2025 прийняло припис № 18/56/25, яким зобов`язало позивача негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті «Нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по АДРЕСА_1», які виконуються в межах історичного ареалу міста Львова й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Львів. Ансамбль історичного центру», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, за відсутності погодженої з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, відповідної проєктної документації.

24. Суд апеляційної інстанції також установив, що на час прийняття оспорюваного припису від було рекомендацій Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО до проєктної документації по об`єкту «Нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з дворівневою підземною автостоянкою та трансформаторною підстанцією на вул. Тютюнників, 55, вул. Тютюнників, 55-А зі знесенням існуючих споруд у м. Львові». Також на час прийняття спірного припису не було погодження проєктної документації на зазначене будівництво центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

25. Постановою Кабінету Міністрів України від 29.10.2025 № 1396 «Про перейменування Міністерства культури та стратегічних комунікацій України» Кабінет Міністрів України постановив перейменувати Міністерство культури та стратегічних комунікацій України на Міністерство культури України.

26. Позивач, вважаючи спірний припис протиправним та таким, що прийнятий суб`єктом владних повноважень всупереч нормам чинного законодавства та з порушенням процедури, звернувся в суд з цим позовом.

Процесуальні дії у справі

27. Верховний Суд ухвалою від 28.05.2026 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ «Авалон Констракшн» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.04.2026 у справі №380/16511/25.

28. Верховний Суд призначив розгляд справи №380/16511/25 у судовому засіданні за участю сторін у справі.

29. У судовому засіданні 01.09.2026 на обговорення поставлено питання щодо можливості переходу в письмове провадження. Представники позивача, відповідача та треті особи, які брали участь у судовому засіданні, зокрема в режимі відеоконференції, не заперечували продовжити розгляд справи у порядку письмового провадження.

30. Верховний Суд у судовому засіданні 01.09.2026 після заслуховування пояснень сторін вирішив продовжити розгляд справи у порядку письмового провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

31. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

33. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

34. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

35. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

36. Частинами першою, другою та четвертою статті 242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

37. Предметом спору є припис Мінкульта, яким зобов`язано негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт, які виконуються в межах історичного ареалу міста Львова й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Львів, Ансамбль історичного центру».

38. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини як одного з головних елементів національних інтересів України з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом № 1805-III.

39. Пунктом 53 Розділу І Закону України від 10.10.2024 № 4017-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України «Про адміністративну процедуру», внесено зміни до Закону № 1805-III, а саме доповнено статтею 11 такого змісту:

«Відносини у сфері охорони культурної спадщини регулюються Конституцією України, Цивільним кодексом України, Земельним кодексом України та законами України «Про адміністративну процедуру», «Про адміністративні послуги», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про рекламу», «Про охорону археологічної спадщини», «Про землеустрій», «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про національну інфраструктуру геопросторових даних», «Про Державний земельний кадастр», «Про доступ до публічної інформації», цим Законом, міжнародними договорами України та іншими нормативно-правовими актами.

Прийняття, набрання чинності, доведення до відома, оскарження в адміністративному порядку, виконання та припинення дії адміністративних актів у сфері охорони культурної спадщини здійснюються відповідно до Закону України «Про адміністративну процедуру».»

40. Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

41. Рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов`язковими для виконання юридичними і фізичними особами (частина шоста статті 3 Закону №1805-ІІІ).

42. Згідно із частиною дев`ятою статті 3 Закону № 1805-III рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, а також надані ними погодження і висновки, якими справа врегульовується по суті, є адміністративними актами. Відносини щодо їх прийняття, набрання чинності, оскарження в адміністративному порядку, виконання та припинення дії регулюються Законом України «Про адміністративну процедуру» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

43. Оскарження адміністративних актів у сфері культурної спадщини в адміністративному порядку не зупиняє їхньої дії, крім випадків оскарження адміністративних актів, наслідком прийняття яких є можливість проведення робіт, які можуть призвести до знищення (знесення), пошкодження об`єктів культурної спадщини.

44. Отже, виходячи зі змісту норм статті 11 та частини дев`ятої статті 3 Закону № 1805-III в редакції, чинній станом на дату прийняття відповідачем спірного рішення у формі припису, які імперативно закріплюють, що, зокрема приписи органів охорони культурної спадщини є адміністративними актами та приймаються відповідно до цього Закону з урахуванням вимог Закону № 2073-ІХ.

45. Згідно із пунктом 18 частини другої статті 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проєктів, передбачених цим Законом, без дозволів або з відхиленням від них.

46. Суди попередніх інстанцій зазначили, що Мінкульт є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, належить надання дозволів проведення робіт на пам`ятках національного значення; проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт у межах території пам`яток та в зонах їх охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.01.2019 у справі №823/1154/18, від 13.03.2019 у справі № 826/11708/17, від 21.08.2019 у справі № 826/12524/18, від 14.02.2023 у справі № 640/22377/18 та від 23.05.2023 у справі № 380/9773/21, від 29.01.2024 у справі №380/6862/22.

47. Отже, за встановленими обставинами справи, на час винесення припису відповідача від 16.05.2025 № 18/56/25 вже набрав чинності Закон № 2073-IX, який регулює відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у дусі визначеної Конституцією України демократичної та правової держави та з метою забезпечення права і закону, а також зобов`язання держави забезпечувати і захищати права, свободи чи законні інтереси людини і громадянина.

48. Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 2073-ІХ дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час:

1) розгляду звернень осіб, що містять пропозиції, рекомендації щодо формування державної політики, вирішення питань місцевого значення, а також щодо врегулювання суспільних відносин;

2) конституційного провадження, кримінального провадження, судового провадження, виконавчого провадження (крім виконання адміністративних актів), оперативно-розшукової діяльності, розвідувальної діяльності, контррозвідувальної діяльності, вчинення нотаріальних дій, виконання покарань, застосування законодавства про національну безпеку і оборону, громадянство, надання притулку в Україні, захист економічної конкуренції;

3) державної служби, дипломатичної та військової служби, служби в органах місцевого самоврядування, служби в поліції, а також іншої публічної служби;

4) реалізації конституційного права громадян брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

5) оскарження процедур публічних закупівель;

6) нагородження державними нагородами та відзнаками;

7) здійснення помилування;

8) здійснення оцінки впливу на довкілля.

49. Отже, з аналізу положень частин першої та другої статті 1 Закону № 2073-IX убачається, що цей Закон встановлює загальні правила розгляду і вирішення адміністративних справ суб`єктами публічної адміністрації шляхом прийняття адміністративних актів та водночас визначає вичерпний перелік правовідносин, на які його дія не поширюється.

50. За визначенням, наведеними у частині першій статті 2 Закону № 2073-IX:

адміністративний орган- орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа, інший суб`єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації;

адміністративна справа (далі - справа) - справа, що стосується публічно-правових відносин щодо забезпечення реалізації права, свободи чи законного інтересу особи та/або виконання нею визначених законом обов`язків, захисту її права, свободи чи законного інтересу, розгляд якої здійснюється адміністративним органом;

адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб);

адміністративне провадження - сукупність процедурних дій, що вчиняються адміністративним органом, і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення справи, що завершується прийняттям і, в необхідних випадках, виконанням адміністративного акта;

адміністративна процедура - визначений законом порядок розгляду та вирішення справи;

процедурне рішення - рішення адміністративного органу, що приймається під час розгляду справи, але яким справа не вирішується по суті;

учасники адміністративного провадження: 1) особа, питання про право, свободу чи законний інтерес або обов`язок якої вирішується в адміністративному акті (адресат), 2) інша особа, на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає або може вплинути адміністративний акт (заінтересована особа).

51. Правовідносини, пов`язані з ухваленням центральним органом виконавчої влади рішення у сфері охорони культурної спадщини, підпадають під дію Закону № 2073-ІХ, як адміністративна справа, що розглядається суб`єктом владних повноважень шляхом прийняття відповідного адміністративного акта. Зазначені правовідносини не включені до вичерпного переліку винятків, визначеного частиною другою статті 1 зазначеного закону, тому й не виключені з його сфери правового регулювання. А рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, а також надані ними погодження і висновки, якими справа врегульовується по суті, є адміністративними актами. Тому відносини щодо їх прийняття, набрання чинності, оскарження в адміністративному порядку, виконання та припинення дії регулюються Закону № 2073-ІХ з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

52. Відповідно до статті 18 Закону № 2073-IX особа має право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу в порядку адміністративного оскарження відповідно до цього Закону та/або в судовому порядку.

53. Адміністративний орган зобов`язаний повідомити особу про спосіб, порядок і строк оскарження адміністративного акта, який негативно впливає на право, свободу чи законний інтерес особи.

54. У частині першій статті 28 Закону № 2073-IX визначено, що учасники адміністративного провадження мають право: 1) отримувати від адміністративного органу роз`яснення щодо порядку здійснення адміністративного провадження, а також щодо змісту своїх прав та обов`язків у межах адміністративного провадження, визначених законом; 2) брати участь в адміністративному провадженні особисто або через своїх представників; 3) ознайомлюватися з матеріалами справи (крім відомостей, що відповідно до закону віднесені до інформації з обмеженим доступом), робити з них витяги, копії тощо, у тому числі з використанням технічних засобів, під час здійснення та після завершення адміністративного провадження, отримувати інформацію про процедурні дії та процедурні рішення, вчинені (прийняті) під час здійснення адміністративного провадження; 4) бути заслуханими адміністративним органом з питань, що є предметом адміністративного провадження, до прийняття адміністративного акта, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес такого учасника; 5) отримувати та надавати документи, інші докази, що стосуються обставин справи; 6) бути поінформованими про дату, час і місце слухання у справі (в разі його проведення); 7) подавати клопотання; бути поінформованими про результат вирішення справи; 9) отримати адміністративний акт; 10) досягти примирення на будь-якому етапі здійснення адміністративного провадження за скаргою; 11) оскаржити у передбаченому законом порядку адміністративний акт, процедурне рішення або дію, бездіяльність адміністративного органу; 12) користуватися іншими визначеними законом правами в адміністративному провадженні.

55. Відповідно до частин першої та другої статті 87 Закону № 2073-IX адміністративний акт є правомірним, якщо він прийнятий компетентним адміністративним органом відповідно до закону, що діяв на момент прийняття акта. Протиправним є адміністративний акт, що не відповідає вимогам, визначеним частиною першою цієї статті, зокрема: 1) прийнятий адміністративним органом, що: а) не мав на це повноважень; б) використав дискреційні повноваження незаконно; 2) суперечить положенням закону щодо форми та змісту адміністративного акта; 3) порушує норми матеріального права; 4) не відповідає принципам адміністративної процедури.

56. Порушення адміністративним органом передбаченої законом адміністративної процедури, якщо воно не вплинуло і не могло вплинути на правомірність вирішення справи по суті, не спричиняє протиправності адміністративного акта (частина третя статті 87 Закону № 2073-IX).

57. Право на адміністративне оскарження визначає стаття 78 Закону № 2073-IX, відповідно до частини першої якої право на адміністративне оскарження відповідно до цього Закону має особа, яка вважає, що: 1) прийнятим адміністративним актом чи його виконанням порушено або може бути порушено її право, свобода чи законний інтерес; 2) процедурне рішення або дія, бездіяльність адміністративного органу негативно впливає на її права, свободи чи законні інтереси.

58. Отже, спірні правовідносини - це відносини адміністративної процедури з питань охорони культурної спадщини, які, крім Закону № 1805-III, регулюються Законом № 2073-IX з урахуванням змін та доповнень, внесених Законом № 4017-IX, спірний припис є адміністративним актом у розумінні Закону № 2073-IX та обов`язковими для виконання, як це визначено у частині шостій статті 3 та частині другій статті 30 Закону № 1805-ІІІ.

59. Зважаючи на сферу дії Закону № 2073-ІХ, а також враховуючи приписи статті 125 Конституції України та статті 19 КАС України, Верховний Суд зазначає, що при прийнятті припису від 16.05.2025 № 18/56/26 Мінкульт зобов`язаний був діяти відповідно до законів України № 1805-III та № 2073-IX з урахуванням змін та доповнень, внесених Законом № 4017-IX.

60. За встановлених обставин, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про не застосування приписів Закону № 2073-IX до спірних правовідносин.

61. Верховний Суд зазначає, що з огляду на положення статті 18 Закону № 1805-III та статей 12, 17 Закону № 2073-IX припис про заборону вчиняти будівельні роботи є тим документом, який в обов`язковому порядку має бути доведений до відома особи, щодо якої приймається адміністративний акт, тим більше, якщо такий акт є обов`язковим до виконання та може мати негативні наслідки у виді штрафних санкцій. Ненадання такої інформації позбавляє особу можливості реалізувати своє право на участь в адміністративному провадженні, в тому числі право на ознайомлення з матеріалами справи, подання заперечень чи пояснень, що суперечить принципам адміністративної процедури, встановленим спеціальним законом у цій сфері відносин.

62. У цьому аспекті слід констатувати, що недотримання Мінкультом процедури прийняття адміністративного акта (припису), у тому числі, через неповідомлення зацікавлених осіб про їхні права та обов`язки в адміністративній процедурі, а також про право на участь у такому провадженні й на ознайомлення з матеріалами адміністративної справи, вказує на порушення цим органом вимог законодавства і прав особи, щодо якої такий припис винесено.

63. Водночас, Верховний Суд також вважає передчасним висновок суду першої інстанції про те, що оскільки відповідач, приймаючи спірний припис, не застосував приписи Закону № 2073-IX, внаслідок чого не дотримався адміністративної процедури та її принципів, то це є достатнім для визнання спірного рішення (припису) відповідача протиправним та його скасування.

64. У частині третій статті 87 Закону № 2073-IX установлено імперативний припис про те, якщо порушення адміністративним органом передбаченої законом адміністративної процедури не вплинуло і не могло вплинути на правомірність вирішення справи по суті, то це не спричиняє протиправності адміністративного акта.

65. Отож, з`ясувавши і перевіривши доказами обставини щодо недотримання прав Товариства в адміністративній процедурі відповідно до Закону № 2073-IX, суд першої інстанції не встановив та не надав оцінку тому, чи вплинуло порушення адміністративним органом передбаченої законом адміністративної процедури на правомірність вирішення справи по суті.

66. З огляду на викладене, ухвалені у справі судові рішення не можуть бути визнані законними і обґрунтованими, оскільки суди не встановили фактичні обставини, від яких залежить правильне вирішення справи, не перевірили доводи сторін, не дослідили докази на їх підтвердження, допустили порушення норм процесуального права.

67. Усунути ці недоліки розгляду справи на стадії касаційного перегляду з урахуванням повноважень суду касаційної інстанції неможливо.

68. Одночасно, колегія суддів звертає увагу, що суд першої та апеляційної інстанцій порушили норми процесуального права, зокрема, згідно з якими суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин, що мають значення для справи. Під час ухвалення рішення суд вирішує чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги й заперечення, і якими доказами вони підтверджуються.

69. Отже, суди попередніх інстанцій не виконали обов`язку щодо вжиття всіх передбачених законом заходів, необхідних для з`ясування обставин справи.

70. За встановлених обставин, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність потреби в застосуванні приписів Закону № 2073-IX, а суд першої інстанції, дійшовши обґрунтованого висновку про недотримання відповідачем адміністративної процедури та її принципів, не встановив та не надав оцінку тому, чи винесення припису потребувало невиправданих затрат часу та інших ресурсів і чи невідкладне вирішення справи не впливає на об`єктивність і законність рішення (припису).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

71. Статтею 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

72. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

73. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

74. Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

75. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги, скасування оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

76. Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати наведені у цій постанові висновки Верховного Суду, повно і всебічно встановити фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення справи та надати оцінку всім істотним доводам і доказам сторін.

77. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Щодо розподілу судових витрат

78. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

79. Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Авалон Констракшн» задовольнити частково.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.12.2025 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.04.2026 скасувати.

3. Справу № 380/16511/25 направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Шевцова

Судді С. Г. Стеценко

Л. В. Тацій