Постанова від 28 вересня 2026 р. у справі №260/8359/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2026 року

м. Київ

справа № 260/8359/25

адміністративне провадження № К/990/29829/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий суддя - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Чиркін С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 17.10.2025 (суддя Гаврилко С.Є.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2026 (судді Заверуха О.Б., Гінда О.М., Матковська З.М.)

у справі №260/8359/25 за позовом ОСОБА_1 до Пенсійного фонду України про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії,

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У жовтні 2025 року ОСОБА_1 (далі також - позивач, скаржник, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та нечинним лист від 03.09.2025 за № 34828-39750/с-03/8-2800/25;

- скасувати неправомірний лист та зобов`язати відповідача-суб`єкта владних повноважень вжити заходів щодо забезпечення фактичного та остаточного виконання судових рішень.

Обґрунтовуючи позов, позивач зазначав, що незважаючи на численні рішення суду, Головне управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області продовжує ігнорувати свій обов`язок щодо виконання цих судових рішень, що створює перешкоди для реалізації його законних прав на отримання пенсійних виплат, тому він звернувся до Пенсійного фонду України із відповідним зверненням.

На звернення позивача, Пенсійний фонд України (далі також - відповідач) листом від 03.09.2025 за № 34828-39750/с-03/8-2800/25, надав відповідь, що пенсія позивача обчислюється і виплачується відповідно до чинного законодавства з урахуванням рішень судів. Також у своєму листі відповідач наголосив, що нараховані на виконання рішень суду кошти виплачуються в межах затверджених бюджетних призначень, а бюджет Пенсійного фонду України на 2025 рік не затверджено.

ОСОБА_1 категорично не погоджується із листом Пенсійного фонду України від 03.09.2025 за № 34828-39750/с-03/8-2800/25 та вважає його неправомірним та таким, що не відповідає фактичним обставинам.

На переконання позивача Пенсійний фонд України, як орган вищого рівня, мав належним чином відреагувати на його звернення та вжити заходів для забезпечення виконання судових рішень, а така бездіяльність відповідача перешкоджає реалізації права позивача на отримання належних пенсійних виплат.

РІШЕННЯ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 17.10.2025, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2026, відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що лист Пенсійного фонду України від 03.09.2025 за № 34828-39750/с-03/8-2800/25 не є рішенням органу державної влади, нормативним актом чи актом індивідуальної дії та не створює, не припиняє права та обов`язки особи. Він має інформаційний характер і може роз`яснювати застосування норм законодавства, надавати рекомендації або інформувати про стан справ, але не має обов`язкової юридичної сили, яка б породжувала юридичні наслідки для особи.

Cуди попередніх інстанцій установили, що фактичною підставою звернення позивача з цією позовною заявою є невиконання Головним управлінням Пенсійного фонду України в Закарпатській області судових рішень, що, у свою чергу, спонукало ОСОБА_1 звернутися до Пенсійного фонду України із заявою щодо вжиття заходів для забезпечення їх виконання.

З приводу цього суди попередніх інстанцій зазначали, що КАС України передбачено спеціальні механізми судового контролю за виконанням судових рішень, а тому вимоги про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які прийняті (вчинені або не вчинені) на виконання судового рішення, в іншому (новому) судовому провадженні не можуть розглядатися.

Відтак суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що вимоги позивача про скасування листа Пенсійного фонду України та зобов`язання відповідача вжити заходів щодо забезпечення виконання судових рішень не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України є підставою для відмови у відкритті провадження у справі.

При цьому, мотивуючи оскаржувані судові рішення, суди попередніх інстанції покликались на висновки Верховного Суду, наведені у постановах від 20.02.2019 у справі №806/2143/15, від 03.04.2019 у справі №820/4261/18, від 21.11.2019 у справі №802/1933/18-а, від 24.09.2020 у справі №640/15623/19.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З ухваленими рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач.

В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Зокрема, скаржник покликається на те, що суди попередніх інстанцій неправильно визначили характер спірних правовідносин та дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для розгляду позову в порядку адміністративного судочинства.

Також позивач не погоджується з висновками судів про відсутність у нього права звернення до суду.

Крім того, покликається на те, що суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права і зібрані у справі докази належним чином не дослідили, постановили рішення не встановивши допущені з боку Пенсійного фонду України порушення.

Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати з передачею справи на новий розгляд.

Ухвалу про відкриття касаційного провадження разом з копією скарги та доданими до неї додатками доставленого до електронного кабінету відповідача 05.08.2026 о 19:54, однак останній не скористався правом подати відзив на касаційну скаргу.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За правилами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до приписів пунктів 1-3 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта або окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пунктів 18, 19 частини першої статті 4 КАС України:

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи (постанови Великої Палати Верховного Суду від 06.06.2018 у справі №800/489/17 та від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18).

Верховний Суд у постанові від 05.10.2020 у справі № 755/12736/17 виснував, що предметом оскарження в адміністративному судочинстві може бути рішення суб`єкта владних повноважень, яке на підставі статті 4 КАС України приймається у формі нормативно-правового акту або акту індивідуальної дії. При цьому, не є актом індивідуальної дії у розумінні цієї статті та, за загальним правилом, не підлягає оскарженню документ, який не визначає обов`язкових правил поведінки та безпосередньо не породжує правових наслідків для особи, а також не є обов`язковим для виконання без прийняття іншого рішення суб`єкта владних повноважень.

Крім того, у постанові від 08.01.2025 у справі № 120/5665/24 Верховний Суд сформував наступні висновки:

«… правові акти індивідуальної дії своїми приписами мають породжувати права і обов`язки конкретних осіб, на яких спрямована їх дія. У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб`єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб`єкта і відповідно інший суб`єкт зобов`язаний виконувати його вимоги.

Зміст вищенаведених норм свідчить, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або щодо прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.».

Відмовляючи у відкритті провадження у справі суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуваний лист не є рішенням органу державної влади, нормативним актом чи актом індивідуальної дії, не створює, не припиняє права та обов`язки позивача, лист має інформаційний характер і роз`яснює застосування норм законодавства, надає рекомендації або інформує про стан справ, однак не має обов`язкової юридичної сили, яка б породжувала юридичні наслідки для позивача.

Також суди встановили, що фактичною підставою звернення з цією позовною заявою є невиконання Головним управлінням Пенсійного фонду України в Закарпатській області судових рішень, що, у свою чергу, спонукало позивача звернутися до Пенсійного фонду України із заявою щодо вжиття заходів для забезпечення їх виконання.

За таких обставин, зважаючи на сформовану практику Верховного Суду, суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку про те, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства та постановили рішення про відмову у відкритті на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.

Покликання позивача в обґрунтування доводів касаційної скарги на те, що суди попередніх інстанцій не дослідили зібрані у справі докази і не встановили допущені на його думку Пенсійним Фондом України порушення є безпідставним, оскільки судами попередніх інстанцій справа по суті не розглядалась, наявність в діях відповідача порушень вимог законів не перевірялась, натомість суди прийняли рішення про відмову у відкритті провадження у справі.

Доводи позивача про те, що суди попередніх інстанцій встановили відсутність у нього права звернення до суду також є безпідставними, оскільки висновки судів попередніх інстанцій полягали не у відсутності у позивача права звернення до суду, а що таке звернення має відбуватись в порядку контролю за виконанням судового рішення відповідно до статей 382, 383 КАС України, а не через подання окремого позову.

Відповідно до частини першої статті 370 КАС України, судове рішення, яке набрало законної сили, є обов`язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами.

Положеннями статті 382 КАС України визначаються спеціальні способи судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах, до яких належать, зокрема, зобов`язання суб`єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення, накладення штрафу за невиконання судового рішення тощо.

Відповідно до частини першої статті 383 КАС України особа-позивач, на користь якої ухвалено рішення суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такого рішення суду, або порушення прав позивача, підтверджених таким рішенням суду.

Отже, процесуальним законом встановлено порядок виконання судових рішень в адміністративних справах та визначено певну послідовність дій, які необхідно вчинити для того, щоб зобов`язати Головним управлінням Пенсійного фонду України в Закарпатській області належним чином виконати рішення суду.

У постановах від 05.08.2025 у справі № 620/15158/24, від 25.03.2026 року у справі № 320/36568/25 та від 30.04.2026 у справі № 620/13341/25 Верховний Суд дійшов наступних висновків:

«…процесуальним законом встановлено порядок виконання судових рішень в адміністративних справах та визначено певну послідовність дій, які необхідно вчинити для того, щоб зобов`язати відповідача належним чином виконати рішення суду. Ці норми КАС України мають на меті забезпечення належного виконання судового рішення. Підставами їх застосування є саме невиконання судового рішення, ухваленого на користь особи-позивача, та обставини, що свідчать про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, пов`язаних з невиконанням судового рішення в справі.

Наявність у КАС України спеціальних норм, спрямованих на забезпечення належного виконання судового рішення, виключає можливість застосування загального судового порядку захисту прав та інтересів позивача шляхом подання позову. Судовий контроль за виконанням судового рішення здійснюється в порядку, передбаченому КАС України, який не передбачає можливості подання окремого позову, предметом якого є спонукання відповідача до виконання судового рішення.

Відповідно до статті 129-1 Конституції України судове рішення є обов`язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.

Отже, судове рішення виконується безпосередньо і для його виконання не вимагається ухвалення будь-яких інших, додаткових судових рішень. У разі невиконання судового рішення, позивач має право вимагати вжиття спеціальних заходів впливу на боржника, передбачених законодавством про виконавче провадження та/або КАС України. Невиконання судового рішення не може бути самостійним предметом окремого судового провадження.».

Висновки судів попередніх інстанцій, у справі яка розглядається, зазначеним висновкам Верховного Суду відповідають.

У цій частині висновки судів попередніх інстанцій відповідають також висновкам Верховного Суду у складі судової палати у постанові від 15.09.2026 у справі № 580/490/26, які зводяться до того, що якщо особа пов`язує порушення своїх прав саме з тим, що суб`єкт владних повноважень неналежно виконав покладений на нього судовим рішенням обов`язок, належним способом судового захисту є використання передбачених статтями 382, 382-1 - 382-3, 383 Кодексу адміністративного судочинства України процесуальних механізмів, спрямованих на забезпечення виконання цього рішення.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, касаційну скаргу позивача слід залишити без задоволення, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 17.10.2025 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2026 у справі №260/8359/25 - без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 17.10.2025 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2026 у справі №260/8359/25 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

С.М. Чиркін