Постанова від 22 вересня 2026 р. у справі №320/43260/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 вересня 2026 року

м. Київ

справа № 320/43260/25

адміністративне провадження № К/990/701/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий суддя - Стародуб О.П.,

судді - Бевзенко В.М., Кравчук В.М.

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Громадської організації «МАРХАЛІВКА. ПІДТРИМКА» на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 29.08.2025 (суддя Кушнова А.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2025 (судді Сорочко Є.О., Коротких А.Ю., Чаку Є.В.)

у справі № 320/43260/25 за позовом Громадської організації «МАРХАЛІВКА. ПІДТРИМКА» до Державної установи «Національне військове меморіальне кладовище» про скасування реєстрації декларації та дозволу на виконання будівельних робіт.

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

27.08.2025 до Київського окружного адміністративного суду через підсистему «Електронний суд» звернулась Громадська організація «МАРХАЛІВКА. ПІДТРИМКА» з позовом до Державної установи «Національне військове меморіальне кладовище», в якому просила суд:

- скасувати реєстрацію декларації згідно сертифікату від 19.05.2025 про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів (Реєстраційний номер в ЄДЕССБ ІУ 123250516725), виданого Державній установі «Національне військове меморіальне кладовище»;

- скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт (Реєстраційний номер в ЄДЕССБ ІУ013250715823) від 15.07.2025, виданий Державній установі «Національне військове меморіальне кладовище».

Обґрунтовуючи позов, позивач покликався на те, що розпорядженням Київської ОВА №275 від 14.03.2024 вилучено з постійного користування Національного університету біоресурсів та природокористування України земельну ділянку державної власності площею 258,7298 га з кадастровим номером 3222481200:05:002:0457, змінено її цільове призначення, надано ДУ «Національне військове меморіальне кладовище» в постійне користування земельну ділянку із земель державної власності з цільовим призначенням - земельні ділянки загального користування відведені під місця поховання, що розташована на території Гатненської сільської ради Фастівського району Київської області для розміщення Національного військового меморіального кладовища.

Також покликався на те, що Державною інспекцією архітектури та містобудування 19.05.2025 видано сертифікат, яким засвідчено відповідність закінченого будівництвом об`єкта проєктній документації та підтверджено його готовність до експлуатації. Проте Державною інспекцією архітектури та містобудування не було враховано відсутність у відповідача дозволу на спеціальне водокористування об`єкту та відсутність інших дозвільних документів, що зафіксовано в акті та приписі, складених в результаті проведення Державною екологічною інспекцією Столичного округу позапланового заходу щодо додержання ДУ «НВМК» вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Зазначав, що 15.07.2025 Державною інспекцією архітектури та містобудування України відповідачу надано дозвіл на виконання будівельних робіт другої черги будівництва, місцерозташування об`єкта будівництва: Київська область, Фастівський район, Гатненська територіальна громада кадастровий номер 3222481200:05:002:0457, 3222481200:05:002:0458.

При цьому рішенням Київського окружного адміністративного суду від 13.03.2025 у справі №320/25649/24, яке набрало законної сили 05.08.2025, визнано протиправними та скасовано пункти 2-5 розпорядження Київської обласної військової адміністрації від 14.03.2024 №275 «Про вилучення та надання в постійне користування земельної ділянки зі зміною цільового призначення Державній установі «Національне військове меморіальне кладовище».

Покликався на те, що діяльність відповідача щодо розташування кладовища безпосередньо поруч із місцем проживання мешканців сіл Мархалівка та Іванковичі спричинить незворотні екологічні наслідки, зокрема у вигляді підтоплення територій, знищення флори і фауни, зміни рівня ґрунтових вод та зникнення води в колодязях.

Також покликався на те, що у зв`язку зі скасуванням розпорядження Київської обласної військової адміністрації №275 від 14.03.2024 в частині зміни цільового призначення та надання земельної ділянки у користування, у відповідача відсутнє право користуватися цією земельною ділянкою та здійснювати на ній будь-яку діяльність, зокрема в межах виконання договорів, укладених із підрядними організаціями.

Вищенаведені обставини слугували підставою звернення позивача до суду.

РІШЕННЯ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 29.08.2025, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2025, відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом Громадської організації «МАРХАЛІВКА. ПІДТРИМКА» до Державної установи «Національне військове меморіальне кладовище» про скасування реєстрації декларації та дозволу на виконання будівельних робіт.

Відмовляючи у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач не виконує владних управлінських функцій; правовідносини, що існують у цьому спорі, не засновані на адміністративному чи іншому владному підпорядкуванні, здійсненні управлінських чи контролюючих функцій відповідачем щодо позивача.

Також суди виходили з того, що позивач (враховуючи обґрунтування позовної заяви) оспорює дії відповідача щодо отримання дозволу на виконання будівельних робіт, які за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створювала б безпосередньо для позивача певні правові наслідки, у зв`язку з чим із таких правовідносин не може виникати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.

Суди дійшли висновку, що спір не носить публічно-правового характеру, оскільки у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, а також не вбачається здійснення владних управлінських функцій одного учасника спору по відношенню до іншого, а тому спір не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Зважаючи на суб`єктний склад учасників справи, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що спір має вирішуватись в порядку господарського процесуального судочинства.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З ухваленими рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою.

В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

В обґрунтування касаційної скарги скаржник, покликаючись на рішення Верховного Суду у справах №910/8122/17, №826/9175/18, №320/33830/24, зазначає про реалізацію громадськими організаціями повноважень органу державної влади (як суб`єкта владних повноважень), а тому такі спори мають розглядатись в порядку адміністративного судочинства.

Також покликається на те, що статус відповідача не впливає на суть спірних відносин, оскільки визначальним є характер правовідносин і статус органу державної влади, повноваження якого виконує позивач.

Також покликається на те, що судами не досліджено функціональний критерій суб`єкта владних повноважень та того, чи виник спір в зв`язку з виконанням/невиконанням делегованих законом публічно-владних функцій.

Також, покликаючись на норми Закону України «Про поховання та похоронну справу», Положення про державну установу «Національне військове меморіальне кладовище», Положення про Міністерство у справах ветеранів України, зазначає, що відповідач є державною установою та юридичною особою публічного права, а також розпорядником бюджетних коштів. Оскільки на відповідача покладено функції публічної влади щодо організації будівництва Національного військового меморіального кладовища, облаштування військових поховань і надання послуг з поховання, він є суб`єктом владних повноважень у розумінні адміністративного судочинства.

Також покликається на те, що спір ініційований громадськістю з питань, що стосується довкілля. Представники зацікавленої громадськості мають бути забезпечені доступом до процедур перегляду з метою оскарження законності рішень, дій чи бездіяльності, що стосуються екологічно значущих рішень, а також для оскарження дій/бездіяльності громадських органів, що порушують положення національного законодавства, що стосуються навколишнього середовища.

Просить скасувати ухвалу Київського адміністративного окружного суду від 29.08.2025 про відмову у відкритті провадження і постанову Шостого апеляційного суду від 12.12.2025 та ухвалити нове рішення про відкриття провадження за позовом ГО «МАРХАЛІВКА. ПІДТРИМКА».

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити касаційну скаргу Громадської організації «МАРХАЛІВКА. ПІДТРИМКА» без задоволення, ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 29.08.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2025 у справі - без змін.

РУХ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Ухвалою Верховного Суду від 12.01.2026 касаційну скаргу залишено без руху.

Ухвалою Верховного Суду від 23.01.2026 відкрито касаційне провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 30.03.2026 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Ухвалою Верховного Суду від 15.04.2026 справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини 6 статті 346 КАС України.

Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Суд виходив з того, що учасник справи оскаржує рішення суду апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, та передбачені пунктами 1- 3 частини шостої статті 346 КАС України винятки, за яких така передача не здійснюється, відсутні.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 22.07.2026 справу повернуто до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.

Зважаючи на неподібність правовідносин та недотримання вимог частини 6 статті 346 КАС України, Велика Палата Верховного Суду не вбачала передбачених зазначеною нормою підстав для передачі цієї справи на її розгляд.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 2 Закону України «Про адміністративну процедуру» адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб).

Відповідно до частини першої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон № 3038-VI), право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

Відповідно до частини четвертої статті 37 Закону № 3038-VI рішення про видачу дозволу (адміністративного акта) на виконання будівельних робіт або про припинення його дії може бути розглянуто у порядку нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (без права видачі дозволу), або оскаржено до адміністративного суду.

Відповідно до частини другої статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, здійснюється на підставі акта готовності об`єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України відповідно до Закону України "Про адміністративну процедуру".

Відповідно до частини шостої статті 39 Закону № 3038-VI рішення про реєстрацію або повернення декларації про готовність об`єкта до експлуатації може бути розглянуто у порядку нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (без права реєстрації декларації), або оскаржено до адміністративного суду.

1.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірні правовідносини не є публічно-правовими, відповідач публічно-владних управлінських функцій не здійснює, а тому поданий позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Водночас зі змісту позовної заяви вбачається, що предметом оскарження у справі є дозвіл на виконання будівельних робіт та рішення про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта.

Порядок видачі і реєстрації дозвільних документів у сфері містобудівної діяльності, їх зміст та порядок оскарження регулюється Законом № 3038-VI, який встановлює правові та організаційні основи публічно правових відносин у сфері містобудівної діяльності.

Таким чином, оскаржувані у цій справі рішення є адміністративними актами індивідуальної дії у сфері містобудівної діяльності, які видаються суб`єктами владних повноважень на реалізацію публічно-владних управлінських функцій, а правовідносини щодо їх видання є публічно-правими.

За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій про те, що спірні у цій справі правовідносини не є публічно-правовими, і що її розгляд слід здійснювати за правилами господарського судочинства, не можна визнати обґрунтованими.

Висновки судів попередніх інстанцій про те, що предметом оскарження у цій справі є дії ДУ «Національне військове меморіальне кладовище» (щодо отримання дозволу на виконання будівельних робіт) не можна визнати обґрунтованими, оскільки за змістом позовних вимог позивачем оскаржуються саме рішення у сфері містобудівної діяльності, а не дії ДУ «Національне військове меморіальне кладовище» щодо їх отримання.

До того ж зі змісту оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій вбачається, що такий висновок (щодо предмета спору) зроблено судами, виходячи не зі змісту заявлених позовних вимог, а зі змісту обставин, якими позивач їх обґрунтовує, що суперечить закріпленому у частині другій статті 9 КАС України принципу диспозитивності.

2.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суди попередніх інстанцій також виходили з того, що відповідач у справі не є суб`єктом владних повноважень і владні управлінські функції у спірних правовідносинах не здійснює.

Водночас той факт, що позовні вимоги про скасування рішень у сфері містобудівної діяльності позивачем заявлено до відповідача, який їх не приймав і який не є суб`єктом владних повноважень, не значить, що такий суб`єкт владних повноважень відсутній і що такий спір не є публічно правовим.

В такому випадку фактично має місце помилка щодо належного відповідача, і Кодекс адміністративного судочинства України передбачає процесуальні механізми її виправлення без необхідності закриття чи то відмови у відкритті провадження у справі.

Так, відповідно до частини другої статті 48 КАС України, якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

Відповідно до частини третьої статті 48 КАС України, якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.

У питанні застосування положень частин другої та третьої статті 48 КАС України Верховний Суд у складі судової палати у постанові від 12.12.2023 у справі №160/7116/19 сформував наступні висновки:

«…визначення відповідачів, предмета і підстав заявленого позову є правом позивача. Натомість установлення належності відповідачів й обґрунтованості заявленого позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. Одночасно обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна в разі потреби.

Водночас судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.».

Такі підходи у питанні застосування положень частин другої та третьої статті 48 КАС України застосував Верховний Суд у постанові від 24.01.2024 у справі № 2340/3410/18.

Таким чином, процесуальний закон допускає ситуацію, коли позовні вимоги про вирішення публічно-правового спору можуть бути заявлені не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, та наділяє суд повноваженнями вирішити питання заміни такої особи, і що головне, не закриваючи при цьому провадження у справі.

Наявність процесуального механізму заміни неналежного відповідача у питанні визначення юрисдикції справи під час відкриття провадження у справі на перше місце виводить не суб`єктний склад її учасників, а спірні правовідносини, предмет оскарження та зміст позовних вимог, які і відіграють ключову роль у вирішенні питання, чи не належить позов розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1 частини першої статті 170 КАС України).

У справі, яка розглядається, позов про визнання протиправними та скасування рішень суб`єкта владних повноважень подано до особи, яка їх не приймала і за позовом не повинна відповідати, що, в силу приписів статті 48 КАС України, має наслідком вирішення питання її заміни, а не прийняття рішення відмову у відкритті провадження у справі.

За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій про те, що поданий позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, та рішення про відмову у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, не можна визнати обґрунтованими.

За змістом частини третьої статті 341 та абзацу другого частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу.

Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Оскільки позивач у касаційній скарзі просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове - про відкриття провадження у справі за його позовом, касаційну скаргу слід задовольнити частково.

За таких обставин, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Громадської організації «МАРХАЛІВКА. ПІДТРИМКА» задовольнити частково.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 29.08.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2025 скасувати.

Справу №320/43260/25 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не оскаржується.

Судді:

О.П. Стародуб

В.М. Бевзенко

В.М. Кравчук