Окрема думка від 21 вересня 2026 р. у справі №9901/476/21 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

22 вересня 2026 року

м. Київ

справа №9901/476/21

адміністративне провадження №П/9901/476/21

судді Верховного Суду Стеценка С. Г. на рішення Верховного Суду від 14.09.2026 у справі №9901/476/21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, Міністерство внутрішніх справ України, Національна поліція України, про визнання протиправними та скасування указів Президента України в частині.

Ключове правове питання даної справи та його вирішення Верховним Судом.

Справа стосується персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), застосованих до ОСОБА_1 згідно із Законом України «Про санкції» від 14.08.2014 №1644-VII (далі - Закон №1644-VII).

Якщо детальніше, то у листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції (далі - Суд) з позовом до Президента України (далі - відповідач), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 21.05.2021 №203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14.05.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 05.10.2021 №497/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 05.10.2021 «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 ;

- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 судові витрати у вигляді сплати судового збору в сумі 1 816,00 грн. (одна тисяча вісімсот шістнадцять гривень 00 коп.).

У ході розгляду справи Судом було встановлено, що санкції до позивача були застосовані за пропозиціями Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), Служби безпеки України (далі - СБУ), необхідність яких обґрунтовано тим, що в умовах складного безпекового середовища, створеного навколо України, та криміногенної ситуації всередині держави організована злочинність становить пряму загрозу для національної безпеки. У структурі організованої злочинності найбільшу загрозу становлять особи, які перебувають у статусі підвищеного злочинного впливу, у тому числі в статусі «вора в законі», а також кримінальні авторитети - лідери організованих злочинних угруповань. Указані особи, перебуваючи на території України та за її межами, створюють стійкі організовані групи та злочинні організації, установлюють корумповані зв`язки представниками органів державної влади та місцевого самоврядування, судових та правоохоронних органів, на виконання завдань спеціальних служб та розвідувальних органів держави-агресора проводять розвідувально-підривну діяльність з метою дестабілізації суспільно-політичної обстановки в Україні та поширюють вплив організованої злочинності на процеси, що відбуваються в економічній, політичній, суспільній сферах. З огляду на викладене, запропоновано схвалити та внести на розгляд РНБО пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до осіб, які перебувають у статусі підвищеного злочинного впливу.

14.09.2026 Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Шарапи В.М., суддів: Єзерова А.А., Бевзенка В.М., Берназюка Я.О., Стеценка С.Г., прийнято рішення у справі №9901/476/21, яким позов ОСОБА_1 задоволено, визнано протиправними та нечинними Указ Президента України від 21.05.2021 №203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14.05.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» та Указ Президента України від 05.10.2021 №497/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 05.10.2021 «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 .

Обґрунтовуючи підстави для задоволення позову ОСОБА_1 , Суд дійшов висновку про те, що не доведені обставини, які свідчать про наявність ознак протиправної діяльності позивача, позивач є громадянином України, а тому, за висновком більшості суддів, до нього не могли бути застосовані персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) відповідно до Закону №1644-VII.

Мотиви, які лежать в основі непогодження із рішенням Верховного Суду від 14.09.2026 у справі №9901/476/21.

Поділяючи окремі положення мотивувальної частини рішення колегії суддів у вказаній справі, все ж вважаю, що викладена в ньому позиція з основних питань є вразливою, а відтак із прийнятим рішенням не погоджуюсь. Мотиви непогодження - далі в окремій думці.

1. Дотримання процедури видання оскаржуваних Указів стосовно позивача.

Загальновідомим є факт важливості дотримання правової процедури. Тим більше, якщо мова йде про рішення суб`єкта владних повноважень, яким до приватної особи застосовуються санкції. Автор окремої думки констатує, що, на його переконання, процедура у випадку з ОСОБА_1 була дотримана.

Так, у цій справі (№9901/476/21) Судом було встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянин України, уродженець російської федерації.

Під час розгляду справи встановлено, що Національна поліція України (далі - НПУ) в межах здійснення превентивної та профілактичної діяльності, спрямованої на запобігання вчиненню правопорушень та поширенню злочинності, у тому числі організованої, з метою недопущення потенційних загроз національній безпеці, в межах площини дискреційних повноважень щодо здійснення оцінки реальних та/або потенційних загроз національній безпеці держави, на підставі пункту 1 частини 1 статті Закону №1644-VII та пункту 4 частини 1 статті 10 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» направила Міністерству внутрішніх справ України (далі - МВС України) інформацію щодо наявності підстав для внесення на розгляд Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) пропозицій щодо застосування до низки конкретно визначених осіб (за списком), які є лідерами організованих груп та злочинних організацій, персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

Серед переліку фізичних осіб, до яких пропонувалось застосувати санкції, був і ОСОБА_1 , дії якого, на переконання НПУ, становлять загрозу безпеці суспільства і держави, оскільки містять потенційну загрозу національним інтересам та безпеці.

Під час розгляду справи НПУ звернуто увагу на те, що наведене підтверджується матеріальним носієм інформації, що долучений до матеріалів справи у встановленому чинним законодавством порядку. Також зазначено, що нею та іншими уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах надано вірну оцінку реальності та потенційності загроз національним інтересам, національній безпеці і суверенітету України від дій позивача, який є суб`єктом підвищеного злочинного впливу, а також повністю дотримано правову процедуру порядку підготовки та внесення пропозицій щодо застосування санкцій, їх застосування та уведення в дію, а отже всі суб`єкти владних повноважень у спірних правовідносинах діяли на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Так, у травні 2021 року МВС України звернулось до КМУ, за наслідком чого розпорядженням КМУ №442-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», у зв`язку з наявністю реальних та потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці і суверенітету України, а також з метою протидії особам, які перебувають у статусі суб`єкта підвищеного злочинного впливу, відповідно до частини 1 статті 5 Закону №1644-VII схвалено та внесено на розгляд РНБО пропозиції щодо безстрокового застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до низки фізичних осіб. У подальшому, у зв`язку із встановленими фактами протиправної діяльності на шкоду інтересам держави РНБО вирішила підтримати внесені пропозиції, про що 14.05.2021 прийняла відповідне рішення, яке було введено в дію оскаржуваним у цій справі Указом Президента України №203/2021 (введене в дію 21.05.2021),Указом Президента України від 05.10.2021 №497/2021 внесено зміни до рішення РНБО №203/2021 (введено в дію 05.10.2021).

Отже, процедура запровадження санкцій повністю дотримана відповідно до вимог статті 5 №1644-VII, оскільки пропозицію КМУ було належним чином розглянуто РНБО та введено в дію Указом Президента України.

2. Щодо підстав застосування санкцій відносно позивача, та запровадження їх в умовах воєнного стану.

Автор окремої думки акцентує увагу на тому, що ОСОБА_1 . НПУ ідентифікує як особу, яка становить загрозу безпеці суспільству та державі, за участю якої формувалася скоординована поведінка груп пов`язаних осіб, діяльність яких спрямована на шкоду національним інтересам і національній безпеці України.

Звертає увагу на те, що застосування обмежувальних заходів (санкцій) є особливим правовим інструментом спрямованим на оперативне реагування на наявні та потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України.

Стаття 64 Конституції України дозволяє під час воєнного стану обмежувати певні майнові та економічні права. Зокрема, санкція у вигляді блокування чи стягнення активів у дохід держави розглядається як вимушений оборонний захід.

У своєму Рішенні № 3-р(II)/2021 від 21 липня 2021 року КСУ зазначив, що будь-яке обмеження права власності чи конфіскація майна державою не може бути свавільним. Обмеження мають відповідати принципу домірності - шкода, завдана особі, має бути пропорційною тій загрозі безпеці, яку держава намагається ліквідувати.

Санкції мають превентивний характер, а тому оцінка РНБО підстав для їх застосування може ґрунтуватись на матеріалах оперативно-службової діяльності правоохоронних органів. Очікування остаточного вироку суду в кримінальному провадженні в умовах воєнного стану може нівелювати ефективність захисту національних інтересів.

Таким чином, в умовах, коли країна перебуває у стані війни, держава повинна вживати оперативних та рішучих обмежувальних заходів для захисту національних інтересів. Діяльність осіб, пов`язаних із організованою злочинністю, безпосередньо загрожує внутрішній безпеці держави, оскільки кримінальні структури можуть використовуватись ворогом для дестабілізації ситуації в країні. Діяльність осіб, які мають значний вплив у кримінальному середовищі, в умовах збройної агресії проти України створює реальні загрози громадській безпеці, публічному порядку та може використовуватись спецслужбами держави-агресора для дестабілізації суспільно-політичної обстановки всередині країни.

Вважаю, що ця обставина у сукупності з матеріалами НПУ мають безпосереднє значення для розгляду справи, та без їх дослідження неможливо повно, об`єктивно та всебічно встановити її обставини, оскільки стосовно ОСОБА_1 органами державної влади в межах їхньої компетенції оцінювалася наявність підстав, значущих для національної безпеки, і у зв`язку з чим КМУ обґрунтовував пропозицію про застосування санкцій.

3. Щодо належності до громадянства України як чинника неможливості застосування санкцій.

Безумовно, громадянство України є відображенням особливого політико-правового зв`язку між державою та громадянином. Варто наголосити, що Основний Закон держави у статті 26 містить положення, відповідно до якого іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Іншими словами, конституцієдавцем презюмується значний ступінь схожості прав і свобод громадян України та іноземців, що перебувають в Україні на законних підставах. Разом із тим, немає сумнівів про наявність певної відмінності загально правового статусу та адміністративно-правового статусу громадянина України та іноземного громадянина. Але, виходячи із вищевказаних положень Конституції України, ці відмінності мають бути встановлені Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Як видається, пряма вказівка законодавця на те, що санкції можуть бути застосовані до іноземців чи осіб без громадянства і, відповідно, не можуть бути застосовані до громадян України, відсутня у чинному законодавстві. Тут же акцентуємо увагу, що актуальна практика Великої Палати Верховного Суду засвідчує такий самий підхід.

Зокрема, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 06.07.2023 року у справі №9901/635/18 вказано, що основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, а не громадянство, Суд при розгляді справи №9901/476/21 мав врахувати ці висновки.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону №1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.

Пунктом 1 частини 1 статті 3 Закону №1644-VII до підстав застосування санкцій віднесено дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

Вважаю, що наведені положення не дають підстав вважати громадянство України самостійною обставиною, яка створює для особи абсолютний імунітет від застосування санкцій. Визначальною для застосування санкцій є не належність особи до формально визначеної категорії суб`єктів, а характер її діяльності, передбачений пунктом 1 частини 1 статті 3 Закону №1644-VII. Основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, а не громадянство.

Санкції відповідно до Закону №1644-VII можуть застосовуватися до будь-якого суб`єкта, зокрема громадянина України, безвідносно до наявності чи відсутності щодо нього відповідного вироку та/або кримінального провадження, якщо його діяльність створює реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави.

Звертаю увагу на те, що правові позиції у питаннях щодо застосування санкцій до осіб які мають громадянство України, вирішувались Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 06.07.2023 у справі №9901/635/18, від 23.06.2026 у справі №9901/177/21, у справі №990/109/23.

Акцентую увагу на те, що станом на день прийняття рішення у цій справі існувала правова позиція Великої Палати Верховного Суду, від якої вона не відступила, відповідно до якої сам по собі статус громадянина України не виключає можливості застосування до такої особи персональних санкцій.

Протилежне тлумачення фактично означало б, що особа, діяльність якої створює реальну або потенційну загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності, національній безпеці чи іншим прямо визначеним законом інтересам, лише через наявність громадянства України автоматично виводиться за межі превентивного санкційного механізму.

На моє переконання, таке тлумачення не відповідає ані меті Закону №1644-VII, ані змісту пункту 1 частини 1 статті 3 цього Закону, ані сформованій практиці Великої Палати Верховного Суду.

Звертаю увагу, що санкції відповідно до Закону №1644-VII не є видом юридичної відповідальності. Їх метою є не покарання особи за встановлене правопорушення, а запобігання використанню нею своїх активів, прав, економічних можливостей або іншого потенціалу для діяльності, яка створює чи може створювати загрози національним інтересам та національній безпеці. Звідси випливає автономність санкцій щодо кримінального та інших видів проваджень.

Для їх застосування закон не вимагає попереднього встановлення вини особи у кримінальному провадженні, набрання законної сили обвинувальним вироком чи прийняття іншого рішення про притягнення особи до юридичної відповідальності.

Саме превентивна природа санкцій пояснює, чому можливість їх застосування не може ставитися у залежність виключно від громадянства особи.

Громадянин України, безумовно, користується всіма конституційними правами та гарантіями, включно з правом на судовий захист, правом власності та гарантіями від свавільного втручання держави.

Зазначаю, що громадянство саме по собі не може означати неможливість застосування передбаченого законом превентивного інструменту у випадку, коли компетентні державні органи мають достатню фактичну основу вважати, що діяльність такої особи створює передбачені статтею 3 Закону №1644-VII загрози.

При цьому належною гарантією прав особи є не виключення громадян України зі сфери дії санкційного законодавства, а ефективний судовий контроль за фактичною і правовою обґрунтованістю застосованих санкцій.

Автор окремої думки переконаний, що для вирішення спору істотне значення має не лише формальний статус позивача, а й конкретна фактична основа, яка зумовила висновок компетентних органів про наявність загрози.

Враховуючи вищевикладене, вважаю, що висновок про протиправність оскаржуваних указів не міг значною мірою ґрунтуватися на тому, що не було надано достатніх та допустимих доказів причетності позивача до протиправних дій і те, що позивач є громадянином України.

Висновок.

Таким чином, на мою думку, рішення Верховного Суду у справі №9901/476/21 має певні суперечності.

Як видається, за наслідками її розгляду Верховний Суд, мав би відмовити ОСОБА_1 у задоволенні його позову, констатувавши, що Президент України, видаючи Укази №203/2021 та №497/2021 в оскаржуваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

Суддя Верховного Суду С. Г. Стеценко