Постанова від 27 вересня 2026 р. у справі №640/16704/21 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2026 року

м. Київ

справа №640/16704/21

провадження №К/990/22561/22, №К/990/27014/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Уханенка С.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Тринадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, Офісу Генерального прокурора, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Кіровоградська обласна прокуратура, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами: (1) Офісу Генерального прокурора на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2022 року (у складі: головуючого судді - Степанюка А.Г., суддів: Кобаля М.І., Костюк Л.О.) та (2) Офісу Генерального прокурора на додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року (у складі: головуючого судді - Степанюка А.Г., суддів: Кобаля М.І., Костюк Л.О.), у справі №640/16704/21,

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Тринадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур (далі - відповідач-1, Комісія, Тринадцята кадрова комісія), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-2) про:

- визнання протиправним та скасування рішення №3 Тринадцятої кадрової комісії від 24.03.2021 про неуспішне проходження атестації начальником Онуфріївського відділу Олександрійської місцевої прокуратури Кіровоградської області ОСОБА_1 ;

- зобов`язання уповноваженої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур та Офісу Генерального прокурора призначити ОСОБА_1 новий час (дату) для проходження співбесіди (ІІІ етапу атестації).

2. Позовні вимоги мотивовано тим, що рішення відповідача-1 є протиправним, оскільки не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, є немотивованим, порушує права та інтереси позивача на отримання законного рішення стосовно нього, а також ставить під загрозу його подальшу роботу в органах прокуратури, тож підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.01.2022 у задоволенні позову відмовлено повністю.

4. Суд першої інстанції виходив з того, що недостатня компетентність позивача підтверджується ухвалою слідчого судді, а також фактом повідомлення останнього про підозру у вчиненні кримінального правопорушення у вигляді організації завідомо незаконного затримання. Крім того, суд зазначив, що ОСОБА_1 не було надано повні відповіді на поставлені під час виконання практичного завдання питання, що у сукупності із встановленими обставинами вказує на правомірність оскаржуваного рішення Комісії.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.07.2022 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено повністю, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.01.2022 скасовано та прийнято нове рішення про задоволення позову в повному обсязі.

6. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Комісії не відповідає критеріям обґрунтованості, адже встановлено, що відповідачем-1 досліджувалися результати виконання практичного завдання іншої, ніж ОСОБА_1 , особи, надавалася оцінка відповідності витрат і доходів позивача та членів його сім`ї без урахування висновків НАЗК, не враховувалися відомості щодо попередніх етапів тестування, бралися за основу висновки службових розслідувань, доказів наявності яких до матеріалів справи не надано, та, як наслідок, не здійснювалося визначення відповідності або невідповідності прокурора критеріям на основі саме сумарної оцінки всієї інформації щодо нього.

7. Додатковою постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2022 задоволено частково заяву ОСОБА_1 про ухвалення додаткового рішення та стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань відповідача-2 на користь позивача витрати на професійну правничу допомогу в сумі 12 000 грн. Вирішуючи питання розподілу судових витрат, суд апеляційної інстанції виходив з того, що, виходячи з критеріїв обґрунтованості і пропорційності, а також зв`язку витрат із конкретною справою, присудженню за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 підлягають витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 12 000 грн.

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзиву (заперечень) на них

8. Не погодившись із прийнятими у справі судовими рішеннями, Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.07.2022, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.01.2022 - залишити без змін.

9. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач-2 посилається на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України та вказує на необхідність відступлення від висновків Верховного Суду, які викладено, зокрема, в постановах:

- від 13.05.2021 у справі №120/3458/20-а та від 07.10.2021 у справі №640/449/20, від 27.10.2021 у справі №340/3563/20, від 02.11.2021 у справі №120/3794/20, від 09.11.2021 у справі №640/476/20, щодо застосування положень пункту 6 розділу I Порядку №221 та пункту 13 розділу II Закону №113- IX та врахування результатів перших двох етапів тестування при наданні оцінки відповідності прокурора вимогам професійної компетентності під час співбесіди; скаржник наголошує, що вказані висновки не забезпечують правильність застосування пп.2 абзацу 1 пункту 13 розділу II Закону №113- IX, пп.3 пункту 6 пункту 6 розділу I Порядку №221, а також пп.2, 12, 14 розділу IV Порядку №221; на переконання скаржника, положення пункту 12 розділу II Закону №113- IX, пункту 5 розділу I Порядку №221 необхідно застосувати у поєднані з положеннями пп.2 абзацу 1 пункту 13 розділу II Закону №113- IX, пп.3 пункту 6 пункту 6 розділу I Порядку №221 щодо встановлення рівня компетентності прокурора під час третього етапу атестації;

- від 13.05.2021 у справі №120/3458/20-а, від 07.10.2021 у справі №640/449/20, від 27.10.2021 у справі №340/3563/20, від 02.11.2021 у справі №120/3794/20, від 09.11.2021 у справі №640/476/20 (в яких зазначено про недопустимість перебирання на себе кадровою комісією повноважень НАЗК), щодо застосування положень статей 4, 11, 50 Закону України «Про запобігання корупції», які не підлягали застосуванню із застосуванням положень пп. 3 пункту 15 розділу II Закону №113- IX, пункту 9 розділу IV Порядку №221.

10. Окрім цього, обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач-2, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, вказує на відсутність висновку Верховного Суду стосовно застосування:

- пункту 15 розділу II Закону №113- IX, яким регламентовано, що для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі, інформацію про дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики;

- пункту 10 розділу IV Порядку №221, яким встановлено, що фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності;

- абзацу першого пункту 11 розділу IV Порядку №221, яким встановлено, що дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду здійснюється членами кадрової комісії, у комплексі з положеннями статей 3, 19 Закону України «Про прокуратуру», статей 3, 7, 11, 15, 16, 18, 19, 21 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, якими регламентовано вимоги до поведінки особи, яка займає посаду прокурора та встановлено критерії відповідності такої особи займаній посаді.

11. В іншій касаційній скарзі у цій справі відповідач-2 просить скасувати додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2022 в частині задоволення вимог щодо розподілу судових витрат та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні цих вимог, а в решті судове рішення - залишити без змін.

12. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статі 328 КАС України, вказує про відсутність висновку Верховного Суду щодо наявності підстав застосування положень пункту 6 статті 139 КАС України за результатами апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції в частині стягнення саме судових витрат на оплату гонорару адвоката, з урахуванням положень частини третьої статті 134, частини сьомої статті 139 КАС України та за умови, що предметом договору є надання правничої допомоги у розгляді справи судами першої, апеляційної та касаційної інстанції і договором про надання правової допомоги визначено гонорар у фіксованій сумі за весь об`єм робот.

13. Відзивів (заперечень) на касаційній скарги відповідача-2 у цій справі від сторони позивача до Суду не надходили, що не перешкоджає касаційному перегляду оскаржуваних судових рішень в силу положень частини четвертої статті 338 КАС України.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

14. Касаційна скарга відповідача-2 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.07.2022 року у справі №640/16704/21 до Верховного Суду надійшла 22.08.2022.

15. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.08.2022 визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

16. Ухвалою Верховного Суду від 01.09.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.07.2022 у справі №640/16704/21 (провадження №К/990/22561/22).

17. Касаційна скарга відповідача-2 на додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2022 у справі №640/16704/21 до Верховного Суду надійшла 04.10.2022.

18. Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду від 04.10.2022 визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

19. Ухвалами Верховного Суду від 06.10.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2022 у справі №640/16704/21. Відмовлено у задоволенні клопотання про зупинення виконання оскаржуваного судового рішення (провадження №К/990/27014/22).

20. Ухвалами Верховного Суду від 07.07.2026 касаційні скарги об`єднано в одне касаційне провадження, а справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

21. Протоколами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями та передачі судової справи раніше визначеному складу суду від 08.07.2026 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В. судді: Уханенко С.А., Мельник-Томенко Ж.М.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Прокуратури Кіровоградської області від 30.11.2017 №53к позивача було призначено на посаду начальника Онуфріївського відділу Олександрійської місцевої прокуратури Кіровоградської області.

23. У зв`язку з прийняттям 19.09.2019 Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів iз реформи органів прокуратури» № 113-ІX, позивачем 07.10.2019 подано Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

24. Позивач успішно склав іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, а також іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, набравши відповідно, 84 бали та 98 балів, у зв`язку з чим був допущений до останнього етапу атестації - співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

25. Зі змісту протоколу Тринадцятої кадрової комісії №14 від 24.03.2021 вбачається, що, дослідивши та обговоривши матеріали атестації позивача і виконане ним практичне завдання, а також отримані від нього пояснення по суті заданих питань, члени Комісії ухвалили рішення про неуспішне проходження атестації.

26. Рішенням Комісії №13 від 24.03.2021 № 3 про неуспішне проходження прокурором атестації встановлено, що начальник Онуфріївського відділу Олександрійської місцевої прокуратури Кіровоградської області ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію.

27. Зі змісту вказаного рішення судами попередніх інстанцій встановлено, що під час проведення співбесіди Комісія з`ясувала обставини, які свідчать про невідповідність позивача вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Щодо сумнівів у відповідності позивача вимогам професійної компетентності Кадрова комісія зазначила про неправильне вирішення ним питань у виконаному практичному завданні, а саме: відсутні правильні відповіді-обґрунтування в запропонованій ситуаційній задачі з практичного завдання, невірно зазначені права прокурора та неправильно викладені процесуальні наслідки прийняття рішення судом апеляційної інстанції, що свідчить про недостатній рівень знань основних положень Закону України «Про прокуратуру», процесуального законодавства, правозастосовної практики та володіння практичними уміннями та навичками прокурора.

Також про низьку професійну компетентність та недоброчесність прокурора свідчить факт наявності матеріалів службових розслідувань про вчинення позивачем кримінального правопорушення (19.02.2020 позивачу повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 27, частиною першою статті 371 КК України, організація завідомо незаконного затримання).

Згідно з повідомленням про підозру, під час перебування на посаді начальника Устинівського відділу Олександрійської місцевої прокуратури позивач у кримінальному провадженні №4201712100000032 від 02.10.2017, в порушення вимог статті 36 КПК України, підготував та підписав доручення щодо незаконного затримання громадянина на підставі статті 208 КПК України, яке направив для виконання до Приморського відділу поліції м. Одеса. У подальшому позивач, 02.10.2017 отримавши інформацію про затримання особи працівниками Приморського ВП в м. Одеса ГУ НП в Одеській області, на службовому автомобілі Устинівського відділу Олександрійської місцевої прокуратури, на підставі незареєстрованого супровідного листа підписаного слідчим про результати виконання доручення щодо затримання громадянина, надавши розписку про отримання особи, здійснив перевезення затриманого до міста Долинська Кіровоградської області та помістив його до ІТТ №3.

03 жовтня 2017 року позивач повідомив особі про підозру у вчиненні злочину, передбаченого частиною п`ятою статті 191 КК України та звернувся до слідчого судді Олександрійського міськрайонного суду з клопотання про застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою строком на 60 діб, за результатами розгляду якого 04.10.2017 слідчим суддею було відмовлено у задоволенні клопотання, у зв`язку з порушенням позивачем вимог статті 208 КПК України під час затримання підозрюваного та затримання визнано незаконним (особу звільнено з під-варти в залі суду).

Окрім того, на підставі матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень позивача, у Комісії виникли сумніви щодо достовірності відомостей, вказаних в декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в частині прав на об`єкти нерухомого майна, відповідності майна, яке знаходиться у власності та користуванні прокурора чи членів його сім`ї, їхнім законним доходам; правомірності та джерел походження грошових кошів (заощаджень) прокурора та його близьких родичів.

Так, на запитання Комісії про те, чи дозволяли доходи його батьків придбати житловий будинок та про підтвердження походження таких доходів, яким він та його сім`я користуються, позивач відповів, що будинок купували його батьки зі своїх заощаджень. При цьому вичерпної аргументованої відповіді та підтвердження не надав.

28. За наведених обставин, Комісія дійшла висновку, що позивач неуспішно пройшов атестацію.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

30. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

31. Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

32. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційних скарг, які стали підставами для відкриття касаційних проваджень та правильність застосування норм матеріального права і повноту дотримання процесуального права судами попередніх інстанцій, колегія суддів зазначає наступне.

33. Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

34. Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

35. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ), який набрав чинності з 25.09.2019, передбачено реформу системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені відповідні зміни.

36. Відповідно до пунктів 7 - 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, з метою проведення атестації прокурорів, Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221), розділом ІV якого врегульовано порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора.

37. Одним із критеріїв процедури перевірки дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності (підпункт 3 пункту 9 розділу ІV Порядку №221), є відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції.

38. Колегія суддів зауважує, що Верховний Суд у постановах від 14.07.2022 у справі №640/1083/20 та від 30.08.2022 у справі №420/7408/20 підкреслював, що визначена чинним законодавством атестація не передбачає проведення повної перевірки декларанта на запити прокурора чи кадрових комісій. Моніторинг способу життя суб`єкта декларування передбачає лише вибіркову перевірку та на підставі повідомлень фізичних чи юридичних осіб, а також із засобів масової інформації та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування, задекларованим ним майну і доходам.

39. Так, встановлений Законом України «Про запобігання корупції» порядок перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та передбачена Законом №113-ІХ процедура атестації з проведенням співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності є двома різними, окремими, законодавчо врегульованими процедурами, які мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одна одній.

40. Тому, наявність у НАЗК виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону №113-ІХ.

41. Аналогічні за змістом висновки викладені Верховним Судом у постановах від 17.10.2025 у справі №640/1262/20, від 26.06.2025 у справі №440/4268/20, від 19.05.2025 у справі №420/15162/23, від 12.02.2025 у справі №640/456/20, від 16.01.2025 у справі №460/6135/20, від 28.11.2024 у справі №400/3003/21, від 08.08.2024 у справі №420/7076/20, від 24.06.2024 у справі №260/1134/23, від 10.05.2024 у справі №640/1273/20, від 11.04.2024 у справі №420/10138/20, від 21.03.2024 у справі №460/6862/20, від 09.02.2024 у справі №140/608/21, від 02.11.2023 у справі №380/6044/21, від 26.10.2023 у справі №240/2118/21, від 28.09.2023 у справі №640/39174/21, від 06.07.2023 у справі №640/21878/20, від 08.06.2023 у справі №420/23643/21, від 31.05.2023 у справі №160/5323/21, від 18.04.2023 у справі №640/1652/20, від 28.03.2023 у справі №160/8851/20, від 22.12.2022 у справі №420/11824/20, від 17.11.2022 у справі №640/16131/20, від 27.10.2022 у справі №640/3612/20, від 22.09.2022 у справі №200/7541/20-а, від 30.08.2022 у справі №420/7408/20 та інших.

42. Отже, судова практика Верховного Суду щодо застосування норм права у спірних правовідносинах є сталою та послідовною.

43. Доходячи висновків про те, що саме НАЗК вправі стверджувати, приймати відповідні рішення та формувати висновки про порушення особою вимог щодо декларування суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права. І доводи касаційної скарги відповідача-2 в цій частині частково знаходять своє підтвердження під час розгляду справи в суді касаційної інстанції.

44. Водночас, неспростованими із сторони відповідача-2 залишилися висновки суду апеляційної інстанції про те, що висновки Комісії про невідповідність ОСОБА_1 вимогам професійної етики в частині невідповідності витрат прокурора та членів її сім`ї задекларованим доходам є необґрунтованими, суб`єктивними і такими, що зроблені на підставі припущень та за відсутності будь-яких належних доказів.

45. Відповідно до пункту 12 розділу ІV Порядку №221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

46. Пунктом 13 розділу ІV Порядку №221 визначено, що співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

47. Відповідно до пунктів 15, 16 розділу ІV Порядку №221 після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

48. Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття (абзац третій пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого Наказом Генерального прокурора №233 від 17.10.2019 (далі і по тексту - Порядок №233)).

49. З огляду на наведені правові норми рішення кадрової комісії, ухвалене за результатами атестації, зокрема її третього етапу, має містити обґрунтований висновок про те, за якими саме критеріями (компетентності, професійної етики або доброчесності) та на підставі яких доведених фактів, прокурор не відповідає займаній посаді та, відповідно, підлягає звільненню.

50. У постановах Верховного Суду від 13.05.2021 у справі №120/3458/20-а та від 11.11.2021 у справі №640/17212/20-а та багатьох інших наголошено на необхідності урахування результатів перших двох етапів тестування при наданні оцінки відповідності прокурора вимогам професійної компетентності під час співбесіди. Зазначена позиція Верховного Суду щодо оцінки професійної компетентності прокурора у межах атестації в подальшому підтримана Верховним Судом у постановах від 28.04.2022 у справах №540/2328/20 та №120/4055/20-а, від 12.05.2022 у справі №520/10443/2020, від 19.05.2022 у справі №260/2845/20, від 11.08.2022 у справі №160/8111/20 та багатьох інших.

51. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Комісія оцінила рівень володіння практичними уміннями та навичками позивача на підставі виконаного практичного завдання. Водночас, позивачем успішно пройдено два іспити у формі анонімного тестування та отримано 84 бали за перший іспит та 98 балів за другий іспит.

52. Ураховуючи, що оцінка професійної компетентності позивача була здійснена Тринадцятою кадровою комісією лише на підставі виконаного практичного завдання та без урахування того, що позивач успішно пройшов попередні етапи атестації, вірними є висновки суду апеляційної інстанції про необґрунтованість оскаржуваного рішення в цій частині.

53. Офісом Генерального прокурора не наведено достатніх та беззаперечних обґрунтувань для необхідності відступу від висновків Верховного Суду.

54. Пунктом 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX передбачено, що для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, його посади, заздалегідь оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора.

55. Згідно з пунктом 10 частини першої статті 3 Закону №1697-VII діяльність прокуратури ґрунтується, зокрема, на засадах неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.

56. Відповідно до частин третьої, четвертої статті 19 Закону №1697-VII прокурор зобов`язаний неухильно додержуватися присяги прокурора. За порушення присяги прокурор несе відповідальність, передбачену законом.

Прокурор зобов`язаний: 1) виявляти повагу до осіб під час здійснення своїх повноважень; 2) не розголошувати відомості, які становлять таємницю, що охороняється законом; 3) діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 4) додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

57. Відповідно до статті 3 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого всеукраїнською конференцією працівників прокуратури від 27.04.2017, правову основу регулювання відносин у сфері професійної етики поведінки прокурорів становлять Конституція України, Закони України «Про прокуратуру», «Про захист суспільної моралі», «Про запобігання корупції», «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» та інше законодавство, що стосується діяльності органів прокуратури, накази Генерального прокурора та цей Кодекс.

58. Відповідно до пунктів 1, 3 Керівних принципів, що стосуються державних обвинувачів, які прийнято восьмим Конгресом Організації об`єднаних націй з попередження злочинності та поводження з правопорушниками (Гавана, Куба, 27 серпня - 07 вересня 1990 року), особи, відібрані для здійснення судового переслідування, повинні мати високі моральні якості та здібності, а також відповідну підготовку та кваліфікацію. Особи, які здійснюють судове переслідування, будучи найважливішими представниками системи здійснення кримінального правосуддя, завжди зберігають честь та гідність своєї професії.

59. Відповідно до пункту 39 Бордоської декларації «Судді та прокурори в демократичному суспільстві» прокурорами мають бути особи з високими моральними якостями; через характер повноважень, на виконання яких вони свідомо погодились, прокурори є постійно відкриті для публічної критики; будучи головними суб`єктами здійснення правосуддя, вони мають повсякчасно підтримувати честь і гідність своєї професії.

60. У Європейських керівних принципах з етики і поведінки для прокурорів («Будапештські керівні принципи»), прийнятих на 6-й конференції Генеральних прокурорів Європи у Будапешті 31 травня 2005 року, відзначено, що прокурори відіграють ключову роль у системі кримінальної юстиції, і повинні твердо дотримуватися професійних стандартів та підтримувати честь і гідність своєї професії; відповідати найвищим стандартам чесності і спілкування, прокурори не повинні компрометувати своїми вчинками в приватному житті такі позитивні якості співробітників органів прокуратури, як чесність, справедливість і неупередженість.

61. Аналогічні положення викладені у Стандартах професійної відповідальності та викладення основних прав і обов`язків прокурорів, прийнятих Міжнародною асоціацією прокурорів 21.04.1999.

62. Критерій доброчесності є надзвичайно важливим з огляду на те, яку роль прокуратура відіграє у становленні правової держави, особливо з урахуванням зміни її статусу у результаті вищевказаних конституційних змін. Саме доброчесність є ключовою категорією у формуванні морально-етичного образу прокурорів, запорукою формування довіри народу до прокурорів та органів прокуратури в цілому.

63. Доброчесність - це необхідна морально-етична складова діяльності прокурорів, які віднесені до української системи правосуддя, яка, серед іншого, визначає межу і спосіб його поведінки, що базується на принципах чесності у способі власного життя та виконанні своїх професійних обов`язків.

64. Авторитет та довіра до органів прокуратури формуються залежно від персонального складу осіб, які обіймають посади прокурорів та формують корпус органів прокуратури.

65. Легітимна мета вимірювання доброчесності полягає в здобутті доказів умисного порушення норм прокурорської етики чи свідомого нехтування стандартами поведінки, які забезпечують суспільну довіру до органів прокуратури як складової органів правосуддя, а також допущення поведінки, що підриває авторитет правосуддя.

66. Чинне законодавство не містить визначення поняття «доброчесність», яке використовується у процедурі атестації прокурорів.

67. Водночас, відсутність у законі визначення цього терміну не звільняє суб`єктів правовідносин використовувати його в процесі правозастосування та під впливом як змісту (суті) зовнішніх поведінкових факторів, так і через їхнє зіставлення з якостями, чеснотами чи властивостями, під якими в моральному, етичному, соціально-правовому, світоглядному та іншому сенсах розуміється (сприймається) поняття доброчесність, пояснити і мотивувати за якими ознаками той чи інший прокурор не може бути віднесений до доброчесних.

68. Вказаний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 03.11.2022 у справі №600/1450/20-а.

69. Оцінка відповідності прокурора критеріям професійної етики здійснюється Кадровою комісією крізь призму вищеозначених етичних вимог, встановлених до професії прокурора, і стандартів, що стосуються його позаслужбової поведінки й іншої дозволеної діяльності (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 31.05.2023 у справі №160/5323/21).

70. Під час розгляду цієї справи колегія суддів зауважує, що Верховний Суд у постанові від 22.09.2022 у справі №200/7541/20-а дійшов висновку, що відсутність факту притягнення позивача до кримінальної або дисциплінарної відповідальності не спростовує встановленого службовим розслідування існування в його діях проступку, який, за переконанням чи обґрунтованим сумнівом членів кадрової комісії, свідчить про порушення вимог професійної етики прокурора чи його невідповідність таким вимогам.

71. Належним до врахування у цій справі також є те, що атестація за законом не є дисциплінарним провадженням; це, попри певну схожість, сутнісно різні, відмінні процедури. На стадії атестації відповідна Комісія не встановлює і не кваліфікує наявності в діях прокурора ознак складу дисциплінарного проступку, що є обов`язковою складовою процедури атестації. На цій стадії відбувається оцінювання фактів (явищ) минулої поведінки прокурора в сенсі виявлення і визначення [нових] якостей (характеристик, ознак чи рис) прокурора, на підставі яких формується висновок про його здатність бути прокурором.

72. Урахування відомостей про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності є лише композиційним елементом характеристики особи прокурора. Ці відомості наче «повідомляють», чи може обіймати посаду прокурора особа, котра вчиняла дії, які за визначенням є неприйнятними і несумісними зі статусом прокурора.

73. Відтак можна стверджувати, що процедура атестації не є процедурою повторного притягнення прокурора до юридичної відповідальності за одне й те саме правопорушення.

74. Аналогічна правова позиція у викладена Верховним Судом у постанові від 04.08.2022 у справі №160/12019/20.

75. Також Верховний Суд зазначає, що оцінка професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ) - це суб`єктивне відображення інформації про прокурора, отриманої в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті КДКП, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади, через яку може виникнути обґрунтований сумнів щодо доброчесності першого.

76. Тому завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його відповідності вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.

77. Вказані обґрунтовані сумніви можуть виникати у тих випадках, коли наявні підстави вважати, що дії (бездіяльність) прокурора свідчать про його невідповідність критеріям навіть за відсутності з приводу таких дій (бездіяльності офіційного рішення уповноважених посадових осіб чи органів державної влади (або у випадку прийняття рішення на користь прокурора, якщо є сумніви щодо об`єктивності такого рішення).

78. Визначення відповідності або невідповідності прокурора критеріям має відбуватися на основі сумарної оцінки всієї інформації, яка свідчить про порушення вимог професійної етики і доброчесності (за винятком грубих порушень, наявність яких само по собі є достатньою для твердження про невідповідність прокурора критеріям професійної етики чи доброчесності).

79. Подібні за змістом висновки викладені у постанові Верховного Суду від 18.10.2022 у справі №640/1358/20 та підтримані у постановах від 26.12.2024 у справі №600/2119/21-а, від 03.01.2025 у справі №640/524/20 та від 10.01.2025 у справі №500/1984/21.

80. Повертаючись до матеріалів цієї справи та обсягу встановлених судами попередніх інстанцій обставин, слідує, що доходячи висновків про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації, Тринадцята кадрова комісія з`ясувала, зокрема, обставини, які свідчили (на переконання членів Комісії) про низьку професійну компетентність та недоброчесність позивача.

81. Так, щодо невідповідності прокурора вимогам професійної етики, доброчесності та професійної компетентності оскаржуване рішення кадрової комісії містить такі мотиви:

«…Також про низьку професійну компетентність та недоброчесність прокурора свідчить факт наявності матеріалів службових розслідувань про вчинення Позивачем кримінального правопорушення (19.02.2020 Позивачу повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 27, частиною першою статті 371 КК України, організація завідомо незаконного затримання).

Згідно з повідомленням про підозру, під час перебування на посаді начальника Устинівського відділу Олександрійської місцевої прокуратури Позивач у кримінальному провадженні №4201712100000032 від 02.10.2017, в порушення вимог статті 36 КПК України, підготував та підписав доручення щодо незаконного затримання громадянина на підставі статті 208 КПК України, яке направив для виконання до Приморського відділу поліції м. Одеса.

В подальшому ОСОБА_1 02.10.2017 отримавши інформацію про затримання особи працівниками Приморського ВП в м. Одеса ГУ НП в Одеській області, на службовому автомобілі Устинівського відділу Олександрійської місцевої прокуратури, на підставі незареєстрованого супровідного листа підписаного слідчим про результати виконання доручення щодо затримання громадянина, надавши розписку про отримання особи, здійснив перевезення затриманого до міста Долинська Кіровоградської області та помістив його до ІТТ №3.

3 жовтня 2017 року Позивач повідомив особі про підозру у вчиненні злочину, передбаченого частиною п`ятою статті 191 КК України та звернувся до слідчого судді Олександрійського міськрайонного суду з клопотання про застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою строком на 60 діб, за результатами розгляду якого 04.10.2017 слідчим суддею було відмовлено у задоволенні клопотання, у зв`язку з порушенням Позивачем вимог статті 208 КПК України під час затримання підозрюваного та затримання визнано незаконним.

Обвинувальний акт відносно ОСОБА_1 за ч. 3 ст. 27, ч. 1 ст. 371 КК України на теперішній час скеровано до суду.

Враховуючи викладене вище, у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності дій ОСОБА_1 вимогам професійної етики, доброчесності та професійної компетенції. Вчинення працівником прокуратури процесуальних дій, прийняття рішень з порушенням прокурором норм кримінального процесуального закону України, неврахування при здійсненні своїх повноважень Європейської конвенції з прав людини, практики ЄСПЛ та вимог міжнародних договорів, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, на думку комісії, дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури…».

82. На переконання Комісії, дії та поведінка ОСОБА_1 не відповідає високим стандартам етичної поведінки і вимогам суспільства до прокурорів, що свідчать про несамостійність прокурора у прийнятті рішень та можливу залежність від інших осіб.

83. За наведених обставин, у Комісії був наявний обґрунтований сумнів щодо відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності.

84. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив, зокрема, з того, що позивачу повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьої статті 27, частини першої статті 371 КК України (організація завідомо незаконного затримання), по якому триває провадження; при цьому, порушення позивачем вимог статті 208 КПК України під час затримання підозрюваного, а також незаконність затримання підтверджено ухвалою слідчого судді, що свідчить про недостатню компетентність позивача.

85. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції вважав, що аналіз змісту оскаржуваного рішення Комісії свідчить, що в якості підстави для висновку про низьку професійну компетентність та недоброчесність прокурора відповідачем-1 вказано сам по собі факт наявності матеріалів службових розслідувань про вчинення ОСОБА_1 кримінального правопорушення; при цьому, матеріали справи не містять доказів, що такі службові розслідування щодо ОСОБА_1 проводилися.

86. На переконання суду апеляційної інстанції, заснований на формулюванні підозри від 19.02.2020 №62020000000000250 висновок Кадрової комісії про наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності дій ОСОБА_1 вимогам професійної етики, доброчесності та професійної компетенції, що знайшло свій вияв у вчиненні працівником прокуратури процесуальних дій, прийняття рішень з порушенням норм кримінального процесуального закону України, неврахування при здійсненні своїх повноважень Європейської Конвенції з прав людини, практики ЄСПЛ та вимог міжнародних договорів з огляду на встановлені вище обставини, на переконання судової колегії, є передчасним, адже зміст рішення не дає обґрунтованих підстав вважати, що у межах спірних правовідносин відповідачем-1 здійснювалося визначення відповідності або невідповідності прокурора критеріям на основі сумарної оцінки всієї інформації, яка свідчить про порушення вимог професійної компетентності, професійної етики і доброчесності.

87. Колегія суддів Верховного Суду погоджується із твердженнями суду апеляційної інстанції про те, що матеріали справи не містять доказів проведення службових розслідувань стосовно ОСОБА_1 .

88. Водночас, ураховуючи висновки судів першої та апеляційної інстанцій крізь призму встановлених у справі обставин та змісту спірного рішення Комісії, колегія суддів Верховного Суду вважає, що обсяг наведеного у рішенні мотивування стосовно обґрунтованого сумніву щодо відповідності дій ОСОБА_1 вимогам професійної етики, доброчесності та професійної компетентності, є цілком достатнім та зрозумілим, не свідчать про їх передчасність, а результати атестації в цій частині об`єктивно свідчать про наявність підстав для ухвалення комісією рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.

89. А тому, таке рішення в частині висновків про невідповідність дій позивача вимогам професійної етики, доброчесності та професійної компетентності відповідає принципу об`єктивності та обґрунтованості, і вважати прийняте Тринадцятою кадровою комісією рішення немотивованим, необґрунтованим, незаконним в цілому, підстав не було.

90. Підсумовуючи, Верховний Суд уважає вірними висновки суду апеляційної інстанції про необґрунтованість висновків Тринадцятої кадрової комісії, що стосуються неправильного вирішення ОСОБА_1 питань у виконаному практичному завданні та щодо недостовірності відомостей, вказаних позивачем в декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

91. Водночас, сумніви членів Тринадцятої кадрової комісії щодо рівня професійної компетенції, етики та доброчесності на основі інших фактів, в тому числі, щодо можливого вчинення ОСОБА_1 кримінального правопорушення, могли в повній мірі бути самостійною підставою для визнання позивача таким, що неуспішно пройшов атестацію.

92. У зв`язку із чим доводи касаційної скарги на постанову суду апеляційної інстанції частково знаходять своє підтвердження під час розгляду справи в суді касаційної інстанції та зумовлюють скасування оскаржуваних постанови та додаткової постанови суду апеляційної інстанції, та залишення рішення суду першої інстанції в силі зі зміною його мотивувальної частини.

93. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

94. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина п`ята статті 242 КАС України).

95. Частинами першою, третьою, четвертою статті 351 КАС України визначено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин

96. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

97. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційних скарг, які стали підставами для відкриття касаційних проваджень, колегія суддів дійшла висновків, що касаційні скарги слід задовольнити частково, а оскаржувані судові рішення - скасувати; рішення суду першої інстанції слід залишити в силі, змінивши його мотивувальну частину шляхом викладення її в редакції мотивів цієї постанови.

98. Колегія суддів уважає, що Судом надано відповідь на всі доводи, які можуть вплинути на правильність розгляду справи на цій стадії судового розгляду.

99. Судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359, КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора задовольнити частково.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2022 року та додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року у справі №640/16704/21 скасувати.

3. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 січня 2022 року у справі №640/16704/21 змінити, виклавши його мотивувальну частину в редакції мотивів цієї постанови. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 січня 2022 року у справі №640/16704/21 - залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.

..................................

..................................

..................................

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко

С.А. Уханенко

Судді Верховного Суду