Постанова від 21 вересня 2026 р. у справі №580/49/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2026 року

м. Київ

справа №580/49/25

адміністративне провадження № К/990/1798/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Рибачука А.І., Шевцової Н.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №580/49/25

за позовом Керівника Смілянської окружної прокуратури

до Кам`янської міської ради Черкаської області

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Відділ освіти, культури, молоді та спорту Кам`янської міської ради Черкаського району Черкаської області, Міністерство освіти і науки України, Управління Державної служби якості освіти у Черкаській області,

про визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою заступника керівника Київської міської прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2025 року (колегія у складі: головуючого судді Епель О.В., суддів: Карпушової О.В., Мєзєнцева Є.І.), -

В С Т А Н О В И В:

Вступ

Під час розгляду цієї справи постало питання наявності/відсутності в прокурора права самостійного звернення до адміністративного суду із позовом про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування про ліквідацію (припинення) діяльності комунального закладу загальної середньої освіти, прийнятого засновником такого закладу.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Керівник Смілянської окружної прокуратури (далі - позивач, прокурор) в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Кам`янської міської ради Черкаської області (далі - відповідач, Рада), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення від 15 березня 2024 року №58-15 «Про припинення юридичної особи Комунального закладу «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області».

2. В обґрунтування позову прокурор зазначив, що Радою при прийнятті оскаржуваного рішення порушено право громади брати участь у місцевому самоврядуванні, яке передбачено статтею 140 Конституції України та статтею 32 Закону України від 16 січня 2020 року №463-IX «Про повну загальну середню освіту» (далі - Закон №463-IX), зокрема щодо підготовки та проведення консультацій із громадськістю, порядку опублікування проекту рішення, а також недотримано гарантованого державою та визначеного статтею 53 Основного Закону права учнів Комунального закладу «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області на повну середню освіту. Крім того, реалізація оскаржуваного рішення відбулась у період дії воєнного стану, тоді як Законом України від 19 червня 2022 року №2315-IX «Про внесення змін до розділу Х «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про повну загальну середню освіту» щодо врегулювання окремих питань освітньої діяльності в умовах воєнного стану» на час воєнного стану призупинено положення про наповнюваність класів.

У зв`язку із виявленими порушеннями прокурор, з метою захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на повну загальну середню освіту, як складової гарантованого статтею 53 Конституції України права на освіту, посилаючись на відсутність державного органу, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах, звернувся до суду з метою захисту інтересів держави.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року у задоволенні позову відмовлено.

4. Ухвалюючи рішення, вказаний суд насамперед виходив з того, що інший орган, який має повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, в тому числі територіальної громади, відсутній, тому прокурор має право на звернення із цим позовом до суду з метою захисту таких інтересів. У свою чергу, при розгляді цієї справи судом не встановлено порушення прав на загальну середню освіту учнів ліквідованого закладу загальної середньої освіти, тому підстави для скасування оскаржуваного рішення Ради відсутні.

5. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 17 грудня 2025 року рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року скасував, а позов прокурора залишив без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

6. Таке своє рішення апеляційний суд обґрунтував тим, що уповноваженим органом на здійснення захисту інтересів держави у межах спірних правовідносин є саме Управління Державної служби якості освіти у Черкаській області згідно із приписами статті 55 Закону №463-IX. Як наслідок, прокурором всупереч вимогам процесуального закону, визначених частиною четвертою статті 53 КАС України, не доведено наявності правових підстав для самостійного звернення до суду із цим позовом в інтересах держави.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та їх обґрунтування

7. Не погодившись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2025 року, заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить її скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

8. Як на підставу для касаційного оскарження вказує на пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України й те, що апеляційний суд в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду щодо наявності обставин та підстав, за якими прокурор має право здійснювати захист інтересів держави в суді. Посилається й на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права, а саме статті 55 Закону №463-IX, Положення про Державну службу якості освіти України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 року №168 (далі - Положення « 168), статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) в частині наявності чи відсутності у територіальних органів Державної служби якості освіти України повноважень на звернення до суду з позовом щодо визнання протиправними та скасування рішень органу місцевого самоврядування (як засновника закладу освіти) про припинення (ліквідацію) закладу освіти, як наслідок, наявності чи відсутності у прокурора підстав для звернення до суду на захист інтересів держави з вказаним позовом в якості самостійного позивача.

Посилаючись на положення відповідного законодавства та фактичні обставини у цій справі, скаржник стверджує, що судом апеляційної інстанції необґрунтовано залишено позовну заяву прокурора без розгляду, оскільки, надавши прокурору повноваження представництва, законодавець насамперед визначив можливість органам прокуратури захищати державні інтереси, а тому порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, зокрема щодо порушення конституційного права на освіту, є безумовною підставою для вжиття заходів реагування в порядку статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону №1697-VII. На переконання скаржника, судом апеляційної інстанції залишено поза увагою, що орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, відсутній, а тому є підстави для набуття прокурором статусу позивача відповідно до приписів частини п`ятої статті 53 КАС України, адже єдиним органом в державі, який може захистити порушені інтереси держави у спірних правовідносинах, є прокурор.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9. 12 січня 2026 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

10. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Рибачук А.І., Шевцова Н.В.

11. Ухвалою Верховного Суду від 15 січня 2026 року відкрито касаційне провадження за означеною касаційною скаргою.

12. Інші учасники справи не скористалися своїм правом на подання відзивів на касаційну скаргу.

13. Ухвалою Верховного Суду від 21 вересня 2026 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Як встановлено судами попередніх інстанції, Комунальний заклад «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області» є правонаступником Лузанівської загальноосвітньої школи I-III ступенів Кам`янської міської ради Черкаської області та перебуває у власності Ради, є комунальним закладом загальної середньої освіти; засновник гімназії - Рада; уповноваженим органом управління гімназії є відділ освіти, культури, молоді та спорту виконавчого комітету Ради.

15. 15 березня 2024 року відповідно до пункту 30 частини першої статті 26, статті 32 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР), статті 66 Закону України від 05 вересня 2017 року №2145-VIII «Про освіту» (далі - Закон №2145-VIII), статті 32 Закону №463-IX, статей 104, 105, 110-112 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №6 «Деякі питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам», зважаючи на те, що кількість учнів Комунального закладу «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області» складає менше 25 учнів та неможливість утримання даного закладу освіти за кошти місцевого бюджету, за результатами проведення публічних громадських обговорень, Рада прийняла рішення №58-15 про припинення шляхом ліквідації Комунального закладу «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області».

16. 08 жовтня 2024 року Смілянська окружна прокуратура направила на адресу Ради лист за №52-6471ВИХ-24, в якому зазначила, що моніторингом мережі Інтернет встановлено, що міською радою прийнято ряд рішень про реорганізацію та ліквідацію закладів загальної середньої та дошкільної освіти. З огляду на те, що інтереси держави у сфері охорони дитинства становлять важливий суспільний інтерес і потребують невідкладного захисту, просила надати інформацію та належним чином засвідчені копії підтверджувальних документів, зокрема: рішення від 15 березня 2024 року №15 «Про припинення юридичної особи Комунального закладу «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області»; інформацію про комплексний аналіз діяльності закладу освіти за 2021-2024 роки (кількість вихованців/учнів, педагогічних працівників, наявність укриття); дані про те, чи проводились громадські обговорення проектів рішень, щодо організації підвезення вихованців/учнів закладів освіти, які підпадають під реорганізацію до закладів освіти, до яких їх приєднано, тощо.

17. Відділ освіти, культури, молоді та спорту виконавчого комітету Ради у відповідь на запит повідомив, що кількість учнів означеного комунального закладу загальної середньої освіти на момент ліквідації складала менше 25, оскільки деякі учні виявили бажання протягом 2023/2024 навчального року навчатися в інших закладах освіти і на кінець навчального року в закладі залишалось 22 дитини, утримання даного закладу за кошти місцевого бюджету є неможливим через відсутність коштів у місцевому бюджеті.

18. Вважаючи, що внаслідок ліквідації Комунального закладу «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області» порушено конституційне право на освіту, прокурор звернувся з позовом до суду в інтересах держави.

Позиція Верховного Суду

19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, вказує на наступне.

20. Як вже вказувалося вище, у позові прокурором стверджувалось, що орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, зокрема щодо звернення до суду з позовними вимогами про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування про ліквідацію (припинення) діяльності комунального закладу загальної середньої освіти, прийнятого засновником такого закладу, відсутній, а тому є підстави для набуття прокурором статусу позивача відповідно до приписів частини п`ятої статті 53 КАС України й звернення до адміністративного суду з цим позовом в інтересах держави. Оскільки Рада, яка зобов`язана захищати права територіальної громади, є порушником інтересів держави, тому саме остання, на переконання прокурора, є належним відповідачем у цій справі.

21. Отже, ключовим правовим питанням у цій справі на стадії її касаційного розгляду є наявність підстав для самостійного представництва прокуратурою інтересів держави в суді у спірних правовідносинах, оскільки лише за наявності такого права суд може вирішувати спір по суті.

22. Відповідаючи на таке питання й надаючи оцінку вищезазначеним аргументам касаційної скарги та висновкам суду апеляційної інстанції, Верховний Суд виходить з такого.

23. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. У Конституції України визначено, що Україна є, зокрема, демократична, правова держава (стаття 1); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження в установлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається й діє принцип верховенства права; закони та інші нормативні акти ухвалюються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частини перша, друга статті 8).

25. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює підтримання публічного обвинувачення в суді, організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша); організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).

26. Згідно з Конституцією України лише законами України визначаються, зокрема, організація і діяльність прокуратури (пункт 14 частини першої статті 92); права і свободи людини і громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частини перша, друга статті 55); суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права; основними засадами судочинства є, зокрема, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості (частина перша, пункти 1, 3 частини другої статті 129).

27. Оцінюючи місце прокуратури в системі органів державної влади, її функції та статус прокурора за наслідками конституційної реформи 2016 року, Конституційний Суд України в Рішенні від 18 червня 2020 року №5-р(II)/2020 наголосив, зокрема, що:

- «за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя. На це вказує, зокрема, стаття 131-1 Конституції України»;

- «те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131) прокурор при виконанні своїх професійних обов`язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов`язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність».

28. Стосовно конституційних функцій прокуратури Конституційний Суд України у Рішенні від 05 червня 2019 року №4-р(II)/2019 наголошував, зокрема, що «Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування. Наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень».

29. Також у Рішенні від 03 грудня 2025 року №6-р(ІІ)/2025 Конституційний Суд України зазначив, що внаслідок конституційної реформи 2016 року суттєво звужено широкі контрольні функції прокуратури як у кримінальній сфері, так і поза нею та їй відведено пріоритетну роль саме у сфері кримінальної юстиції, чим обмежено надмірний вплив прокуратури на суб`єктів владних повноважень, інших учасників правовідносин та забезпечено деполітизацію й демократизацію цього інституту в українському конституційному правопорядку.

30. У цьому ж Рішенні Конституційний Суд України наголосив, що пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України уповноважує прокуратуру на здійснення представництва інтересів держави в суді тільки у виключних випадках та в порядку, що визначені законом, а не на здійснення такого представництва у випадках, визначених органами прокуратури.

31. Узагальнюючи висновки щодо застосування норм права, у справі №925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11 червня 2024 року констатувала, що прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

32. У постанові від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22 Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

33. Такий підхід узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі №925/1133/18, яка у постанові від 11 червня 2024 року, серед іншого, зазначила, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом) (пункт 68).

34. У зв`язку із наведеним та в контексті заявлених прокурором вимог у цій справі про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування про ліквідацію (припинення) діяльності комунального закладу загальної середньої освіти, прийнятого засновником такого закладу, Суд вважає за необхідне також звернути увагу на те, що відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

35. Згідно з частиною першою стаття 10 Закону №280/97-ВР (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

36. У свою чергу частиною першою статті 13 Закону №2145-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій.

Кожна особа має право здобувати початкову та базову середню освіту в закладі освіти (його філії), що найбільш доступний та наближений до місця проживання особи.

Право особи здобувати початкову та базову середню освіту у державному або комунальному закладі освіти (його філії), за яким закріплена територія обслуговування, на якій проживає ця особа, гарантується, що не обмежує право особи обрати інший заклад освіти.

37. За правилами частини другої статті 66 Закону №2145-VIII, районні, міські ради відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, загальної середньої освіти, позашкільної освіти; планують та забезпечують розвиток мережі закладів дошкільної, загальної середньої освіти, позашкільної освіти; засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів; забезпечують доступність дошкільної та середньої освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, та вживають заходів для забезпечення потреби у дошкільній та позашкільній освіті; у випадках, визначених спеціальними законами, забезпечують та фінансують підвезення здобувачів освіти і педагогічних працівників до закладу освіти і в зворотному напрямку (у разі потреби - транспортними засобами, пристосованими для перевезення осіб, які пересуваються на кріслах колісних).

38. Правові, організаційні та економічні засади функціонування і розвитку системи загальної середньої освіти визначає Закон №463-IX, у відповідності до частини першої статті 32 якого рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає його засновник (засновники).

Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та/або суспільства.

Розвиток мережі комунальних початкових шкіл, гімназій забезпечують районні, міські, сільські, селищні ради.

Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають районні, міські, сільські, селищні ради.

39. У той же час, як установлено статтею 57 Закону №463-IX, державний нагляд (контроль) у сфері загальної середньої освіти здійснюється центральним органом виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальними органами, що діють на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені №2145-VIII та цим Законом.

Формами заходів державного нагляду (контролю) у сфері загальної середньої освіти є: плановий (позаплановий) інституційний аудит; позапланова перевірка.

Центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальні органи проводять інституційний аудит, позапланові перевірки відповідно до цього Закону та згідно з порядками, затвердженими центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.

40. Повноваження центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальних органів визначені статтею 55 Закону №463-IX, у відповідності до частини першої якої центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальні органи, окрім іншого, звертаються до суду з позовами до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо усунення порушень та виконання вимог законодавства у сфері загальної середньої освіти.

41. Аналогічні повноваження центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальних органів на звернення до суду з позовами до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб законодавцем в подальшому також було закріплено і у частині другій статті 67 Закону №2145-VIII згідно із змінами, внесеними Законом України від 21 серпня 2025 року №4574-IX «Про професійну освіту», який набрав чинності 12 вересня 2025 року.

42. Механізм же здійснення аналізу діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів з питань освіти (за наявності) (далі - місцеві органи) в частині, що стосується дотримання законодавства з питань освіти (у сферах дошкільної, загальної середньої, позашкільної, спеціалізованої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої, вищої, післядипломної освіти) і забезпечення якості освіти на відповідній території визначає Порядок здійснення аналізу діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів з питань освіти, затверджений наказом Міністерства освіти і науки України від 07 грудня 2021 року №1313 (далі - Порядок №1313).

43. Згідно з положеннями пунктів 3 - 4 Порядку №1313 органами, які здійснюють аналіз діяльності місцевих органів (далі - аналіз), є Державна служба якості освіти України (далі - Служба), її територіальні органи в межах своїх повноважень.

Аналіз здійснюється, зокрема, з метою забезпечення інтересів територіальних громад щодо належної якості освіти на відповідній території.

Предметом аналізу є:

реалізація місцевими органами (у межах делегованих повноважень) державної політики у сфері освіти, зокрема з питань забезпечення якості освіти;

реалізація місцевими органами визначених Законом №2145-VIII і спеціальними законами прав та обов`язків засновників або уповноважених ними органів (далі - засновники) закладів освіти.

44. Зміст наведених законодавчих положень у їх системному зв`язку дає Суду підстави для висновку, що відносини в галузі забезпечення інтересів територіальних громад щодо належної якості освіти на відповідній території регламентуються як нормами спеціальних законів, так й іншими актами законодавства. Як наслідок, слід констатувати, що дотримання органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами законодавства у сфері освіти, у тому числі забезпечення доступності дошкільної, середньої, позашкільної освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, є об`єктом державного нагляду (контролю) у сфері освіти і такий контроль уповноважені здійснювати Державна служба якості освіти України, яка є центральним органом виконавчої влади із забезпечення якості освіти, та її територіальні органи. Це підтверджує наявність у них права на звернення до суду, зокрема, з позовами до органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо усунення порушень та виконання вимог законодавства у сфері освіти.

45. Такий державний нагляд (контроль) у сфері освіти реалізується Державною службою якості освіти України та її територіальними органами шляхом проведення планового (позапланового) інституційного аудиту, позапланової перевірки та аналізу реалізація місцевими органами (у межах делегованих повноважень) державної політики у сфері освіти, зокрема з питань забезпечення якості освіти, реалізація ними визначених Законом №2145-VIII і спеціальними законами прав та обов`язків як засновників або уповноважених ними органів закладів освіти.

46. Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання, питання повноважень Державної служби якості освіти України (її територіальних органів) звертатися до суду в якості позивача вирішено законодавцем через наділення указаного центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування, зокрема до органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо усунення порушень та виконання вимог законодавства у сфері освіти.

47. Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних із забезпеченням інтересів територіальних громад щодо належної якості освіти на відповідній території, а тому аргументи прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не відповідають означеним вище законодавчим положенням, оскільки центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти (його територіальні органи) наділені функцією впливу на засновників або уповноважених ними органів закладів освіти.

48. Повертаючись до обставин цієї справи, слід зазначити, що предметом даного спору є рішення органу місцевого самоврядування - Ради як засновника закладу освіти, а підставами звернення прокурора до суду стало, на його переконання, порушення органом місцевого самоврядування внаслідок прийняття такого рішення інтересів держави у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на повну загальну середню освіту, а також відсутність органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування про ліквідацію (припинення) діяльності закладу освіти, прийнято як його засновником.

49. Водночас варто зауважити, що відсутність чіткої конкретизації в законодавстві, зокрема у статті 55 Закону №463-IX, права центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальних органів звертатися до суду саме із таким предметом позову, з яким звернувся прокурор у цій справі, не свідчить про відсутність у нього такого права та не є тотожним поняттю відсутності органу, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, як наслідок, не наділяє прокурора правом на звернення до суду в інтересах держави як самостійним позивачем у даному конкретному випадку.

50. Як вже зазначалося Судом вище, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор, який може виконувати лише субсидіарну роль. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

51. Таким чином, враховуючи встановлені вище обставини щодо наявності уповноваженого державного органу на здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами законодавства у сфері освіти, у тому числі забезпечення доступності дошкільної, середньої, позашкільної освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, тобто органу, покликаного захищати інтереси держави у сфері освіти, правильним є висновок суду апеляційної інстанції у цій справі про те, що прокурор не довів у даному конкретному випадку наявності правових підстав для самостійного звернення до суду з цим позовом, що є наслідком залишення такого позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 як такого, що поданий особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

52. Доводи касаційної скарги не свідчать про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення, а тому підстави для його скасування та задоволення касаційної скарги прокурора відсутні.

53. Не містить касаційна скарга прокурора й необхідного обґрунтування на підтвердження того, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував одні й ті ж самі норми права всупереч змісту фактичних обставин справи та їх правовому значенню, згаданому у вираженому (відображеному) правовому висновку Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду у постановах, на які, як на підставу касаційного оскарження, послався скаржник.

54. При цьому Суд ураховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява №65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява №63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29) і повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» №33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» №48939/99, «Moskal v. Poland» №10373/05).

55. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

56. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень.

57. За наведених у цій постанові мотивів, з урахуванням приписів статей 341, 350 КАС України, підстави для задоволення касаційної скарги та скасування постанови суду апеляційної інстанції відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2025 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук Н.В. Шевцова