Постанова від 24 вересня 2026 р. у справі №560/7680/26 — Сьомий апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/7680/26

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Шевчук О.П.

Суддя-доповідач - Томчук А.В.

25 вересня 2026 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Томчука А.В.

суддів: Драчук Т. О. Савицької Н.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 червня 2026 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Антонінської селищної ради Хмельницького району Хмельницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Антонінської селищної ради Хмельницького району Хмельницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 03.06.2026 адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Антонінської селищної ради Хмельницького району Хмельницької області щодо не вчинення дій передбачених статтею 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" на запит на отримання публічної інформації від 27.04.2026 року, який адресований до Антонінської селищної ради.

Зобов`язано Антонінську селищну раду, повторно розглянути запит на отримання публічної інформації від 27.04.2026 року, та вчинити усіх необхідних дій передбачених у статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", з урахуванням висновків вказаних у вказаному рішенні суду.

В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

Ухвалюючи згадане рішення, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач, повідомивши запитувача про відсутність у нього запитуваних документів та про те, що оригінали договорів оренди перебувають у Красилівській міській раді Хмельницької області, всупереч частині третій статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" не направив запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача, що свідчить про неналежне виконання ним обов`язків розпорядника публічної інформації. Водночас суд не встановив обставин, які б свідчили про перебування запитуваних договорів, погоджених з центральним органом виконавчої влади у сфері водного господарства, у володінні відповідача, у зв`язку з чим відмовив у задоволенні решти вимог.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні інших позовних вимог, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій просить рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 03.06.2026 скасувати повністю та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

Апелянт зазначає, що суд першої інстанції неправильно з`ясував обставини справи, оскільки він просив надати не оригінали договорів оренди, які зберігаються в іншому органі, а саме ті копії договорів, погоджених з центральним органом виконавчої влади у сфері водного господарства, що були подані для проведення державної реєстрації права оренди державному реєстратору Антонінської селищної ради. Посилаючись на статтю 51 Водного кодексу України, частину першу статті 1 та частину першу статті 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації", пункт 1 розділу VIII Порядку формування та зберігання реєстраційних справ, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 18.11.2016 № 3267/5, апелянт наполягає, що реєстраційні справи з 16.01.2020 формуються виключно в електронній формі, скановані копії поданих документів зберігаються у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, а посадова особа із зберігання реєстраційних справ відповідного суб`єкта державної реєстрації забезпечує доступ до таких документів шляхом їх друку з проставлянням власного підпису та печатки. Оскільки державний реєстратор є посадовою особою структурного підрозділу Антонінської селищної ради, на переконання апелянта, запитувані документи перебувають у володінні відповідача. Апелянт також посилається на постанову Верховного Суду від 16.03.2023 у справі № 380/15492/21 щодо обов`язку розпорядника діяти добросовісно та не застосовувати формалістичний підхід.

Антонінська селищна рада подала відзив на апеляційну скаргу, в якому заперечила щодо доводів і мотивів такої скарги та просила залишити оскаржуване судове рішення без змін. Відповідач зазначає, що обов`язок розпорядника надати інформацію виникає лише щодо інформації, яка фактично перебуває у його володінні, тоді як Закон України "Про доступ до публічної інформації" не покладає на орган місцевого самоврядування обов`язку створювати нові документи, витребовувати їх від інших органів чи здійснювати пошук інформації, якою він не володіє. Відповідач наголошує, що апелянт помилково ототожнює державного реєстратора як посадову особу, суб`єкта державної реєстрації та орган місцевого самоврядування як юридичну особу і розпорядника публічної інформації; документи, подані для проведення реєстраційної дії, використовуються виключно для державної реєстрації та формування реєстраційної справи, яка є складовою Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, а не архівом органу місцевого самоврядування, і доступ до таких документів здійснюється у порядку, визначеному спеціальним законодавством. На думку відповідача, судом першої інстанції встановлено єдине порушення - невиконання вимог частини третьої статті 22 Закону № 2939-VI, і обраний судом спосіб захисту є належним та ефективним.

ОСОБА_1 подав відповідь на відзив, у якій наполягає, що обов`язок доказування правомірності бездіяльності в силу частини другої статті 77 КАС України покладено на суб`єкта владних повноважень, який не надав доказів відсутності у нього доступу до власної бази даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що державну реєстрацію права оренди спірних земельних ділянок здійснив саме державний реєстратор Антонінської селищної ради (рішення від 03.07.2025, індексні номери 79731612 та 79733592), а відтак відповідне сканування договорів зберігається у реєстраційних справах, що переадресація запиту до Красилівської міської ради не є ефективним способом захисту, оскільки остання реєстраційних дій щодо вказаних земельних ділянок не здійснювала.

З урахуванням приписів статті 311 КАС України, суд вирішив розглядати дану справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що 27.04.2026 до Антонінської селищної ради надійшов запит ОСОБА_1 на отримання публічної інформації, зареєстрований за вхідним № 1295, справа № 10-06, у якому запитувач просив надати належним чином завірені та погоджені з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері водного господарства, копії договорів оренди земельних ділянок водного фонду за кадастровими номерами 6822789100:01:007:0004 та 6822789100:01:007:0005, а відповідь надіслати на електронну адресу запитувача.

За результатами розгляду вказаного запиту Антонінська селищна рада листом від 30.04.2026 № 532/10-07 повідомила запитувача про те, що у розпорядженні ради відсутні погоджені договори оренди земельних ділянок водного фонду за вказаними кадастровими номерами, оскільки рада не є розпорядником запитуваної інформації у розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації", а також те, що оригінали договорів оренди знаходяться у Красилівській міській раді Хмельницької області, та рекомендувала позивачу звернутися до належного розпорядника інформації.

Не погоджуючись з такою відповіддю відповідача, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Приписами частин першої - третьої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Колегія суддів, перевіривши доводи апеляційної скарги та виходячи з меж апеляційного перегляду, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI).

Частиною першою статті 1 Закону № 2939-VI визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, якщо розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит. Частиною третьою цієї ж статті встановлено, що розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Системний аналіз наведених норм свідчить, що визначальним для публічної інформації є те, що вона є заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків, і перебуває у володінні розпорядника. Закон № 2939-VI не покладає на розпорядника обов`язку створювати нову інформацію, здійснювати аналітичну обробку даних або витребовувати документи від інших суб`єктів на виконання запиту.

Такий підхід узгоджується зі сталою практикою Верховного Суду, згідно з якою розпорядник зобов`язаний надати за запитом лише ту публічну інформацію, яка перебуває у його володінні та є заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом.

Водночас колегія суддів враховує правову позицію, наведену у постанові Верховного Суду від 16.03.2023 у справі № 380/15492/21, на яку посилається апелянт, про те, що розпорядник інформації повинен керуватися принципом добросовісності й розсудливості, не застосовувати формалістичного підходу та максимально сприяти запитувачу у доступі до публічної інформації.

Саме з урахуванням цього стандарту суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність бездіяльності відповідача, який, вважаючи себе неналежним розпорядником, обмежився рекомендацією звернутися до іншого органу, натомість не виконав імперативного припису частини третьої статті 22 Закону № 2939-VI щодо направлення запиту належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У цій частині рішення суду першої інстанції сторонами по суті не оспорюється, а апеляційні доводи спрямовані виключно проти відмови у задоволенні вимоги про зобов`язання надати копії договорів.

Оцінюючи ці доводи, колегія суддів виходить з такого.

Правовідносини щодо державної реєстрації речових прав на нерухоме майно врегульовані Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" від 01.07.2004 № 1952-IV (далі - Закон № 1952-IV).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 цього Закону державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Згідно з частиною першою статті 6 Закону № 1952-IV суб`єктами державної реєстрації прав є, зокрема, виконавчі органи сільських, селищних та міських рад та державні реєстратори прав на нерухоме майно (далі - державні реєстратори).

Водночас реєстраційна справа, відповідно до пункту 8 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV, є реєстраційна справа - сукупність документів, на підставі яких проведено реєстраційні дії, а також документів, сформованих у процесі проведення таких реєстраційних дій, що зберігаються у паперовій та електронній формі.

Порядок доступу до документів реєстраційної справи є спеціальним.

Статтею 32 Закону № 1952-IV визначено, що інформація про зареєстровані права на нерухоме майно та їх обтяження, що міститься у Державному реєстрі прав, є відкритою, загальнодоступною та платною, крім випадків, передбачених цим Законом.

Для фізичних та юридичних осіб інформація за об`єктом нерухомого майна та суб`єктом речового права надається в електронній формі через офіційний веб-сайт Міністерства юстиції України, за умови ідентифікації такої особи (фізичної або юридичної) з використанням кваліфікованого електронного підпису або удосконаленого електронного підпису, що базується на кваліфікованому сертифікаті електронного підпису, або засобів електронної ідентифікації, що мають високий або середній рівень довіри, відповідно до вимог законів України "Про електронні документи та електронний документообіг" та "Про електронну ідентифікацію та електронні довірчі послуги", або в паперовій формі.

Інформація про зареєстровані права та їх обтяження, отримана в електронній чи паперовій формі за допомогою програмного забезпечення Державного реєстру прав, має однакову юридичну силу та використовується відповідно до законодавства.

Інформація з Державного реєстру прав не надається фізичним та юридичним особам у разі невнесення плати за надання інформації або внесення її не в повному обсязі.

Порядок надання інформації з Державного реєстру прав визначається Кабінетом Міністрів України.

За приписами пунктоу 1 розділу VIII Порядку формування та зберігання реєстраційних справ, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 18 листопада 2016 року № 3267/5 (далі - Порядок № 3267/5), доступ до документів реєстраційної справи відповідно до статті 17 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та статті 30 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" забезпечує посадова особа із зберігання реєстраційних справ відповідного суб`єкта, що забезпечує зберігання реєстраційних справ.

Доступ до документів реєстраційної справи в електронній формі у випадку, передбаченому абзацом першим цього пункту, забезпечує посадова особа із зберігання реєстраційних справ відповідного суб`єкта, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, шляхом друку таких документів за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав, Єдиного державного реєстру з проставлянням власного підпису та печатки (за наявності) на кожній сторінці документа.

У разі коли доступ до документів реєстраційної справи в електронній формі забезпечує посадова особа із зберігання реєстраційних справ, яка не є державним реєстратором, на документах, роздрукованих за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав, Єдиного державного реєстру, проставляється печатка суб`єкта (за наявності), що забезпечує зберігання реєстраційних справ.

Отже, Порядок № 3267/5 регламентує функціонування Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та встановлює спеціальну процедуру доступу до документів реєстраційної справи, яка не є тотожною процедурі надання публічної інформації за запитом у розумінні Закону № 2939-VI. Сама лише обставина, що певні документи були подані державному реєстраторові для проведення реєстраційної дії та скановані до реєстраційної справи, не перетворює орган місцевого самоврядування на володільця цих документів у розумінні Закону № 2939-VI і не породжує обов`язку надати їх копії у порядку, встановленому цим Законом.

Колегія суддів наголошує, що доступ до відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та до документів реєстраційних справ реалізується у спосіб, визначений Законом № 1952-IV та прийнятими на його виконання підзаконними актами, і позивач не позбавлений можливості скористатися відповідною процедурою за наявності передбачених законом підстав. Обраний же позивачем механізм - вимога надати завірені копії договорів у порядку Закону № 2939-VI - не відповідає характеру запитуваних документів.

Крім того, колегія суддів зазначає, що на момент розгляду справи судом першої інстанції факт перебування у володінні Антонінської селищної ради саме погоджених з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері водного господарства, договорів оренди земельних ділянок водного фонду за кадастровими номерами 6822789100:01:007:0004 та 6822789100:01:007:0005 належними та допустимими доказами не підтверджений. У листі від 30.04.2026 № 532/10-07 відповідач прямо заперечив наявність таких документів у своєму розпорядженні. Твердження апелянта про те, що такі документи безумовно мають зберігатися у державного реєстратора, є припущенням щодо змісту реєстраційної справи, а судове рішення не може ґрунтуватися на припущеннях.

Посилання апелянта на частину другу статті 77 КАС України колегія суддів відхиляє, оскільки покладення на суб`єкта владних повноважень тягаря доказування правомірності його рішень, дій чи бездіяльності не звільняє позивача від обов`язку, передбаченого частиною першою статті 77 КАС України, довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги, зокрема обставину перебування конкретних документів у володінні розпорядника, з якою позивач пов`язує обов`язок їх надати.

Щодо доводів апелянта про неефективність обраного судом першої інстанції способу захисту, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини другої статті 5 КАС України захист порушених прав здійснюється у спосіб, визначений законом, який є ефективним для їх відновлення. Втручання суду в дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень шляхом підміни його рішення власним є неприпустимим; належним способом захисту у спорах, пов`язаних з неналежним розглядом звернення чи запиту, є зобов`язання суб`єкта владних повноважень повторно розглянути таке звернення (запит) з урахуванням висновків суду. Такий підхід є усталеним у практиці Верховного Суду, зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10.04.2019 у справі № 2340/4776/18, висновки якої в силу частини шостої статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та частини п`ятої статті 242 КАС України враховуються судом.

З огляду на викладене, суд першої інстанції обґрунтовано зобов`язав Антонінську селищну раду повторно розглянути запит від 27.04.2026 з дотриманням вимог статті 22 Закону № 2939-VI та з урахуванням висновків суду, що забезпечує реальне відновлення порушеного права позивача на належний розгляд його запиту.

Апеляційний суд враховує усталену практику Європейського суду з прав людини, який неодноразово відзначав, що рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторін (див. п.п. 29– 30 рішення ЄСПЛ у справі "Руїз Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain), заява № 18390/91, від 09.12.1994). При цьому, право на обґрунтоване рішення дозволяє вищим судам просто підтверджувати мотиви, надані нижчими судами, не повторюючи їх (див. пункт 30 рішення ЄСПЛ у справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" (Hirvisaari v. Finland), заява № 49684/99, від 27.09.2001).

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для часткового задоволення позову - визнання протиправною бездіяльності Антонінської селищної ради щодо невчинення дій, передбачених статтею 22 Закону № 2939-VI, та зобов`язання повторно розглянути запит, і про відсутність правових підстав для зобов`язання відповідача надати копії договорів оренди, факт перебування яких у його володінні не доведений, а доступ до яких у складі реєстраційної справи регулюється спеціальним законодавством.

Оскільки доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

Відповідно до приписів пункту 1 частини 1 статей 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Таким чином, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції -без змін.

Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до положень статті 139 КАС України не здійснюється.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 червня 2026 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених підпунктами "а"-"г" пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий Томчук А.В.

Судді Драчук Т. О. Савицька Н.В.