Рішення від 21 вересня 2026 р. у справі №640/14340/19 — Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 вересня 2026 року м. Київ справа №640/14340/19

Київський окружний адміністративний суд у складі судді Жука Р.В., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін адміністративну справу

за позовом Громадської спілки "Українська авіатранспортна Асоціація"

до 1) Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Державній авіаційній службі України;

2) Громадської ради при Державній авіаційній службі України;

3) Державної авіаційної служби України

треті особи 1) ОСОБА_1 ;

2) Асоціація "Аеропорти України" цивільної авіації

про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування рішень,

ВСТАНОВИВ:

І. Зміст позовних вимог.

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Громадська спілка "Українська авіатранспортна Асоціація" з адміністративним позовом до Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Державній авіаційній службі України, Громадської ради при Державній авіаційній службі України, Державної авіаційної сліжби України, треті особи: ОСОБА_1 , Асоціація "Аеропорти України" цивільної авіації, в якому просить:

- визнати протиправними дії ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Державній авіаційній службі України щодо включення до Списку кандидатів до складу Громадської ради, які допущені до участі в установчих зборах, опублікованого за посиланням: https://avia.gov.ua/povidomlenn Ya-pro-provedennyaustanovchih-zboriv-dlya-formuvannya-novogo-skladu-gromadskovi-radi-pri-derzhaviasluzhbi/, Президента Асоціації «Аеропорти України» цивільної авіації ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати рішення установчих зборів Громадської ради при Державній авіаційній службі України, оформлене Протоколом Установчих зборів з формування нового складу Громадської Ради при Державній авіаційній службі України від 12.06.2019, щодо затвердження складу Громадської ради при Державній авіаційній службі України в частині Президента Асоціації «Аеропорти України» цивільної авіації ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної авіаційної служби України «Про затвердження складу Громадської ради при Державній авіаційній службі України» № 733 від 12.06.2019, в частині Президента Асоціації «Аеропорти України» цивільної авіації ОСОБА_1 .

ІІ. Виклад позиції позивача та заперечень відповідача.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Асоціація "Аеропорти України" цивільної авіації зареєстрована як господарська асоціація - об`єднання підприємств, діє для координації господарської діяльності її учасників та не включена до Реєстру неприбуткових установ та організацій. На переконання позивача, така асоціація не є інститутом громадянського суспільства у розумінні пункту 6 Типового положення про громадську раду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 (далі - Типове положення), тому її представник не міг бути допущений до установчих зборів і включений до складу Громадської ради.

Позивач також зазначив, що УАТА та Асоціація "Аеропорти України" є пов`язаними інститутами громадянського суспільства, оскільки ОСОБА_2 одночасно входив до правління Асоціації "Аеропорти України" і до наглядової ради УАТА. Відповідно до абзацу шостого пункту 6 Типового положення пов`язані інститути не можуть делегувати своїх представників до складу однієї громадської ради.

На думку позивача, участь ОСОБА_1 , якого 12.06.2019 обрано головою Громадської ради, перешкоджає діяльності представника УАТА та суперечить меті громадської ради. Позивач посилався і на те, що після засідання Ініціативної групи оскаржив допуск ОСОБА_1 до Державіаслужби, у зв`язку з чим на дату видання наказу № 733 існував спір щодо формування складу ради.

Державна авіаційна служба України проти позову заперечила. Відповідач указав, що Типове положення прямо відносить асоціації, зареєстровані в установленому порядку, до інститутів громадянського суспільства та не встановлює обмежень залежно від виду їх діяльності або податкового статусу. Раніше представники обох об`єднань також входили до складу Громадської ради.

Державіаслужба послалася на те, що рішення установчих зборів щодо персонального складу прийняте одноголосно всіма зареєстрованими учасниками, серед яких був представник позивача. На підставі протоколу установчих зборів Державіаслужба була зобов`язана затвердити сформований склад ради. Окремо відповідач зазначив, що Ініціативна група та Громадська рада не є юридичними особами і суб`єктами владних повноважень.

Громадська рада при Державній авіаційній службі України у відзиві просила відмовити у задоволенні позову. Вона підтримала доводи про належність асоціацій до інститутів громадянського суспільства та зазначила, що обмеження для пов`язаних інститутів запроваджено постановою Кабінету Міністрів України від 24.04.2019 № 353, яка набрала чинності 07.05.2019, тобто після утворення Ініціативної групи і початку приймання документів.

У відповіді на відзив позивач наполягав, що рішення Ініціативної групи може бути оскаржене до органу виконавчої влади і до суду. Позивач зауважив, що списки кандидатів, установчі збори та наказ № 733 датовані вже після набрання чинності постановою № 353, а тому правило щодо пов`язаних інститутів підлягало застосуванню. Також позивач стверджував, що його скарга перебувала на розгляді Державіаслужби до затвердження складу ради.

У запереченнях на відповідь на відзив Державіаслужба повторила довід про початок процедури до набрання чинності постановою № 353. Вона звернула увагу, що лист УАТА від 05.06.2019 № 38-19-вд стосувався статусу Асоціації "Аеропорти України" як інституту громадянського суспільства, а не пов`язаності двох інститутів, і що на листі міститься відмітка про його надходження до Державіаслужби 13.06.2019.

Треті особи окремих письмових пояснень по суті спору до суду не подали.

ІІІ. Заяви (клопотання) учасників справи та інші процесуальні дії у справі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.08.2019 відкрито провадження у справі та вирішено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.08.2019 відмовлено у задоволенні клопотань Державіаслужби про розгляд справи за правилами загального позовного провадження та про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням сторін.

Законом України від 13.12.2022 № 2825-IX Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано. До початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні ліквідованому суду, передано для розгляду Київському окружному адміністративному суду.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 25.09.2024 справу прийнято до провадження вирішено розгляд справи здійснити за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

Частиною п`ятою статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше.

Згідно частини другої статті 262 КАС України розгляд справи по суті за правилами спрощеного позовного провадження починається з відкриття першого судового засідання. Якщо судове засідання не проводиться, розгляд справи по суті розпочинається через тридцять днів, а у випадках визначених статтею 263 цього Кодексу, - через п`ятнадцять днів з дня відкриття провадження у справі.

З урахуванням викладеного, керуючись положеннями частини другої статті 262 КАС України наявні підстави для розгляду справи в порядку письмового провадження.

IV. Обставини встановлені судом, та зміст спірних правовідносин.

Розглянувши подані сторонами документи, з`ясувавши зміст спірних правовідносин з урахуванням доказів, суд встановив такі обставини.

Наказом Державної авіаційної служби України від 12.02.2019 № 181 утворено Ініціативну групу з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Державіаслужбі.

В оприлюдненому повідомленні Ініціативна група визначила строк подання документів інститутами громадянського суспільства з 17.04.2019 до 13.05.2019 включно та повідомила про проведення установчих зборів 12.06.2019.

24.04.2019 Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 353 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996", якою Типове положення викладено у новій редакції. Постанова офіційно опублікована і набрала чинності 07.05.2019.

06.06.2019 Ініціативна група затвердила список кандидатів, допущених до участі в установчих зборах, до якого включено, зокрема, ОСОБА_1 , делегованого Асоціацією "Аеропорти України" цивільної авіації, та ОСОБА_3 , делегованого позивачем.

Зі статуту Асоціації "Аеропорти України" та відомостей про юридичну особу вбачається, що вона зареєстрована в організаційно-правовій формі асоціації. Відсутність асоціації у Реєстрі неприбуткових установ та організацій підтверджується наданим позивачем листом податкового органу.

Матеріали справи свідчать, що ОСОБА_2 входив до правління Асоціації "Аеропорти України" та до наглядової ради УАТА, яка відповідно до статуту позивача є його постійно діючим керівним колегіальним органом.

12.06.2019 відбулися установчі збори. Із 40 допущених кандидатів на зборах зареєструвалися 35 осіб. Установчі збори визначили кількісний склад Громадської ради у 35 осіб і затвердили її персональний склад із усіх зареєстрованих кандидатів, у тому числі ОСОБА_1 та представника позивача ОСОБА_3 . З протоколу вбачається, що рішення про персональний склад прийнято одноголосно присутніми учасниками.

Того ж дня Державіаслужба видала наказ № 733, яким на підставі протоколу установчих зборів затвердила склад Громадської ради з 35 осіб. У преамбулі наказу Державіаслужба послалася на Типове положення у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.04.2019 № 353.

На першому засіданні новоутвореної Громадської ради 12.06.2019 ОСОБА_1 обрано її головою. Це рішення не є окремим предметом оскарження у цій справі.

УАТА склала лист від 05.06.2019 № 38-19-вд про невідповідність Асоціації "Аеропорти України" ознакам інституту громадянського суспільства. Водночас на наданій до матеріалів справи копії листа міститься відмітка Державіаслужби про його одержання 13.06.2019. Належних доказів вручення або реєстрації цього листа Державіаслужбою до видання наказу № 733 позивач не надав.

Уважаючи дії ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Державній авіаційній службі України, рішення установчих зборів Громадської ради при Державній авіаційній службі України та наказ Державної авіаційної служби України протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

V. Оцінка суду.

За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. За частиною першою статті 5 цього Кодексу до адміністративного суду може звернутися особа, яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Громадська рада відповідно до пункту 1 Типового положення є тимчасовим консультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної і регіональної політики.

Пункт 6 Типового положення у редакції постанови № 353 передбачав, що до складу громадської ради можуть бути обрані представники громадських об`єднань, релігійних і благодійних організацій, творчих та професійних спілок і їх об`єднань, асоціацій, організацій роботодавців та їх об`єднань, засобів масової інформації, які зареєстровані в установленому порядку. Кожен інститут делегує одного представника. Пов`язані інститути громадянського суспільства, тобто два і більше інститути, які мають одного керівника чи спільних членів керівних органів тощо, не можуть делегувати своїх представників до складу однієї громадської ради.

Пунктами 7, 8, 10 і 12 Типового положення врегульовано порядок формування складу ради, роботу Ініціативної групи, подання і перевірку документів та підстави відмови кандидату в участі. Рішення Ініціативної групи могло бути оскаржене до органу виконавчої влади та в судовому порядку. Відповідно до пункту 16 орган виконавчої влади на підставі протоколу установчих зборів затверджує склад громадської ради у строк до 30 календарних днів за умови відсутності спорів щодо його формування.

Насамперед суд надає оцінку доводу позивача про те, що Асоціація «Аеропорти України» взагалі не могла бути суб`єктом делегування кандидата до громадської ради.

Пункт 6 Типового положення є спеціальною нормою, яка прямо називає асоціації серед інститутів громадянського суспільства. Ця норма не поділяє асоціації на господарські та інші, не пов`язує право делегувати представника з включенням юридичної особи до Реєстру неприбуткових установ та організацій і не вимагає наявності певної ознаки неприбутковості за податковим законодавством. За відсутності такого застереження суд не має підстав звужувати буквальний зміст переліку, встановленого Кабінетом Міністрів України.

Посилання позивача на статті 118– 120 Господарського кодексу України підтверджує організаційно-правову форму Асоціації «Аеропорти України», однак не спростовує її належності до прямо названої у пункті 6 Типового положення категорії. Податковий статус юридичної особи визначає особливості оподаткування, а не її допустимість до участі у формуванні громадської ради. Тому сама обставина невключення асоціації до Реєстру неприбуткових установ та організацій не була підставою для відмови її кандидату.

Щодо посилання позивача на пов`язаність УАТА та Асоціації «Аеропорти України» суд зазначає таке.

Суд не погоджується з доводом відповідачів про те, що правило щодо пов`язаних інститутів не підлягало застосуванню через початок підготовчої процедури до 07.05.2019.

Постанова № 353 не містила перехідних положень про завершення вже розпочатих процедур за попередньою редакцією Типового положення. На дату набрання нею чинності процедура не була завершена: приймання документів тривало до 13.05.2019, перевірка документів та формування списків відбулися у червні, а установчі збори і затвердження складу — 12.06.2019. Отже, застосування чинної з 07.05.2019 норми до рішень і дій, вчинених після цієї дати, не є наданням нормативно-правовому актові зворотної дії в часі. Це також підтверджується тим, що наказ № 733 прийнято з посиланням на Типове положення у редакції постанови № 353.

Наявність у двох організацій спільного члена керівних органів відповідає наведеній у пункті 6 Типового положення ознаці пов`язаності. Отже, одночасне включення до складу Громадської ради представників УАТА та Асоціації «Аеропорти України» не відповідало встановленому цією нормою обмеженню.

Водночас зазначена норма встановлює заборону одночасного представництва пов`язаних інститутів, але не визначає, який саме з них повинен бути допущений. Вона не встановлює переваги першої поданої заяви, черговості реєстрації документів або іншого критерію пріоритету. Тому УАТА та Асоціація «Аеропорти України» перебували у рівному правовому становищі щодо виявленої несумісності.

Позивач просить усунути з ради лише представника іншого пов`язаного інституту та зберегти участь власного представника. Проте УАТА не послалася на норму, яка надавала б їй переважне право на представництво, і не довела обставин, з якими законодавство пов`язувало б виникнення такого пріоритету. За відсутності встановленого нормативного критерію суд не може самостійно визначити, який із двох пов`язаних інститутів має зберегти представництво у Громадській раді, оскільки це означало б установлення судом правила, не передбаченого законодавством.

Тому встановлена невідповідність вимозі щодо одночасного представництва пов`язаних інститутів за обставин цієї справи не є достатньою підставою для задоволення позову у визначений позивачем спосіб.

Відповідно до статей 2 та 5 КАС України обов`язковою умовою судового захисту є наявність порушеного права або законного інтересу особи та відповідність обраного способу захисту характеру такого порушення. Право на судовий захист не є засобом абстрактного контролю за дотриманням процедури. Аналогічний підхід щодо недопустимості actio popularis, коли особа діє лише в інтересах правопорядку без доведення порушення власного права, викладений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21.09.2023 у справі № 990/49/22.

У цій справі позивач не довів конкретного порушення свого права або законного інтересу саме включенням ОСОБА_1 до складу Громадської ради.

Представника УАТА Щербину М.М. було допущено до установчих зборів та включено до складу Громадської ради. Із 40 допущених кандидатів у зборах взяли участь 35 осіб, а кількісний склад ради визначено у 35 членів. Отже, включення ОСОБА_1 не спричинило недопуску або невключення представника позивача та не позбавило УАТА представництва у Громадській раді.

Доводи про несумісність спрямованості діяльності двох об`єднань, посилення впливу ОСОБА_1 після обрання головою та створення перешкод для роботи представника УАТА мають загальний характер і ґрунтуються на припущеннях. Позивач не навів конкретного рішення чи дії Громадської ради, якими було обмежено участь ОСОБА_3 або порушено інше визначене законом право УАТА. Рішення про обрання голови ради у цій справі не оскаржується та не є автоматичним наслідком наказу № 733, оскільки приймалося новоутвореною радою окремо.

Стосовно доводу про існування спору до затвердження складу ради суд зазначає, що сама дата, проставлена автором на листі № 38-19-вд, не підтверджує його вручення адресату. Єдиною наданою відміткою про надходження листа до Державіаслужби є 13.06.2019, тобто наступний день після видання наказу № 733. Доказів надсилання, вручення або реєстрації листа до 12.06.2019 матеріали справи не містять. Водночас протокол установчих зборів фіксує одноголосне затвердження персонального складу присутніми учасниками. За цих обставин у Державіаслужби на момент видання наказу не було документально підтверджених відомостей про спір, який би перешкоджав застосуванню пункту 16 Типового положення.

Заперечення відповідачів щодо процесуального статусу Ініціативної групи та Громадської ради саме по собі не зумовлює закриття провадження у справі. Пункт 10 Типового положення прямо допускав судове оскарження рішення Ініціативної групи, а наказ Державіаслужби завершував відповідну публічно-правову процедуру. Тому наведені заперечення не є самостійною підставою для вирішення спору. Відмова у задоволенні позову ґрунтується на тому, що заявлені вимоги не спрямовані на відновлення доведеного порушеного права позивача та передбачають надання йому не встановленої законодавством переваги над іншим пов`язаним інститутом.

Оскільки вимоги про скасування рішення установчих зборів і наказу № 733 є похідними від вимоги про протиправність допуску ОСОБА_1 та спрямовані на той самий спосіб усунення його зі складу ради, вони також не підлягають задоволенню.

Інші доводи учасників справи не спростовують наведених висновків суду та не впливають на результат вирішення спору.

Відтак, з наведених вище мотивів та підстав, з урахуванням повноважень, наданих суду статтею 245 КАС України суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

VI. Судові витрати.

Відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань відповідача у разі задоволення позову.

Оскільки в задоволенні позову відмовлено, понесені позивачем судові витрати, у тому числі заявлені витрати на правничу допомогу, розподілу на його користь не підлягають. У зв`язку з цим окреме визначення розміру витрат на правничу допомогу та їх зменшення не впливає на результат розгляду справи.

Керуючись статтями 132, 139, 143, 242-246, 255, 260-263, 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову - відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Жук Р.В.