Постанова від 27 вересня 2026 р. у справі №620/4135/26 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 620/4135/26 суддя першої інстанції: Наталія БАРГАМІНА

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: судді-доповідача Воловика С.В., суддів Кравченка Є.Д., Осіпової О.О., розглянувши у письмовому провадженні в приміщенні суду в місті Києві апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 травня 2026 року у справі № 620/4135/26 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області (далі - відповідач, апелянт, Головне управління), в якому просив суд визнати протиправними дії відповідача щодо застосування з 01.01.2026 та з 01.03.2026 обмеження максимальним розміром та понижуючих коефіцієнтів, встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2025 № 1778 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2026 році у період воєнного стану» (далі - Постанова № 1778), при нарахуванні та виплаті йому пенсії, а також зобов`язати відповідача здійснити нарахування та виплату пенсії з 01.01.2026 та з 01.03.2026 без зазначених обмежень, з урахуванням раніше проведених виплат.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 травня 2026 року, ухваленим в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін, позов задоволено повністю. Визнано протиправними дії Головного управління щодо обмеження позивачу з 01.01.2026 та з 01.03.2026 розміру пенсії максимальним розміром, а також відповідно до Постанови № 1778; на відповідача покладено обов`язок провести позивачу з 01.01.2026 та з 01.03.2026 перерахунок та виплату пенсії без обмеження максимальним розміром та без застосування обмежувальних коефіцієнтів, встановлених Постановою № 1778, з урахуванням раніше виплачених сум.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, які мають право на пенсію відповідно до Закону України від 09.04.1992 № 2262-XII «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон № 2262-XII), згідно з частиною третьою статті 1-1 цього Закону здійснюється виключно шляхом внесення змін до нього самого або до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», у зв`язку з чим установлення додаткових обмежень розміру пенсії законом про Державний бюджет чи підзаконним актом Кабінету Міністрів України суперечить спеціальному закону.

Суд також послався на правову позицію Конституційного Суду України, викладену в Рішенні від 20.12.2016 № 7-рп/2016, згідно з якою обмеження максимального розміру пенсії, призначеної за Законом № 2262-XII, порушує гарантії соціального захисту осіб, зобов`язаних захищати суверенітет, територіальну цілісність і недоторканність України, передбачені частиною п`ятою статті 17 Конституції України, а також на послідовну практику Верховного Суду (постанови від 16.12.2021 у справі № 400/2085/19, від 20.07.2022 у справі № 340/2476/21, від 25.07.2022 у справі № 580/3451/21, від 30.08.2022 у справі № 440/994/20, від 17.03.2023 у справі № 340/3144/21), відповідно до якої будь-яке обмеження максимального розміру пенсій, призначених за цим Законом, є протиправним.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням, Головне управління звернулося з апеляційною скаргою, у якій, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи та неправильне застосування норм матеріального права, просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, відповідач, посилаючись на постанови Верховного Суду від 03.04.2018 у справі № 361/4922/17, від 29.08.2018 у справі № 359/6255/17 та від 24.06.2020 у справі № 580/234/19, зазначає, що обмеження максимального розміру пенсії десятьма прожитковими мінімумами, встановленими для осіб, які втратили працездатність, запроваджене статтею 2 Закону України від 08.07.2011 № 3668-VI «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» (далі - Закон № 3668-VI) та кореспондується зі статтею 43 Закону № 2262-XII, неконституційною не визнавалось, а тому підлягає застосуванню.

Крім того, апелянт зауважує, що застосування понижуючих коефіцієнтів на підставі статті 30 Закону про Державний бюджет на 2026 рік та Постанови № 1778 є правомірним, оскільки Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 1778 на виконання прямої вказівки закону, у межах повноважень, визначених статтями 95, 96, 98, 113, 116, 117 Конституції України.

Також Головне управління звернуло увагу на правову позицію Конституційного Суду України, викладену в Рішенні від 25.01.2012 № 3-рп/2012, а також на практику Європейського суду з прав людини у справах «Ейрі проти Ірландії», «Кйартан Асмундсон проти Ісландії», «Великода проти України», «Сук проти України» та «Савіцкас та інші проти Литви», згідно з якою держава користується широкою свободою розсуду при визначенні порядку та розмірів соціальних виплат, а зміна механізму їх нарахування є конституційно допустимою, якщо обумовлена фінансовими труднощами держави та не порушує сутності права на соціальний захист.

Окремо апелянт наголосив на тому, що позивач не належить до категорії осіб, які брали безпосередню участь у бойових діях із захисту суверенітету та територіальної цілісності України з лютого 2014 року, а тому на нього не поширюється визначений пунктом 2 Постанови № 1778 виняток із застосування понижуючих коефіцієнтів.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.06.2026 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Головного управління, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та витребувано матеріали справи з Чернігівського окружного адміністративного суду.

У встановлений судом строк відзив на апеляційну скаргу від позивача не надходив, що відповідно до частини четвертої статті 304 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши фактичні обставини та об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для вирішення апеляційної скарги в їх сукупності, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального права й дотримання норм процесуального права, повноту встановлення фактичних обставин справи та їх правову оцінку в межах доводів і вимог апеляційної скарги, колегія суддів встановила таке.

ОСОБА_1 перебуває на обліку в Головному управлінні та отримує пенсію відповідно до Закону № 2262-XII, а розмір його пенсії станом на 01.01.2026 та на 01.03.2026 визначено з обмеженням максимальним розміром і із застосуванням до суми перевищення понижуючих коефіцієнтів, передбачених Постановою № 1778.

Даних про належність позивача до категорії осіб, які брали безпосередню участь у бойових діях із захисту суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності України з лютого 2014 року, а також про призначення йому пенсії у зв`язку із втратою годувальника з числа загиблих (померлих, зниклих безвісти) таких осіб, матеріали справи не містять і сторонами не наводилося.

Отже предметом спору у цій справі є виключно питання правильного застосування норм матеріального права, а саме - наявність у відповідача правових підстав для обмеження розміру пенсійної виплати позивача десятьма прожитковими мінімумами, встановленими для осіб, які втратили працездатність, та для застосування до суми перевищення понижуючих коефіцієнтів, передбачених Постановою № 1778.

Перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального права й дотримання норм процесуального права, повноту встановлення фактичних обставин справи та їх правову оцінку в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що на виконання частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною першою статті 46 Конституції України передбачено право громадян на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. При цьому пенсії та інші види соціальних виплат, що є основним джерелом існування особи, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Згідно з абзацом третім преамбули та частиною третьою статті 1-1 Закону № 2262-XII держава гарантує особам, які мають право на пенсію за цим Законом, гідне пенсійне забезпечення, а зміна умов і норм такого забезпечення здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

Статтею 30 Закону про Державний бюджет на 2026 рік установлено, що у 2026 році в період дії воєнного стану пенсії, призначені (перераховані), зокрема, відповідно до Закону № 2262-XII, розмір яких перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів у розмірі та порядку, визначених Кабінетом Міністрів України.

На виконання цієї норми Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову № 1778, пунктом 1 якої встановлено шкалу понижуючих коефіцієнтів від 0,5 до 0,1 залежно від розміру перевищення, а пунктом 2 - визначено категорії осіб, до пенсій яких такі коефіцієнти не застосовуються.

Питання про допустимість обмеження максимального розміру пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII, було вирішено Конституційним Судом України. Рішенням від 20.12.2016 № 7-рп/2016 Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення другого речення частини сьомої статті 43 та першого речення частини першої статті 54 Закону № 2262-XII, якими, зокрема, встановлювалося обмеження максимального розміру пенсії десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, вказавши, що таке обмеження порушує суть конституційних гарантій щодо безумовного забезпечення соціального захисту осіб, зобов`язаних захищати суверенітет, територіальну цілісність і недоторканність України, передбачених частиною п`ятою статті 17 Конституції України.

Відповідно до частини другої статті 152 Конституції України визнані неконституційними положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Оскільки положення частини першої статті 2 Закону № 3668-VI у частині обмеження максимального розміру пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII, за змістом є тотожними положенням частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, визнаним неконституційними Рішенням Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016, та були прийняті одночасно для регулювання тих самих правовідносин, Верховний Суд у постановах від 16.12.2021 у справі № 400/2085/19, від 20.07.2022 у справі № 340/2476/21, від 25.07.2022 у справі № 580/3451/21, від 30.08.2022 у справі № 440/994/20 та від 17.03.2023 у справі № 340/3144/21 послідовно виходить із того, що положення законодавства щодо призначення та перерахунку пенсій за Законом № 2262-XII мають застосовуватися з урахуванням зазначеного Рішення Конституційного Суду України. Відтак обмеження максимального розміру пенсії, призначеної відповідно до Закону № 2262-XII, незалежно від того, передбачене воно безпосередньо частиною сьомою статті 43 цього Закону чи частиною першою статті 2 Закону № 3668-VI, є протиправним.

Посилання апелянта на постанови Верховного Суду від 03.04.2018 у справі № 361/4922/17, від 29.08.2018 у справі № 359/6255/17 та від 24.06.2020 у справі № 580/234/19 колегія суддів не приймає до уваги, позаяк у цих справах, зокрема у справі № 580/234/19, Верховний Суд вирішував інше за предметом питання - про визначення кола пенсіонерів, на яких з огляду на пункт 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 3668-VI поширюється встановлене статтею 2 цього Закону обмеження залежно від дати призначення чи перерахунку пенсії, а не питання про застосовність такого обмеження до пенсій, призначених за Законом № 2262-XII, у світлі Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016.

У будь-якому разі викладена в цих постановах правова позиція щодо кола осіб, до пенсій яких застосовується обмеження максимальним розміром, у подальшому послідовно уточнена й розвинена в наведеній вище безпосередньо релевантній практиці Верховного Суду (постанови у справах № 400/2085/19, № 340/2476/21, № 580/3451/21, № 440/994/20, № 340/3144/21), яка з огляду на частину п`яту статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України є визначальною для вирішення цього спору.

Аналогічний підхід Верховний Суд послідовно застосовує і до питання правомірності застосування понижуючих коефіцієнтів, запроваджених законами про Державний бюджет України на відповідний рік та прийнятими на їх виконання постановами Кабінету Міністрів України.

Так, у постанові від 11.09.2025 у справі № 120/1081/25 Верховний Суд визнав протиправним застосування до пенсії, призначеної за Законом № 2262-XII, коефіцієнтів зменшення, передбачених статтею 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постановою Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 № 1, зазначивши, що зміна правового регулювання відносин у сфері пенсійного забезпечення цієї категорії осіб можлива лише шляхом внесення змін до Закону № 2262-XII, а застосування зазначених коефіцієнтів фактично обмежує гарантоване статтею 46 Конституції України право на належний соціальний захист.

Стосовно застосування Постанови № 1778 та статті 30 Закону про Державний бюджет на 2026 рік, тобто тих самих нормативно-правових актів, якими відповідач обґрунтовував правомірність оскаржуваних дій у цій справі, Верховний Суд висловився у постанові у справі № 580/1002/26, залишивши без задоволення касаційну скаргу територіального органу Пенсійного фонду України, а рішення судів попередніх інстанцій про протиправність застосування зазначених коефіцієнтів - без змін.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що стаття 30 Закону про Державний бюджет на 2026 рік та Постанова № 1778 запровадили додаткове правове регулювання у сфері пенсійного забезпечення осіб, які мають право на пенсію за Законом № 2262-XII, яка вже врегульована спеціальним законом, у зв`язку з чим застосуванню підлягають саме норми Закону № 2262-XII.

Верховний Суд наголосив, що зміна умов і норм пенсійного забезпечення цієї категорії осіб допускається виключно шляхом внесення змін до спеціального закону або Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», а оскільки відповідних змін до Закону № 2262-XII не вносилося, зміна правового регулювання цих відносин законом про Державний бюджет чи підзаконним нормативно-правовим актом є неприпустимою.

При цьому Верховний Суд послався на усталену практику Конституційного Суду України (рішення від 09.07.2007 № 6-рп/2007, від 22.05.2008 № 10-рп/2008, від 30.11.2010 № 22-рп/2010 та від 28.08.2020 № 10-р/2020), відповідно до якої законом про Державний бюджет України не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати, оскільки Конституція України не надає закону про Державний бюджет вищої юридичної сили порівняно з іншими законами, а також звернув увагу на принцип lex specialis derogat generali, за яким у разі конкуренції загальної і спеціальної норми застосуванню підлягає спеціальна норма.

Крім того, Верховний Суд наголосив, що на виконання частини третьої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, суд не застосовує нормативно-правовий акт, який суперечить Конституції чи законам України, навіть якщо такий акт формально є чинним та дійшов остаточного висновку про те, що застосування під час обчислення чи перерахунку пенсій, призначених за Законом № 2262-XII, положень статті 30 Закону про Державний бюджет на 2026 рік та Постанови № 1778, які передбачають зменшення пенсії шляхом застосування понижуючих коефіцієнтів до частини, що перевищує десять прожиткових мінімумів, є протиправним, оскільки фактично призводить до обмеження гарантованого статтею 46 Конституції України права на соціальний захист та не відповідає вимогам статей 19 і 92 Конституції України.

Наведені правові висновки Верховного Суду мають визначальне значення для вирішення цього спору, оскільки стосуються застосування тих самих нормативно-правових актів до аналогічних за своїм правовим змістом правовідносин. Відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України суд під час вибору і застосування норми права до спірних правовідносин враховує висновки щодо її застосування, викладені в постановах Верховного Суду. З огляду на це та не вбачаючи підстав для відступлення від наведених правових висновків, колегія суддів враховує їх під час вирішення цієї справи.

Доводи апелянта про широку свободу розсуду держави у визначенні порядку та розмірів соціальних виплат, обґрунтовані практикою Європейського суду з прав людини у справах «Сук проти України», «Великода проти України», «Савіцкас та інші проти Литви» та інших, колегія суддів приймає до уваги, однак вважає, що вони не спростовують наведеного вище висновку.

Ця практика Європейського суду з прав людини стосується загальних меж дискреційних повноважень держави щодо соціальних виплат і сама допускає їх обмеження лише за наявності законної мети та дотримання принципу пропорційності.

Водночас вона не скасовує і не звужує спеціальної конституційної гарантії, встановленої частиною п`ятою статті 17 Конституції України саме для осіб, зобов`язаних захищати суверенітет, територіальну цілісність і недоторканність України, зміст якої розкрито в Рішенні Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 та послідовно застосовується Верховним Судом у справах цієї категорії.

Крім того, встановлений законодавством порядок зміни умов пенсійного забезпечення осіб, які мають право на пенсію за Законом № 2262-XII, виключно шляхом внесення змін безпосередньо до цього Закону, сам собою є складовою вимоги законності, передбаченої статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, дотримання якої у спірних правовідносинах відповідачем забезпечено не було.

Посилання апелянта на те, що позивач не належить до категорії осіб, визначених пунктом 2 Постанови № 1778, які звільнені від застосування понижуючих коефіцієнтів, на правильність наведеного вище висновку не впливає, оскільки визначальним для вирішення спору є не належність позивача до пільгової категорії, встановленої підзаконним актом, а відсутність у відповідача правових підстав застосовувати до пенсії, призначеної за Законом № 2262-XII, будь-яке додаткове регулювання, запроваджене законом про Державний бюджет та прийнятою на його виконання постановою Кабінету Міністрів України, незалежно від того, до якої категорії належить конкретний отримувач пенсії.

Отже, на момент нарахування та виплати позивачу пенсії з 01.01.2026 та з 01.03.2026 відповідач застосував до розміру його пенсії обмеження максимальним розміром, положення про яке в частині сьомій статті 43 Закону № 2262-XII втратили чинність як неконституційні ще з 20.12.2016, та понижуючі коефіцієнти, встановлені Постановою № 1778 на виконання статті 30 Закону про Державний бюджет на 2026 рік, попри те, що жодних змін до Закону № 2262-XII, якими б допускалося запровадження таких коефіцієнтів, у встановленому порядку внесено не було.

За таких обставин дії відповідача не відповідають вимогам частини третьої статті 1-1 Закону № 2262-XII, суперечать правовій позиції Конституційного Суду України, викладеній у Рішенні від 20.12.2016 № 7-рп/2016, та не узгоджуються зі сталою практикою Верховного Суду, сформованою, зокрема, у постанові у справі № 580/1002/26 щодо застосування саме тих нормативно-правових актів, якими відповідач обґрунтовував правомірність своїх дій.

Оскільки застосування відповідачем обмеження максимальним розміром та понижуючих коефіцієнтів до пенсії позивача суперечить спеціальному закону, який регулює спірні правовідносини, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про невідповідність оскаржуваних дій критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України та, як наслідок, про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Частинами першою - третьою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а обґрунтованим - рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, підтверджених доказами, дослідженими у справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи, всебічно і повно дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку, правильно застосував норми матеріального права та дотримався норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного рішення, що свідчить про необґрунтованість апеляційної скарги та відсутність підстав для її задоволення.

Керуючись статтями 308, 315, 316, 321, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 травня 2026 року у справі № 620/4135/26 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 травня 2026 року у справі № 620/4135/26 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку відповідно до статей 328- 329 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач С.В. Воловик

Судді Є.Д. Кравченко

О.О. Осіпова