Постанова від 27 вересня 2026 р. у справі №120/13005/25 — Сьомий апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/13005/25

Головуючий у 1-й інстанції: Сало Павло Ігорович

Суддя-доповідач: Ватаманюк Р.В.

28 вересня 2026 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ватаманюка Р.В.

суддів: Боровицького О. А. Курка О. П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11 листопада 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кузьминецького професійного аграрного ліцею Вінницької області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Кузьминецького професійного аграрного ліцею Вінницької області, в якому просив:

- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у задоволенні запиту на інформацію від 01 серпня 2025 року, зареєстрованого за вх. №2917;

- зобов`язати відповідача надати повну та достовірну інформацію на вказаний запит.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 11 листопада 2025 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування судом обставин справи, недоведеність обставин, які суд першої інстанції визнав установленими, невідповідність висновків суду обставинам справи та неправильне застосування норм матеріального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

В обґрунтування апеляційної скарги позивач, зокрема, зазначає, що відповідач не обґрунтував, яка саме інформація у запитуваних документах є конфіденційною, яким чином її розголошення здатне завдати істотної шкоди охоронюваним законом інтересам та чому така шкода переважає суспільний інтерес в отриманні інформації.

Апелянт наголошує, що відповідно до частини восьмої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ, тому наявність у документах окремих персональних даних не є підставою для відмови у наданні документів у повному обсязі. На думку апелянта, інформація з обмеженим доступом могла бути вилучена шляхом ретушування.

Також апелянт вказує, що він не був зобов`язаний пояснювати мету отримання інформації та конкретизувати, яка саме інформація, що міститься у запитуваних документах, є публічною.

Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права відповідно до статті 308 КАС України, колегія суддів дійшла таких висновків.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що 01 серпня 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Кузьминецького професійного аграрного ліцею Вінницької області із запитом на публічну інформацію, зареєстрованим за вх. №2917, у якому просив надати копії всіх заяв працівника ліцею ОСОБА_2 , поданих до ліцею у визначений у запиті період, а також повідомити реєстраційні реквізити таких заяв — дати та номери їх реєстрації.

Листом від 08 серпня 2025 року №3492 відповідач відмовив у задоволенні запиту з тих підстав, що запитувані відомості належать до інформації з обмеженим доступом.

Не погодившись із такою відповіддю, позивач звернувся зі скаргою до Департаменту гуманітарної політики Вінницької обласної військової адміністрації.

На виконання листа Департаменту від 11 серпня 2025 року №01.01.2-4520 відповідач повторно розглянув запит.

За результатами повторного розгляду складено акт про застосування «трискладового тесту» від 15 вересня 2025 року, а листом від 16 вересня 2025 року №3633 позивачу повторно відмовлено у наданні копій заяв ОСОБА_2 .

Відмову мотивовано тим, що відповідні документи містять персональні дані працівника, зокрема відомості про його трудову діяльність та приватне життя, розголошення яких без згоди суб`єкта персональних даних може завдати істотної шкоди його правам, приватності та репутації, а така шкода, за висновком відповідача, переважає суспільний інтерес в отриманні інформації.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції погодився з наведеними мотивами відповідача.

Зокрема, суд виходив із того, що запит стосувався невизначено широкого масиву документів, у більшості яких персональні дані є невіддільними від змісту, а деперсоніфікація відповідних відомостей потребувала б аналізу, відбору та технічного опрацювання інформації, що, за висновком суду першої інстанції, виходить за межі обов`язків розпорядника щодо надання готової задокументованої інформації та фактично означає створення нової інформації.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що перебуває у володінні суб`єктів владних повноважень та інших визначених законом розпорядників, урегульований Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI.

За визначенням статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація — це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Відповідно до частини другої статті 6 Закону №2939-VI обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Таким чином, обмеження доступу до публічної інформації допускається лише за одночасної наявності всіх трьох передбачених законом умов.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 10 грудня 2020 року у справі №9901/105/20 зазначила, що обмеження доступу до конкретної інформації допускається за умови застосування розпорядником вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону №2939-VI у сукупності.

При цьому формальна констатація розпорядником належності певних відомостей до інформації з обмеженим доступом сама собою не є достатньою підставою для відмови у доступі до публічної інформації.

Для правильного вирішення цієї справи принципове значення має положення частини восьмої статті 6 Закону №2939-VI, згідно з яким обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Отже, саме по собі встановлення того, що певний документ містить персональні дані або іншу інформацію з обмеженим доступом, не є достатньою правовою підставою для відмови у наданні всього документа.

Розпорядник повинен визначити конкретну інформацію у відповідному документі, доступ до якої підлягає обмеженню, перевірити наявність щодо неї сукупності умов, установлених частиною другою статті 6 Закону №2939-VI, та забезпечити доступ до решти інформації, яка не має обмеженого режиму доступу.

Такий підхід відповідає правовому висновку Верховного Суду, викладеному у постанові від 14 лютого 2025 року у справі №420/20384/23.

У зазначеній справі предметом інформаційного запиту була копія трудової книжки іншої фізичної особи, яка містила персональні дані. Верховний Суд, застосовуючи частину восьму статті 6 Закону №2939-VI, виходив із того, що наявність у документі персональних даних не створює достатніх підстав для обмеження доступу до всього документа, оскільки розпорядник повинен вирішити питання про можливість надання відкритої частини документа із закриттям інформації, доступ до якої правомірно обмежений.

Верховний Суд наголосив на необхідності встановлення того, якому саме охоронюваному законом інтересу загрожує розголошення конкретної інформації, у чому полягає істотність можливої шкоди цьому інтересу та чому така шкода переважає суспільний інтерес в отриманні відповідної інформації.

Аналогічний за своєю суттю підхід висловлено Верховним Судом у постанові від 12 грудня 2018 року у справі №727/358/16-а, згідно з яким у разі наявності в документі як відкритої, так і конфіденційної інформації запитувачу має бути надана копія документа з вилученням шляхом ретушування тих відомостей, доступ до яких обмежений законом.

З огляду на наведене колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що деперсоніфікація запитуваних документів шляхом відокремлення, приховування або ретушування інформації з обмеженим доступом фактично означає створення розпорядником нової інформації.

Видалення або приховування у копії вже існуючого документа окремих відомостей, доступ до яких обмежений законом, не змінює змісту відкритої інформації та не створює нової інформації, а є способом реалізації встановленого частиною восьмою статті 6 Закону №2939-VI правила про надання відкритої частини документа.

Протилежне тлумачення фактично позбавляло б частину восьму статті 6 Закону №2939-VI практичного змісту, оскільки сама наявність у документі хоча б одного конфіденційного реквізиту дозволяла б розпоряднику відмовляти у доступі до документа в цілому.

У цій справі відповідач установив, що запитувані документи можуть містити прізвище, ім`я та по батькові працівника, інформацію щодо його трудових відносин, відомості про особисті обставини та інші персональні дані.

Водночас за результатами застосування «трискладового тесту» відповідач поширив висновок про необхідність обмеження доступу фактично на весь масив запитуваних документів, не розмежувавши інформацію, доступ до якої може бути правомірно обмежений, та інформацію, яка такого статусу не має.

Зокрема, відповідач не визначив щодо конкретних категорій відомостей, яка саме інформація становить втручання у приватне життя працівника, яким конкретно охоронюваним законом інтересам здатне завдати істотної шкоди її розголошення та чому така шкода переважає суспільний інтерес в отриманні відповідної інформації.

Посилання на можливість розголошення відомостей щодо трудових відносин, особистого життя, порушення права на захист персональних даних та можливих негативних наслідків для репутації особи без конкретизації інформації, щодо якої встановлено відповідні ризики, саме по собі не обґрунтовує необхідності обмеження доступу до всіх документів у повному обсязі.

Колегія суддів при цьому враховує, що окремі із запитуваних заяв можуть містити інформацію, яка дійсно стосується приватного чи сімейного життя особи, стану її здоров`я, місця проживання, контактних даних або інших обставин, розголошення яких може бути правомірно обмежено.

Однак наявність такої інформації повинна мати наслідком вирішення питання про обмеження доступу саме до відповідних відомостей, а не автоматичне обмеження доступу до документа в цілому.

Саме тому колегія суддів не погоджується з доводами позивача настільки, наскільки вони можуть бути витлумачені як твердження про безумовну відкритість повного змісту всіх заяв ОСОБА_2 .

Закон №2939-VI вимагає не безумовного розкриття будь-якої інформації, що перебуває у володінні розпорядника, а забезпечення належного балансу між правом на доступ до інформації та охоронюваними законом правами інших осіб із дотриманням правил частин другої та восьмої статті 6 цього Закону.

Окремо колегія суддів звертає увагу на те, що запит позивача стосувався не лише копій заяв ОСОБА_2 , але й реєстраційних реквізитів цих документів — дат та номерів їх реєстрації.

Натомість ані у відповіді відповідача, ані у результатах застосування «трискладового тесту» не наведено самостійного обґрунтування того, чому саме дати та номери реєстрації заяв становлять інформацію з обмеженим доступом та яким чином їх розголошення здатне завдати істотної шкоди правам чи репутації відповідної особи.

Тобто відповідач фактично поширив одну загальну підставу відмови на різні за своїм характером види запитуваної інформації, не здійснивши передбаченої законом диференційованої оцінки.

Колегія суддів також не погоджується з мотивами суду першої інстанції в частині покладення на позивача негативних наслідків у зв`язку з тим, що він не пояснив мету отримання запитуваної інформації та не конкретизував, яка саме інформація, що міститься в документах, його цікавить.

Відповідно до частини другої статті 19 Закону №2939-VI запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Згідно з пунктом 2 частини п`ятої статті 19 цього Закону запит має містити загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо.

У спірному запиті позивач визначив особу, документи якої він просить надати, вид документів — заяви, а також період, за який вони запитуються.

За таких обставин відсутність додаткової конкретизації окремих фрагментів кожного документа не може розглядатися як самостійна підстава для відмови у задоволенні запиту.

Наведене не виключає можливості врахування мети отримання інформації, характеру інформації, ролі запитувача та інших релевантних обставин під час оцінки наявності суспільного інтересу та співвідношення конкуруючих прав та інтересів.

Однак такі критерії не можуть перетворюватися на додаткові обов`язкові реквізити інформаційного запиту, не передбачені статтею 19 Закону №2939-VI.

Щодо посилання позивача на частину п`яту статті 6 Закону №2939-VI колегія суддів зазначає наступне.

Відповідною нормою встановлено особливий режим відкритості інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі щодо умов отримання цих коштів чи майна, прізвищ, імен, по батькові фізичних осіб, які отримали ці кошти або майно, крім установлених законом випадків.

Отже, якщо окремі із запитуваних заяв безпосередньо стосуються отримання працівником бюджетних коштів, умов їх отримання або містять інші відомості, доступ до яких відповідно до частини п`ятої статті 6 Закону №2939-VI не може бути обмежений, відповідач зобов`язаний врахувати зазначену норму під час розгляду запиту.

Водночас сам факт фінансування закладу освіти за рахунок бюджетних коштів не означає автоматичної відкритості повного змісту будь-якої заяви його працівника.

В одному документі одночасно можуть міститися як відомості, доступ до яких відповідно до закону не може бути обмежений, так і інформація приватного характеру.

Тому і в цій частині належне застосування Закону №2939-VI вимагає диференційованої оцінки інформації та, за необхідності, надання відкритої частини документа з вилученням інформації, доступ до якої правомірно обмежено.

Отже, колегія суддів погоджується із судом першої інстанції лише в тому, що сам факт складення відповідачем акта від 15 вересня 2025 року не дає підстав стверджувати про повну відсутність застосування «трискладового тесту».

Водночас формальна наявність такого акта не є достатньою для висновку про правомірність відмови.

Завдання суду полягає не у перевірці самого факту оформлення документа під назвою «трискладовий тест», а в оцінці того, чи відповідає його зміст вимогам частин другої та восьмої статті 6 Закону №2939-VI.

У спірних правовідносинах відповідач не здійснив належного розмежування відкритої інформації та інформації з обмеженим доступом, поширив режим обмеженого доступу на документи в цілому, не вирішив питання щодо можливості надання їх відкритих частин із вилученням відомостей, доступ до яких обмежено, та окремо не обґрунтував відмову в наданні дат і номерів реєстрації заяв.

За таких обставин колегія суддів доходить висновку, що відмова відповідача у задоволенні запиту позивача від 01 серпня 2025 року №2917 у спосіб, обраний відповідачем, не відповідає вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації» та є протиправною.

Щодо наданих позивачем разом з апеляційною скаргою нових доказів, зокрема матеріалів щодо наступного запиту від 29 вересня 2025 року, колегія суддів зазначає таке.

Апелянт посилається на те, що у відповідь на наступний аналогічний запит відповідач надав йому копії заяв ОСОБА_2 за ширший період, що, на думку позивача, підтверджує безпідставність попереднього обмеження доступу.

Відповідно до частини четвертої статті 308 КАС України докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом апеляційної інстанції лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього.

Зазначені апелянтом обставини виникли до ухвалення судом першої інстанції рішення від 11 листопада 2025 року. При цьому апелянт не навів обґрунтування об`єктивної неможливості подання відповідних доказів до суду першої інстанції.

За таких обставин колегія суддів не вбачає передбачених частиною четвертою статті 308 КАС України підстав для прийняття зазначених доказів та не покладає їх в основу висновків за результатами апеляційного перегляду.

При цьому неприйняття зазначених доказів не впливає на результат розгляду справи, оскільки протиправність спірної відмови встановлюється виходячи зі змісту самого запиту, відповіді відповідача, результатів застосування «трискладового тесту» та вимог Закону №2939-VI.

Вирішуючи питання щодо належного способу захисту порушеного права позивача, колегія суддів виходить із наступного.

Позивач просив не лише визнати протиправною відмову відповідача, а й зобов`язати його надати точну, повну та достовірну інформацію на запит від 01 серпня 2025 року №2917.

Водночас установлена судом протиправність відмови відповідача не означає, що весь зміст усіх запитуваних документів безумовно є відкритою інформацією та повинен бути наданий позивачу без будь-яких обмежень.

Матеріали справи не дають суду можливості встановити зміст кожної із заяв ОСОБА_2 , визначити щодо кожної конкретної частини відповідних документів наявність чи відсутність законних підстав для обмеження доступу та здійснити необхідне розмежування відкритої інформації й інформації з обмеженим доступом.

Безумовне зобов`язання відповідача надати позивачу всі запитувані документи в повному обсязі за таких обставин могло б призвести до розголошення інформації, доступ до якої дійсно підлягає обмеженню відповідно до закону.

Разом з тим залишення порушеного права позивача без ефективного судового захисту лише з тієї причини, що заявлений ним спосіб захисту не повною мірою відповідає характеру встановленого порушення, суперечило б завданню адміністративного судочинства.

Відповідно до частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Положення статті 245 КАС України також надають суду повноваження обрати такий спосіб захисту, який забезпечує ефективне поновлення порушеного права з урахуванням характеру спірних правовідносин.

У постанові від 14 лютого 2025 року у справі №420/20384/23 Верховний Суд за подібних правовідносин, установивши неправомірність повної відмови у наданні документа, що містив персональні дані іншої особи, визнав належним способом захисту визнання відмови протиправною та зобов`язання розпорядника повторно розглянути інформаційний запит з дотриманням вимог Закону №2939-VI та з урахуванням висновків суду.

Колегія суддів вважає такий спосіб захисту належним і в межах спірних правовідносин.

Застосування судом цього способу захисту не означає відмови у судовому захисті права позивача на доступ до публічної інформації та не є висновком про відсутність у нього права на отримання запитуваної інформації.

Навпаки, повторний розгляд запиту покликаний забезпечити реалізацію такого права в межах, установлених законом, із одночасним дотриманням прав особи, якої стосується запитувана інформація.

Тому з метою ефективного захисту порушеного права позивача колегія суддів вважає необхідним вийти за межі буквально сформульованої позовної вимоги про безпосереднє надання всієї запитуваної інформації та зобов`язати відповідача повторно розглянути запит від 01 серпня 2025 року №2917 з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цій постанові.

Під час повторного розгляду запиту відповідач повинен визначити конкретні документи, що відповідають предмету запиту та перебувають у його володінні; щодо кожного документа визначити інформацію, доступ до якої може бути обмежений відповідно до закону; у разі необхідності обмеження доступу застосувати до конкретної інформації вимоги пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону №2939-VI; врахувати приписи частини п`ятої статті 6 цього Закону щодо інформації, доступ до якої не може бути обмежений; забезпечити виконання вимог частини восьмої статті 6 Закону №2939-VI шляхом надання відкритих частин документів із вилученням, приховуванням або ретушуванням відомостей, доступ до яких правомірно обмежений, а також окремо вирішити питання щодо надання дат та номерів реєстрації заяв.

Таким чином, встановлені судом обставини свідчать про обґрунтованість вимог позивача в частині протиправності відмови відповідача у задоволенні інформаційного запиту, водночас характер установленого порушення зумовлює необхідність застосування судом іншого, ніж буквально заявлений позивачем, способу захисту — зобов`язання відповідача повторно розглянути запит із дотриманням вимог закону та правових висновків суду.

Відповідно до статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення є, зокрема, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи та неправильне застосування норм матеріального права.

Суд першої інстанції, погодившись із поширенням режиму обмеженого доступу на запитувані документи в цілому та визнавши приховування конфіденційних фрагментів фактичним створенням нової інформації, неправильно застосував положення статті 6 Закону №2939-VI, зокрема її частину восьму, що призвело до неправильного вирішення справи.

За таких обставин апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11 листопада 2025 року — скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення адміністративного позову із застосуванням належного та ефективного способу захисту порушеного права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11 листопада 2025 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

Визнати протиправною відмову Кузьминецького професійного аграрного ліцею Вінницької області у наданні ОСОБА_1 інформації на його запит від 01 серпня 2025 року, зареєстрований за вх. №2917.

Зобов`язати Кузьминецький професійний аграрний ліцей Вінницької області повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 01 серпня 2025 року, зареєстрований за вх. №2917, відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» та з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цій постанові.

Постанова суду набирає законної сили відповідно до ст. 325 КАС України та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Ватаманюк Р.В.

Судді Боровицький О. А. Курко О. П.