Постанова від 27 вересня 2026 р. у справі №480/6712/25 — Другий апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2026 р. Справа № 480/6712/25

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Подобайло З.Г.,

Суддів: Чалого І.С. , Семененко М.О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби України в Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 16.07.2026, головуючий суддя І інстанції: М.М. Шаповал, повний текст складено 16.07.26 по справі № 480/6712/25

за позовом Відділу освіти Боромлянської сільської ради

до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби України в Сумській області

про визнання протиправним та скасування висновку

ВСТАНОВИВ:

Відділ освіти Боромлянської сільської ради звернувся до суду з позовом до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби України в Сумській області, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2025-06-26-002076-а, опублікований 13.08.2025.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 16 липня 2026 року позов відділу освіти Боромлянської сільської ради Охтирського району Сумської області задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби України в Сумській області про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2025-06-26-002076-а, опублікований 13.08.2025.

Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби України в Сумській області, не погодившись з рішенням суду першої інстанції , подало апеляційну скаргу , вважає важає, що судом неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, не надано належної оцінки доводам Відповідача та неправильно застосовано норми матеріального права. Вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність порушення абзацу десятого пункту 28 Особливостей, зазначивши, що вказана норма не встановлює обов`язку завантажувати додатки до тендерної документації окремими файлами. Водночас, відповідно до пункту 28 Особливостей тендерна документація повинна містити окремі додатки з переліком документів та/або інформації, які подаються учасником у складі тендерної пропозиції, та документів та/або інформації, які подаються переможцем процедури закупівлі. Тендерна документація позивача таких окремих додатків не містила, що свідчить про порушення встановлених вимог. Отже, висновок суду першої інстанції про відсутність порушення ґрунтується на неправильному тлумаченні змісту пункту 28 Особливостей, оскільки предметом встановленого відповідачем порушення було не питання способу завантаження додатків до електронної системи закупівель, а саме відсутність передбачених законодавством окремих додатків у складі тендерної документації. Крім того, судом не надано належної оцінки доводам відповідача та доказам, якими підтверджувалося встановлене порушення, що не відповідає вимогам статей 90, 242 КАС України щодо повного, всебічного та об`єктивного дослідження доказів і надання оцінки аргументам учасників справи. Просить суд скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 16.07.2026 по справі № 480/6712/25 та прийняти нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відділу освіти Боромлянської сільської ради до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області про визнання протиправними та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2025-06-26-002076-а від 13.08.2025 - відмовити у повному обсязі.

Позивачем до суду подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що доводи апеляційної скарги фактично зводяться до незгоди з рішенням суду першої інстанції та не містять обґрунтування того, які саме норми матеріального чи процесуального права були неправильно застосовані або порушені судом. Позивач вказує, що ним під час проведення закупівлі було належним чином оформлено та оприлюднено додатки до тендерної документації, які містили необхідні переліки документів та інформації для учасників і переможця закупівлі, а вимога Відповідача щодо обов`язкового формування додаткових окремих додатків не ґрунтується на положеннях законодавства. Також Позивач посилається на положення Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Положення про Державну аудиторську службу України та практику Верховного Суду, зазначаючи, що вимога органу державного фінансового контролю має бути законною, обґрунтованою, чіткою та прийнятою в межах наданих повноважень. На думку Позивача, Відповідачем не доведено правомірності спірної вимоги, як того вимагає частина друга статті 77 КАС України, а суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та дійшов обґрунтованого висновку про протиправність пункту 2 вимоги Відповідача. Просить суд апеляційну скаргу Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області - залишити без задоволення. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 09.12.2025 по справі № 480/5825/25 - залишити без змін.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Учасникам по даній справі було направлено судом апеляційної інстанції та отримано останніми копії ухвал Другого апеляційного адміністративного суду про відкриття апеляційного провадження та про призначення даної справи до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження, у т.ч. копію апеляційної скарги, що підтверджується наявними в матеріалах справи довідками про доставку електронного листа.

Колегія суддів, вислухавши суддю – доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції , що Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, згідно наказу від 28.07.2025 № 84-З проведено моніторинг публічної процедури закупівлі за предметом: "Деревина паливна твердих порід непромислового використання 1 групи", очікуваною вартістю 1 541 265,32 гривень (інформація опублікована в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2025-06- 26-002076-a), здійсненої Замовником.

Предметом аналізу були питання:

- визначення предмета закупівлі,

- відображення закупівлі у річному плані,

- оприлюднення інформації про закупівлю,

- відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України "Про публічні закупівлі" та Особливостям здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування", затверджених постановою КМУ від 12 жовтня 2022 р. № 1178, в редакції від 12.03.2025,

- розгляду тендерної пропозиції,

- своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору про закупівлю умовам тендерної пропозиції переможця.

Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель Відділу освіти Боромлянської сільської ради (далі – Замовник) на 2025 рік, оголошення про проведення відкритих торгів, тендерну документацію, затверджену рішенням уповноваженої особи Замовника від 26.06.2025 (протокол № 2), реєстр отриманих тендерних пропозицій, протокол розкриття тендерних пропозицій від 09.07.2025, тендерні пропозиції фізичних осіб-підприємців ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , товариства з обмеженою відповідальністю "ФАКТУРА LТD" та Тростянецького дочірнього агролісогосподарського підприємства "Тростянецький агролісгосп", повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей до 11.07.2025, до 12.07.2025, до 13.07.2025 та до 15.07.2025, протоколи щодо прийняття рішення уповноваженою особою Замовника від 11.07.2025 № 3, від 12.07.2025 № 4, від 14.07.2025 № 5, від 15.07.2025 № 6, та від 15.07.2025 № 7, повідомлення про намір укласти договір від 15.07.2025, договір про закупівлю від 21.07.2025 № 20, пояснення та документи Замовника, отримані через електронну систему закупівель від 31.07.2025 та від 04.08.2025.

За результатами моніторингу процедури закупівлі UA-2025-06-26-002076-a Управлінням складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі від 13.08.2025, де зафіксоване наступне порушення:

- за результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону та Особливостям установлено порушення вимог абзацу десятого пункту 28 Особливостей. З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та ст. 8 Закону України "Про публічні закупівлі" Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області зобов`язує здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що спірним є висновок Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 13.08.2025, яким за результатами моніторингу процедури закупівлі встановлено порушення позивачем вимог абзацу десятого пункту 28 Особливостей №1178. Суд встановив, що тендерна документація позивача містила додатки, в яких визначалися документи та інформація, що подаються учасником і переможцем процедури закупівлі. При цьому суд зазначив, що пункт 28 Особливостей №1178 та Закон України «Про публічні закупівлі» не містять вимоги щодо завантаження додатків до тендерної документації окремими файлами до електронної системи закупівель. З огляду на це суд дійшов висновку, що позивачем не допущено порушення абзацу десятого пункту 28 Особливостей №1178, а відповідачем неправильно витлумачено зазначену норму. Відтак суд визнав висновок Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 13.08.2025 протиправним та скасував його.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог, виходячи з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» № 2939-XII.

Згідно зі статтею 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю, зокрема, через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірок закупівель та моніторингу закупівлі у порядку, встановленому законодавством.

Відповідно до статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється органом державного фінансового контролю шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі».

Таким чином, відповідач як орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями щодо здійснення моніторингу процедур закупівель та встановлення за його результатами порушень законодавства у сфері публічних закупівель.

Матеріалами справи підтверджується, що відповідачем проведено моніторинг публічної закупівлі UA-2025-06-26-002076-a , за результатами якого складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі від 13.08.2025 та зафіксоване наступне порушення:

- за результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону та Особливостям установлено порушення вимог абзацу десятого пункту 28 Особливостей. З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та ст. 8 Закону України "Про публічні закупівлі" Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області зобов`язує здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Відповідно до пункту 3 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, замовники проводять закупівлі відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі» з урахуванням цих Особливостей.

Згідно з абзацом першим пункту 28 Особливостей № 1178 тендерна документація формується замовником відповідно до вимог статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» з урахуванням положень цих Особливостей.

Абзацом десятим пункту 28 Особливостей № 1178 встановлено, що тендерна документація повинна містити перелік документів та/або інформації, які подаються учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції, та перелік документів та/або інформації, які подаються переможцем процедури закупівлі. Зазначені переліки оформлюються як окремі додатки до тендерної документації.

Отже, наведена норма встановлює для замовника не лише обов`язок визначити відповідні документи та інформацію, які мають подаватися учасником і переможцем процедури закупівлі, а й імперативну вимогу оформити відповідні переліки як окремі додатки до тендерної документації.

Як установлено судом апеляційної інстанції, тендерна документація позивача містила, зокрема, Додаток № 1 «Перелік документів та інформації для підтвердження відповідності Учасника вимогам тендерної документації», Додаток № 2 «Технічна специфікація», Додаток № 3 «Проект договору» та Додаток № 4 «Обсяги поставки товару в заклади відділу освіти Боромлянської сільської ради Охтирського району Сумської області».

Разом з тим окремого додатка, у якому був би оформлений перелік документів та/або інформації, які подаються саме переможцем процедури закупівлі, матеріали справи не містять.

При цьому посилання позивача на те, що відповідна інформація містилася в інших розділах або додатках до тендерної документації, не спростовує встановленого порушення.

Законодавець прямо визначив спосіб оформлення зазначених переліків — як окремих додатків до тендерної документації.

Таким чином, наявність окремих відомостей щодо документів, які повинен подати переможець, у тексті тендерної документації чи інших її додатках не може бути прирівняна до виконання вимоги абзацу десятого пункту 28 Особливостей № 1178.

Колегія суддів також звертає увагу, що предметом встановленого органом державного фінансового контролю порушення є не спосіб технічного завантаження файлів до електронної системи закупівель.

Тобто відповідач не ставив позивачу за порушення саме те, що відповідні документи або додатки не були завантажені до електронної системи закупівель окремими файлами.

Порушення полягало в іншому — тендерна документація не містила окремо оформленого додатка з переліком документів та/або інформації, які подаються переможцем процедури закупівлі, як того прямо вимагає абзац десятий пункту 28 Особливостей № 1178.

Отже, висновок суду першої інстанції, якщо він ґрунтується на тому, що законодавством не передбачено обов`язку завантажувати відповідні додатки окремими файлами, не спростовує встановленого відповідачем порушення, оскільки питання способу завантаження файлів не є предметом спірних правовідносин.

З огляду на наведене колегія суддів доходить висновку, що відповідач обґрунтовано встановив порушення позивачем вимог абзацу десятого пункту 28 Особливостей № 1178.

Щодо доводів позивача про те, що оскаржуваний висновок містить неналежний спосіб усунення порушення, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини сьомої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» у висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, зокрема, зазначаються опис порушення законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу, та зобов`язання щодо усунення такого порушення.

Частиною восьмою статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» передбачено право замовника протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз`ясненням змісту висновку та його зобов`язань.

Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Отже, закон передбачає декілька варіантів поведінки замовника після оприлюднення висновку: усунути порушення та надати відповідні підтверджуючі документи; подати аргументовані заперечення; або повідомити про причини неможливості усунення порушень.

У спірному висновку відповідач зобов`язав позивача здійснити заходи, спрямовані на недопущення встановленого порушення у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення, та протягом п`яти робочих днів оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Такий спосіб реагування відповідає характеру встановленого порушення та спрямований на запобігання його повторенню під час проведення наступних процедур закупівель.

При цьому зазначене зобов`язання не містить вимоги щодо розірвання договору, припинення правовідносин із переможцем закупівлі або вчинення будь-яких інших дій, які безпосередньо впливали б на вже укладений договір.

Правова позиція щодо допустимості превентивного характеру зобов`язань органу державного фінансового контролю викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 30.03.2023 у справі № 420/11945/21 та від 15.06.2023 у справі № 160/15844/22.

Верховний Суд також зазначав, що зобов`язання органу державного фінансового контролю щодо розгляду питання про притягнення винних працівників до відповідальності саме по собі не означає обов`язку замовника прийняти рішення про притягнення конкретної особи до відповідальності.

Таке зобов`язання передбачає необхідність розглянути відповідне питання у межах компетенції замовника, тоді як встановлення винних осіб та вирішення питання про наявність достатніх підстав для притягнення їх до відповідальності належить до компетенції відповідного суб`єкта.

Такий підхід узгоджується, зокрема, з правовими висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 30.11.2023 у справі № 160/20791/22, від 21.12.2023 у справі № 160/18147/22 та від 01.02.2024 у справі № 160/18391/22.

Таким чином, колегія суддів не вбачає підстав вважати, що визначений відповідачем спосіб реагування виходить за межі його повноважень або створює для позивача непропорційні негативні наслідки.

Водночас відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах щодо оскарження рішень суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення покладається на відповідача.

У цій справі відповідач довів правомірність оскаржуваного висновку, оскільки встановлені під час моніторингу обставини підтверджуються матеріалами закупівлі та змістом тендерної документації.

За правилами частини другої статті 2 КАС України суд у справах щодо оскарження рішень суб`єктів владних повноважень перевіряє, чи прийняті вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, безсторонньо, добросовісно, розсудливо та пропорційно.

Колегія суддів установила, що оскаржуваний висновок відповідає зазначеним критеріям.

При цьому саме по собі звернення замовника до суду з вимогою про скасування висновку не звільняє суд від необхідності перевірити, чи було органом державного фінансового контролю фактично встановлено порушення та чи відповідає законодавству визначений ним спосіб реагування.

У цій справі наявність порушення підтверджена змістом тендерної документації, а визначений у висновку превентивний спосіб реагування спрямований на недопущення аналогічних порушень у майбутньому.

Наведене не враховано судом першої інстанції при вирішенні справи.

Враховуючи вищенаведене, суд першої інстанції неправильно застосував положення абзацу десятого пункту 28 Особливостей № 1178 та не надав належної оцінки встановленій відповідачем обставині щодо відсутності окремо оформленого додатка з переліком документів та/або інформації, які подаються переможцем процедури закупівлі, тому колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про задоволення позову.

Не врахування судом першої інстанції зазначених обставин, призвело до неправильного вирішення справи, а відтак рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню відповідно до положень ст. 317 КАС України з прийняттям нового судового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Згідно ч. 1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно з п. 1, п. 4 ст. 317 КАС України неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права є підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що рішення суду першої підлягає скасуванню з прийняттям нового судового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Враховуючи те, що справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження, рішення суду апеляційної інстанції не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України, відповідно до вимог ст.327, ч.1 ст.329 КАС України.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу задовольнити.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 16.07.2026 по справі № 480/6712/25 скасувати.

Прийняти нове судове рішення , яким у задоволенні позову Відділу освіти Боромлянської сільської радивідмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України відповідно до вимог ст.327, ч.1 ст.329 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)З.Г. Подобайло

Судді(підпис) (підпис) І.С. Чалий М.О. Семененко