Постанова від 29 вересня 2026 р. у справі №560/17840/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2026 року

м. Київ

справа № 560/17840/24

адміністративне провадження № К/990/31674/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Тацій Л.В.,

розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.07.2025 (суддя Ковальчук О.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2026 (колегія суддів у складі: головуючого судді Полотнянка Ю.П., суддів Смілянця Е.С., Драчук Т.О.) у справі №560/17840/24 за позовом ОСОБА_1 до Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У грудні 2024 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради (далі - відповідач, Управління), в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність Управління щодо непродовження строку дії паспорта прив`язки на п`ять років тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності (павільйону площею 29 кв.м, розташованого за адресою: АДРЕСА_1);

зобов`язати Управління продовжити строк дії паспорта прив`язки торгівельного павільйону за адресою по АДРЕСА_1 в районі транспортної зупинки «Торговельний центр», що в м. Хмельницькому, на п`ять років.

2. На обґрунтування позову позивач послався на протиправну відмову відповідача у продовженні строку дії паспорта прив`язки з тієї підстави, що павільйон не увійшов у комплексну схему розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Хмельницького. Позивач вважає протиправною відмову у продовженні паспорта прив`язки, яка міститься в листі-відмові Управління від 22.05.2024 №Г/1663-0124, оскільки відсутні обставини чи підстави, які могли слугувати законним обґрунтуванням для призупинення чи анулювання паспорта прив`язки тимчасової споруди. Зазначає, що у Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженому наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244 (далі - Порядок №244), не визначені підстави і процедури відмови у продовженні строку дії паспорта прив`язки. Вважає, що відповідач повинен був продовжити паспорт прив`язки тимчасової споруди.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ОСОБА_1 з 03.05.2001 здійснює підприємницьку діяльність як фізична особа-підприємець за основним видом діяльності - роздрібна торгівля м`ясом і м`ясними продуктами в спеціалізованих магазинах.

4. Управління видало позивачу паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності від 29.04.2014 №692 (павільйону площею 29,0 кв.м, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 біля транспортної зупинки «П`яте колесо»), який дійсний до 22.04.2017. Надалі строк його дії продовжувався, зокрема, до 14.07.2018, до 10.01.2019, до 16.04.2019, до 02.01.2020, до 20.03.2020, до 19.06.2020.

5. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 04.03.2021 у справі №560/161/21 зобов`язав Управління продовжити на три роки позивачу строк дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності - павільйону площею 29,0 кв.м, розташованого за адресою: АДРЕСА_1.

6. На виконання цього судового рішення Управління продовжило строк дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності від 29.04.2014 №692 до 01.06.2024.

7. Позивач 10.05.2024 звернувся до Управління із заявою, в якій просив продовжити строк дії паспорта прив`язки тимчасової споруди на п`ять років на виконання пункту 3.10 рішення Хмельницької міської ради від 22.03.2017 №30 «Про впорядкування розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та тимчасових конструкцій на території міста Хмельницького» (далі - Рішення міської ради №30).

8. Управління листом від 22.05.2024 відмовило у продовженні строку, посилаючись на пункти 2.1, 2.20, 2.21, 2.30, 2.31 Порядку №244 і пункт 3.11 Рішення міської ради №30 (зі змінами), оскільки тимчасова споруда (павільйон площею 29,0 кв.м, розташований за адресою: АДРЕСА_1 не увійшла до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Хмельницького, затвердженої рішенням Хмельницької міської ради від 12.12.2012 №18, яка є складовою Генерального плану м. Хмельницький, затвердженого рішенням Хмельницької міської ради від 29.12.2022 «Про затвердження містобудівної документації «Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький».

У листі відповідач також зазначив, що рішенням Виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 28.10.2021 №976 затверджено проект розміщення зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів «Торговельний центр» (напрямок руху до вул. Проскурівського підпілля) на вул. Кам`янецькій із влаштуванням місцевого розширення проїзної частини в м. Хмельницькому. Робочим проектом «Капітальний ремонт вул. Кам`янецької - місцеве розширення проїзної частини для улаштування зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів «Торговельний центр» (напрямок руху до вул. Проскурівського підпілля) в м. Хмельницькому» передбачено розширення проїзної частини на вул. Кам`янецькій та, відповідно, розташування зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів «Торговельний центр» в місці розташування належної позивачу тимчасової і споруди, що унеможливлює її подальше розміщення в цьому місці. Тому, згідно з пунктом 3.11 Рішення міської ради №30 (зі змінами) запропонував альтернативні місця для розміщення тимчасової споруди.

9. Вважаючи протиправною відмову Управління у продовженні строку дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності на п`ять років, позивач звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 02.07.2025, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2026, позов задовольнив частково. Визнав протиправною відмову Управління щодо продовження ОСОБА_1 строку дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності - павільйону площею 29 кв.м, що розташований за адресою: АДРЕСА_1, оформлену листом від 22.05.2024 №Г/1663-0124. Зобов`язав Управління повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 10.05.2024 про продовження дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності (павільйону площею 29 кв.м, що розташований за адресою: АДРЕСА_1, з урахуванням рішення Хмельницької міської ради №30. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

11. Задовольняючи позов у визначеній судами частині, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відмова Управління у продовженні строку дії паспорта прив`язки тимчасової споруди є протиправною, оскільки прийнята без належного правового обґрунтування і з порушенням вимог чинного законодавства. Суди зазначили, що відповідач, розглядаючи заяву позивача, фактично застосував норми, які регулюють інші правовідносини (зокрема щодо перенесення тимчасової споруди), не надавши належної оцінки підставам саме для продовження строку дії паспорта прив`язки. Наведені відповідачем обставини, зокрема зміни у містобудівній документації, відсутність споруди у комплексній схемі чи наявність проєктних рішень щодо облаштування зупинки, самі по собі не є достатніми та безумовними підставами для відмови у продовженні строку дії паспорта прив`язки. Відповідач не довів належними доказами неможливість подальшого розміщення споруди на момент розгляду заяви, у зв`язку з чим суди визнали відмову необґрунтованою та зобов`язав повторно розглянути заяву позивача з урахуванням вимог законодавства.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ І ВІДЗИВУ НА НЕЇ

12. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач оскаржив їх у касаційному порядку, просить скасувати в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про зобов`язання відповідача продовжити строк дії паспорта прив`язки на п`ять років і ухвалити в цій частині нове рішення, яким позов задовольнити.

13. Підставою касаційного оскарження судових рішень попередніх інстанцій скаржник визначає положення пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

На обґрунтування цієї підстави скаржник покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини четвертої статті 245 КАС України у взаємозв`язку з пунктами 2.14, 2.18 Порядку №244 та пунктом 3.10 Рішення міської ради №30 у правовідносинах щодо визначення меж дискреції органу містобудування та архітектури при розгляді заяви про продовження строку дії паспорта прив`язки за умови, коли судом установлено протиправність попередньої відмови та відсутність визначених Порядком №244 підстав для відмови.

14. Скаржник доводить, що, встановивши відсутність законних підстав для відмови, суди попередніх інстанцій обрали спосіб захисту у вигляді повторного розгляду заяви, який не забезпечує ефективного захисту порушеного права у розумінні статті 13 Конвенції та частини другої статті 5 КАС України. Вважає, що ефективним способом захисту порушеного права у цих правовідносинах є зобов`язання Управління продовжити строк дії паспорта прив`язки торгівельного павільйону на п`ять років.

15. У касаційній скарзі скаржник, окрім наведеного, покликається на підпункти «а», «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України і зауважує, що ця справа має виняткове значення для позивача як учасника справи, оскільки її вирішення безпосередньо визначає можливість продовження здійснення ним підприємницької діяльності, яка є основним джерелом його існування.

16. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу, посилаючись на законність і обґрунтованість судових рішень попередніх інстанцій в частині відмови у позові, просить касаційну скаргу позивача залишити без задоволення та відмовити у задоволенні позову повністю.

Відповідач доводить, що він правомірно відмовив позивачу у продовженні строку дії паспорта прив`язки на п`ять років тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, оскільки неможливо її подальше розташування в цьому місці з підстав змін у містобудівній документації.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

18. Колегія суддів не переглядає висновки судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог, оскільки ці вимоги не є предметом касаційного оскарження.

Предметом касаційного оскарження є відмова у зобов`язанні Управління продовжити строк дії паспорта прив`язки торгівельного павільйону на п`ять років.

19. Суди попередніх інстанцій вважали, що належним способом захисту є зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про продовження дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, з урахуванням Рішення Хмельницької міської ради №30.

20. Суди першої та апеляційної інстанцій установили, що заява позивача від 10.05.2024 про продовження строку дії паспорта прив`язки на п`ять років на виконання пункту 3.10 Рішення міської ради №30 розглянута відповідачем у спосіб та порядку, не передбачений цим рішенням, та не відповідає приписам частини 2 статті 2 КАС України. Суди дійшли висновку про неправомірність відмови відповідача у продовженні позивачу строку дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, оформленої листом від 22.05.2024 №Г/1663-0124.

21. Вирішуючи питання дискреційних повноважень відповідача щодо зобов`язання відповідача продовжити строк дії паспорта прив`язки на п`ять років тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, колегія суддів зазначає таке.

22. Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

23. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проєктом нормативно-правового акта.

24. Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

25. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

26. З приписів наведеної правової норми випливає, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

27. Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

28. Ефективний засіб правового захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Ухвалення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх реалізації, не відповідають положенням статті 245 КАС України.

29. Повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. У разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

30. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

31. Однак, умовою для застосування судом способу захисту у виді зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь особи є виконання особою для прийняття такого рішення всіх умов, визначених законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

32. Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), з оцінкою усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні від 01.07.2003 у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland) за заявою №37801/97 (пункт 36), вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

33. Разом з тим, суди попередніх інстанцій встановили, що відповідач розглянув заяву позивача від 10.05.2024 про продовження строку дії паспорта прив`язки на п`ять років на виконання пункту 3.10 Рішення міської ради №30 з порушенням принципу належного урядування, без дотримання місцевих норм та правил, запроваджених, зокрема, Рішенням міської ради №30 та іншими рішеннями Хмельницької міської ради з питань благоустрою та містобудування, чинних на час розгляду заяви.

34. Відповідно до пункту 10 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

35. Обираючи належний та ефективний спосіб захисту порушених прав, позивач звернувся до суду із вимогами щодо зобов`язання відповідача продовжити строк дії паспорта прив`язки.

36. Проте слід врахувати, що продовження строку дії паспорта прив`язки є дискреційним повноваженням відповідача, тому суд не може підміняти цей орган та приймати за нього відповідне рішення.

37. Тому, з метою забезпечення ефективного захисту прав позивача, суди дійшли обґрунтованого висновку про зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача від 10.05.2024 про продовження дії паспорта прив`язки тимчасової споруди з урахуванням Рішення міської ради №30.

38. Доводи скаржника щодо необхідності зобов`язання відповідача продовжити строк дії паспорта прив`язки тимчасової споруди на п`ять років, колегія суддів відхиляє, оскільки як правильно встановили суди попередніх інстанцій, продовження строку дії паспорта прив`язки не є автоматичним наслідком звернення суб`єкта господарювання, а здійснюється уповноваженим органом за результатами розгляду поданої заяви з урахуванням вимог містобудівної документації, будівельних норм та інших обов`язкових умов, визначених законодавством.

39. Суди обґрунтовано виходили з того, що вирішення питання щодо строку дії паспорта прив`язки належить до компетенції відповідача і потребує оцінки всіх релевантних обставин, тому відсутні правові підстави для покладення на відповідача обов`язку прийняти конкретне рішення визначеного змісту, зокрема щодо продовження строку дії паспорта прив`язки саме на п`ять років.

40. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

41. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.07.2025 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2026 у справі №560/17840/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Л.В. Тацій