Постанова від 21 вересня 2026 р. у справі №160/16261/23 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2026 року

м. Київ

справа №160/16261/23

провадження № К/990/4397/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р.

розглянув у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції справу

за позовом Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Кам`янської міської ради до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області про визнання протиправним та скасування висновку, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року, ухваленого у складі головуючого судді Тулянцевої І. В., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2025 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Божко Л. А., суддів: Суховарова А. В., Дурасової Ю. В.

І. Суть спору

1. У липні 2023 року Департамент житлово-комунального господарства та будівництва Кам`янської міської ради (далі - Департамент ЖКГБ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області про визнання протиправним та скасування висновку від 28 червня 2023 року, складеного стосовно закупівлі за кодом CPV «Послуги з прибирання та підмітання вулиць (послуги щодо санітарного утримання території кладовищ) на основі CPV за ДК 021:2015-90610000-6- Послуги з прибирання та підмітання вулиць» (ідентифікатор закупівлі UA-2023-01-09-005978-а) в повному обсязі.

2. На обґрунтування позовних вимог зазначає, що на підставі наказу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області від 22 червня 2023 року № 16-з відповідачем здійснено моніторинг відносно закупівлі за номером ID: UA-2023-01-09-005978-а, яка оголошена позивачем.

Позивач зазначає, що за результатами моніторингу закупівлі 28 червня 2023 року відповідачем в електронній системі закупівель оприлюднено відповідний висновок, згідно з яким відповідачем встановлено порушення замовником закупівлі вимог наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 13 квітня 2016 року № 680 «Про затвердження примірної тендерної документації» (далі - Наказ № 680).

Позивач стверджує, що ним додержані вимоги вказаного Наказу № 680, а висновки відповідача про те, що замовником при підготовці тендерної документації не дотримано вимоги щодо завантаження до електронної системи закупівель додатків до тендерної документації окремими файлами є помилковими, а тому зобов`язання контролюючого органу щодо необхідності в подальшому позивачу дотримуватися вимог цього наказу є безпідставним.

На думку позивача, затверджена Наказом № 680 тендерна документація є «примірна», а отже не є обов`язковою для застосування замовниками, оскільки на її основі можна сформувати власну тендерну документацію, врахувавши особливості своєї закупівлі.

Вважаючи висновок відповідача від 28 червня 2023 року про результати моніторингу процедури UA-2023-01-09-005978-а протиправним, Департамент ЖКГБ звернулвся до суду з вимогою про його скасування.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. 17 січня 2023 року оголошено процедуру закупівлі в системі електронних закупівель Prozorro за ідентифікатором закупівлі № UA-2023-01-09-005978-а (посилання на оголошення в мережі Інтернет - https://prozorro.gov.ua/uk/tender/UA-2023-01-09-005978-a) щодо закупівлі за предметом - Послуги з прибирання та підмітання вулиць (послуги щодо санітарного утримання території кладовищ) на основі CPV за ДК 021:2015 - 90610000-6 - Послуги з прибирання та підмітання вулиць, орієнтована вартість - 5 500 000,00 гривень.

4. Наказом Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області від 22 червня 2023 року № 16-3 «Про початок моніторингу закупівель» прийнято рішення, зокрема, про початок проведення моніторингу закупівлі UA-2023-01-09-005978-а з підстав виявлення органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

5. За результатами перевірки Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-01-09-005978-а, який затверджено та оприлюднено в електронній системі закупівель 28 червня 2023 року.

6. Так, предметом аналізу слугували питання щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, повноти відображення інформації в оголошенні про проведення відкритих торгів з особливостями, дотримання порядку розміщення інформації про публічні закупівлі, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII) та постанови Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування» (далі - Особливості № 1178), своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом № 922-VIII, розгляду тендерних пропозицій, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення.

7. Під час моніторингу проаналізовано річний план закупівель Департаменту ЖКГБ на 2023 рік, оголошення про проведення відкритих торгів з особливостями, тендерну документацію, затверджену рішенням уповноваженої особи (протокол уповноваженої особи від 09 січня 2023 року № 55), зміни до тендерної документації, затверджену рішенням уповноваженої особи (протокол від 12 січня 2023 року № 62, протокол від 17 січня 2023 року № 67), реєстр отриманих тендерних пропозицій, тендерну пропозицію фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , протокол розкриття тендерних пропозицій, повідомлення про намір укласти договір, договір про закупівлю послуг від 06 лютого 2023 року № 37-23 на загальну суму 5500000,00грн (без ПДВ).

8. За результатами моніторингу контролюючим органом установлено, що замовник в порушення вимог Наказу № 680 під час оприлюднення в електронній системі закупівель тендерної документації, додатки тендерної документації не оприлюднив до електронної системи закупівель окремими файлами.

9. Таким чином, за результатами моніторингу встановлено порушення вимог Наказу № 680. Водночас за результатами аналізу питань визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, складання тендерної документації, оприлюднення інформації про закупівлю, своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом, розгляду тендерних пропозицій, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення - порушень не встановлено.

10. Вказаним висновком, з огляду на встановлене порушення законодавства у сфері публічних закупівель, а саме вимог Наказу № 680 та відсутність механізму його усунення, керуючись статтями 5, 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939 «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону № 922-VIII Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області зобов`язало замовника здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань, тощо) та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

11. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2025 року, позов задоволено.

11.1. Визнано протиправним та скасовано висновок Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області від 28 червня 2023 року про результати моніторингу процедури закупівлі за кодом CPV «Послуги з прибирання та підмітання вулиць (послуги щодо санітарного утримання території кладовищ) на основі CPV за ДК 021:2015-90610000-6- Послуги з прибирання та підмітання вулиць» (ідентифікатор закупівлі UA-2023-01-09-005978-а).

12. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний висновок, який є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, не відповідає вимогам, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки відповідач, зазначивши у висновку про необхідність в подальшому дотримуватися вимог Наказу № 680 щодо завантаження до електронної системи закупівель додатків до тендерної документації окремими файлами, не вказав способи усунення недоліків, строк, порядок виконання, крім того, спрямовує дію зобов`язання на майбутнє. Разом з тим, можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

13. Зазначена позиція підтримана Третім апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

IV. Провадження у суді касаційної інстанції

14. Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області подало касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої та підпункту «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.

Так, автор скарги зауважує на тому, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні не врахував висновків щодо застосування норм Наказу № 680, викладених у постанові Верховного Суду від 12 жовтня 2022 року у справі № 560/5976/20 у подібних правовідносинах.

15. Верховний Суд ухвалою від 18 лютого 2026 року відкрив касаційне провадження за скаргою Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2025 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначає Закон № 922-VIII, згідно з пунктом 14 частини першої статті 1 якого встановлено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

19. За приписами пунктів 22, 31, 32 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII визначено, що предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку; тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель; тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.

20. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-ХІІ) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

21. Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43) передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

22. Згідно з підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

23. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є, зокрема, здійснення державного фінансового контролю за дотриманням законодавства про закупівлі.

24. Частиною першою статті 5 Закону № 2939-ХІІ передбачено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

25. Приписами частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

26. Пунктом 5 частини сьомої статті 8 Закону № 922-VIII обумовлено, що у висновку обов`язково зазначається зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

27. Статтею 22 Закону № 922-VIII передбачено вимоги до тендерної документації.

Так, тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником разом з оголошенням про проведення конкурентних процедур закупівель в електронній системі закупівель для загального доступу шляхом заповнення полів в електронній системі закупівель. Тендерна документація не є об`єктом авторського права та/або суміжних прав.

У тендерній документації зазначаються такі відомості: 1) інструкція з підготовки тендерних пропозицій; 2) один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність підставам, встановленим статтею 17 цього Закону, у разі якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації», та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним. Для об`єднання учасників замовником зазначаються умови щодо надання інформації та способу підтвердження відповідності таких учасників установленим кваліфікаційним критеріям та підставам, встановленим статтею 17 цього Закону; 3) інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених частиною четвертою статті 5 цього Закону; 4) інформація про маркування, протоколи випробувань або сертифікати, що підтверджують відповідність предмета закупівлі встановленим замовником вимогам (у разі потреби); 5) кількість товару та місце його поставки; 6) місце, де повинні бути виконані роботи чи надані послуги, їх обсяги; 7) строки поставки товарів, виконання робіт, надання послуг; 8) проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов; 9) опис окремої частини або частин предмета закупівлі (лота), щодо яких можуть бути подані тендерні пропозиції, у разі якщо учасникам дозволяється подати тендерні пропозиції стосовно частини предмета закупівлі (лота). Замовник може передбачити можливість укладення одного договору про закупівлю з одним і тим самим учасником у разі визначення його переможцем за кількома лотами; 10) перелік критеріїв оцінки та методика оцінки тендерних пропозицій із зазначенням питомої ваги кожного критерію. У разі застосування критерію оцінки вартість життєвого циклу, методика оцінки тендерних пропозицій повинна містити опис усіх складових вартісних елементів та перелік документів і інформації, які повинні надати учасники для підтвердження вартості складових елементів життєвого циклу. Замовник у разі необхідності дисконтування витрат життєвого циклу майбутніх періодів може використовувати поточну облікову ставку Національного банку України. Вартість життєвого циклу може рахуватися як сума всіх витрат життєвого циклу або сума всіх витрат життєвого циклу, поділена на розрахункову одиницю експлуатації предмета закупівлі; 11) строк дії тендерної пропозиції, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними, але не менше 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій; 12) валюта, у якій повинна бути зазначена ціна тендерної пропозиції; 13) мова (мови), якою (якими) повинні бути складені тендерні пропозиції; 14) кінцевий строк подання тендерних пропозицій; 15) розмір та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати); 16) розмір, вид, строк та умови надання, повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю (якщо замовник вимагає таке забезпечення надати); 17) прізвище, ім`я та по батькові, посада та електронна адреса однієї чи кількох посадових осіб замовника, уповноважених здійснювати зв`язок з учасниками; 18) вимога про зазначення учасником у тендерній пропозиції інформації (повне найменування та місцезнаходження) щодо кожного суб`єкта господарювання, якого учасник планує залучати до виконання робіт чи послуг як субпідрядника/співвиконавця в обсязі не менше 20 відсотків від вартості договору про закупівлю - у разі закупівлі робіт або послуг; 19) опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій. Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме - технічні помилки та описки.

Тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Тендерна документація може містити правила зазначення в договорі про закупівлю грошового еквівалента в національній чи іноземній валюті за офіційним курсом, установленим Національним банком України станом на дату проведення електронного аукціону.

Тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників, а також вимог щодо документального підтвердження інформації про відповідність вимогам тендерної документації, якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.

Замовникам забороняється вимагати від учасників засвідчувати документи (матеріали та інформацію), що подаються у складі тендерної пропозиції, печаткою та підписом уповноваженої особи, якщо такі документи (матеріали та інформація) надані у формі електронного документа через електронну систему закупівель із накладанням електронного підпису, що базується на кваліфікованому сертифікаті електронного підпису, відповідно до вимог Закону України «Про електронні довірчі послуги».

28. Водночас за приписами Наказу № 680 примірна тендерна документація містить:

обов`язкову інформацію, визначену статтею 22 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі - Закон), яка оформлюється у вигляді таблиці, що складається з трьох граф та подається замовником окремим файлом. У графі « 1» зазначається нумерація, у графі « 2» - перелік складових тендерної документації, у графі « 3» - вимоги щодо їх заповнення відповідно до Закону;

інформацію, що формується замовником шляхом заповнення окремих полів електронних форм електронної системи закупівель;

додатки, що завантажуються до електронної системи закупівель окремими файлами.

Зміст кожного розділу Примірної тендерної документації визначається замовником.

29. Крім того, наказом Міністерства фінансів України від 08 вересня 2020 року № 552 затверджено Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі (далі - Порядок № 552), розділом ІІІ якого визначено порядок заповнення констатуючої частини форми висновку.

30. Відповідно до змісту Розділу ІІІ даного Порядку у пункті 1 зазначаються:

1) дата закінчення моніторингу закупівлі відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі»;

2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу процедури закупівлі;

3) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу процедури закупівлі, із зазначенням:

структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. Під час зазначення структурної одиниці закону зазначається лише її заголовок (крім законів про внесення змін);

найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).

У пункті 2 заповнюється висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.

У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

VI. Позиція Верховного Суду

31. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.

32. При виявленні порушень законодавства у сфері публічних закупівель орган державного фінансового контролю у висновку здійснює його опис та зазначає про спосіб його усунення.

33. Отже, з метою усунення виявленого під час моніторингу порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель у висновку міститься вимога зобов`язального характеру, яка є обов`язковою для виконання.

34. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, виникли у зв`язку із оскарженням висновку Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області про результати моніторингу процедури від 28 червня 2023 року № UA-2023-01-09-005978-а, яка стосувалась закупівлі за предметом "Послуги з прибирання та підмітання вулиць (послуги щодо санітарного утримання території кладовищ) на основі CPV за ДК 021:2015 - 90610000-6 - Послуги з прибирання та підмітання вулиць", орієнтована вартість - 5 500 000,00 гривень.

35. Під час здійснення моніторингу зазначеної публічної закупівлі контролюючим органом встановлено порушення позивачем вимог Наказу № 680, а саме: під час оприлюднення в електронній системі закупівель тендерної документації, додатки тендерної документації замовник не оприлюднив до електронної системи закупівель окремими файлами.

36. Як уже зазначалось, вимоги щодо змісту тендерної документації визначено частиною другою статті 22 Закону № 922-VIII.

37. Разом з цим відповідно до абзацу другого пункту 11 частини першої статті 8 Закону № 922-VIII (у редакції, що була чинна на час прийняття наказу) Міністерством економічного розвитку і торгівлі України затверджено Примірну тендерну документацію для процедур закупівель - відкриті торги та конкурентний діалог, що додаються (Наказ № 680).

38. Зі змісту цього Наказу вбачається, що примірна тендерна документація містить обов`язкову інформацію, визначену статтею 22 Закону № 922-VIII, яка оформлюється у вигляді таблиці, що складається з трьох граф та подається замовником окремим файлом, інформацію, що формується замовником шляхом заповнення окремих полів електронних форм електронної системи закупівель, а також додатки, що завантажуються до електронної системи закупівель окремими файлами.

39. З наведеного висновується, що приписи Наказу № 680 містять імперативну норму щодо обов`язку всіх замовників завантажувати в електронну систему закупівель додатки до тендерної документації окремими файлами. Отже, окрім обов`язкової інформації, визначеної статтею 22 Закону № 922-VIII, Примірна тендерна документація передбачає завантаження додатків окремими файлами.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 10 жовтня 2024 року у справі № 120/7003/22, а також у постанові від 12 жовтня 2022 року у справі № 560/5976/20, на яку вказує автор касаційної скарги.

40. Крім того, у справі № 560/5976/20 Верховний Суд зауважив, що не погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про те, що невиконання замовником положень Наказу № 680 щодо завантаження додатків до тендерної документації окремими файлами не порушує вимог Закону № 922-VIII, а отже відповідач необґрунтовано зазначив відповідні обставини в якості порушення позивачем законодавства про публічні закупівлі та має наслідки у вигляді вжиття заходів щодо відміни тендеру відповідно до пункту 2 частини першої статті 32 Закону № 922-VIII. Верховний Суд зазначив, що обов`язок по завантаженню документів до електронної системи закупівель покладається на замовника, жодним чином не стосується учасників відкритих торгів та не вимагає вчинення будь-яких дій з їх сторони.

Також Верховний Суд уважав, що судом апеляційної інстанції не наведено обґрунтованих доводів на підтвердження того, що положення Наказу № 680 суперечать Закону № 922-VIII. Верховний Суд зауважив, що Наказ № 680 установлює механізм реалізації окремих норм Закону № 922-VII і при цьому не визнавався протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Ураховуючи викладене, Верховний Суд у згаданій справі дійшов висновку, що замовником не завантажено до електронної системи закупівель Додатків І, 2, 3, 4 та 5 до тендерної документації окремими файлами, чим не дотримано вимог Наказу № 680.

41. У справі ж, що розглядається, суди попередніх інстанцій виходили з того, що чинним законодавством не передбачена обов`язковість Примірної тендерної документації для замовника, а тому дійшли висновку про відсутність порушення позивача щодо незавантаження додатків до тендерної документації окремими файлами.

42. Наведене свідчить, що суди попередніх інстанцій фактично погодилися з твердженнями органу державного фінансового контролю про недотримання позивачем вимог Наказу № 680, водночас дійшли помилкового висновку під час тлумачення норм матеріального права, адже Верховний Суд у постанові від 12 жовтня 2022 року у справі № 560/5976/20 зауважив, що Наказ № 680 встановив імперативну норму стосовно обов`язку всіх замовників завантажувати в електронну систему закупівель додатки до тендерної документації окремими файлами.

Проте суди першої та апеляційної інстанцій не врахували вказаних висновків Верховного Суду у справі № 560/5976/20 та, як наслідок, дійшли протилежних висновків, що Закон № 922-VIII не містить положень про те, що Примірна тендерна документація, затверджена уповноваженим органом, є обов`язковою для замовників, а тому Департаментом ЖКГБ не допущено порушень вимог Наказу № 680.

43. Крім того, варто зазначити, що фактичною підставою для скасування висновку Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області про результати моніторингу процедури від 28 червня 2023 року № UA-2023-01-09-005978-а є висновки суду першої інстанції, з якими погодився суд апеляційної інстанції, про невідповідність такого висновку вимогам статті 2 КАС України.

Зокрема, суди першої та апеляційної інстанцій констатували, що відповідач у висновку зобов`язує позивача в подальшому дотримуватися вимог Наказу № 680 щодо завантаження до електронної системи закупівель додатків до тендерної документації окремими файлами, не вказуючи способи усунення недоліків, строк, порядок виконання, крім того, спрямовує дію зобов`язання на майбутнє. На переконання судів попередніх інстанцій, спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, яких саме заходів слід ужити для усунення виявлених порушень, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

44. Верховний Суд уважає, що такі твердження судів першої та апеляційної інстанцій у спірних правовідносинах помилковими, оскільки у спірному висновку відповідач вказав на необхідність здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань, тощо) та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

45. Варто зауважити, що з аналізу положень пункту 5 частини сьомої статті 8 Закону № 922-VIII та пункту 3 Розділу ІІІ Порядку № 552 слідує, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі повинен обов`язково містити зобов`язання щодо усунення виявлених порушень (порушення) законодавства у сфері публічних закупівель.

Зобов`язальна частина висновку може включати як заходи, направлені на виправлення виявлених порушень та приведення процедури закупівлі у відповідність до встановлених правил та стандартів, так і рекомендації, спрямовані на запобігання вчинення таких порушень у подальшому.

При цьому спосіб, у який замовник повинен усунути виявлені порушення не визначений ні Законом № 922-VIII, ні Порядком № 552.

46. З наведеного висновується, що орган державного фінансового контролю має певну свободу розсуду щодо визначення способу усунення виявлених порушень.

Водночас реалізація таких повноважень повинна здійснюватися органом державного фінансового контролю з урахуванням контексту допущених порушень та вагомості їх впливу на процедуру закупівлі з метою обрання пропорційного та ефективного заходу для їх усунення та/або недопущення у подальшому.

Крім того, визначаючи спосіб усунення порушень, з метою попередження вчинення замовником нового порушення вимог законодавства, контролюючий орган повинен чітко зазначити конкретний захід (варіант поведінки), який слід вжити замовнику для їх усунення.

47. В оскаржуваному висновку, з урахуванням конкретних обставин, зобов`язано позивача в подальшому дотримуватися вимог Наказу № 680 та завантажувати до електронної системи закупівель додатки до тендерної документації окремими файлами.

48. Отже, контролюючий орган чітко визначив, які саме дії повинен здійснювати позивач, які б були спрямовані на уникнення нових порушень під час проведення подібних процедур закупівель.

49. Суд також звертає увагу на те, що визначений спосіб усунення виявлених порушень у цій конкретній ситуації (зважаючи на завершення процедури торгів, визначення переможця, укладання з ним договору) є пропорційним із виявленими порушеннями, відповідає завданню здійснення державного фінансового контролю та направлений на усунення причин, які призвели до виявлених порушень та недопущення їх вчинення у подальшому.

50. У цьому контексті Верховний Суд зазначає, що згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 30 березня 2023 року у справі № 420/11945/21 та від 30 листопада 2023 року у справі № 160/20811/22, застосований органом державного фінансового контролю спосіб усунення виявлених порушень «здійснити заходи щодо недопущення виявлених порушень у подальшому», є превентивним заходом, що не вимагає розірвання договірних відносин. Така вимога відповідача скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель.

51. При цьому як зазначено Верховним Судом у постанові від 12 жовтня 2022 року у справі № 560/5976/20, обов`язок по завантаженню документів до електронної системи закупівель покладається на замовника та жодним чином не стосується учасників відкритих торгів та не вимагає вчинення будь-яких дій з їх сторони.

52. З огляду на наведене Верховний Суд уважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що зобов`язальна частина спірного висновку не відповідає вимогам чинного законодавства.

53. За таких обставин та правового врегулювання висновки судів першої та апеляційної інстанцій про невідповідність оскаржуваного висновку відповідача як акту індивідуальної дії критеріям обґрунтованості та вмотивованості та наявності підстав для його скасування, є помилковими.

54. Наведене свідчить, що висновок Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2023-01-09-005978-а від 28 червня 2023 року є правомірним.

55. Натомість як суд першої, так і суд апеляційної інстанцій, повно встановивши обставини справи, неправильно застосували норми матеріального права.

56. За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

57. З огляду на приписи статті 242 КАС України, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

58. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

59. З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 КАС України, Верховний Суд вважає необхідним їх судові рішення скасувати та відмовити в позові.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області задовольнити.

2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2025 року у справі № 160/16261/23 скасувати.

3. Ухвалити нове рішення у справі № 160/16261/23.

4. У задоволенні позову Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Кам`янської міської ради до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області про визнання протиправним та скасування висновку - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. Е. Мацедонська

О. Р. Радишевська