Постанова від 15 вересня 2026 р. у справі №320/42933/25 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/42933/25 Суддя (судді) першої інстанції: Білоноженко М.А.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Чаку Є.В.,

суддів: Собківа Я.М., Коротких А.Ю.

за участю секретаря Сови Є.Д.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2026 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінета Міністрів України, Міністерства у справах ветеранів України про визнання протиправною та скасування постанови,-

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Кабінета Міністрів України, Міністерства у справах ветеранів України в якому просив:

- визнати протиправною, нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 21.04.2021 №381;

- визнати протиправними дії Уряду України у затвердженні постанови Кабінету Міністрів України від 21.04.2021 №381 по обмеженню конституційних прав, законних інтересів, свобод, гарантій та соціального захисту особи з інвалідністю внаслідок війни 2 групи, ОСОБА_1 , порушення та ігнорування вимог статей 8, 19, 22, 46, 48, 58, 64, 92 Конституції України, статей 2, 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", статей , 2 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей";

- визнати протиправні дії Міністерства у справах ветеранів України в підготовці та поданні на затвердження до Уряду України проекту постанови Кабінету Міністрів України від 21.04.2021 №381 по обмеженню конституційних прав, законних інтересів, свобод, гарантій та соціального захисту особи з інвалідністю внаслідок війни 2 групи, ОСОБА_1 , порушення та проігнорування вимог статей 8, 19, 22, 46, 48, 58, 64, 92 Конституції України, статей 2, 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", статей , 2 Закону України "Про соціальний і правовий захист;

- керуючись статтею 7 КАС, звернутися до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності нормативно-правового акта України - постанови Кабінету Міністрів України від 21.04.2021 №381, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2026 року у задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі. В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначив, що доводи суду є необґрунтованими, не доказовими, побудованими на ігноруванні засад верховенства права, ігноруванні дослідження проекту нормативно-правового акту Уряду, поверховому вивченні судом матеріалів справи. Апелянт зазначив, що суд першої інстанції проігнорував його заяви про уточнення позовних вимог (деталізацію), клопотання щодо проведення судового засідання, клопотання по заслуховуванню та затвердженню доповнень до позовних вимог, які уточнювалися під час підготовки та проведення підготовчих засідань, клопотання про надання доказів та виклику свідків, клопотання про проведення повторної правової експертизи постанови КМУ від 21.04.2021 №381 з усіма додатками до неї, включаючи правову експертизу Секретаріату Кабінету Міністрів України із залученням незалежних юристів-експертів, клопотання про надіслання запиту до Рахункової палати України по проведенню аудиту щодо цільового використання державних коштів у 2021 році за бюджетною програмою КПКВ 1501040 в обсязі 255566,7 грн. Мінветеранів України, клопотання про надіслання запиту до архіву Міністерства соціальної політики, сім`ї та єдності України.

Відповідачі надали до суду відзиви на апеляційну скаргу позивача, в яких просили залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, не вбачає підстав для проведення розгляду апеляційної скарги за участю учасників справи у відкритому судовому засіданні.

В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов`язкова.

З огляду на викладене, колегія суддів визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 , особа з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи, з 2016 року перебуває на обліку в: а) Управлінні соціальної та ветеранської політики Солом?янської районної в місті Києві державної адміністрації; б) Головному управлінні Пенсійного фонду України в місті Києві та отримує пенсію по інвалідності, призначену відповідно до вимог Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 09.04.1992 №2262-ХII, соціальні виплати відповідно до вимог Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

В січні 2025 року працівниками Управління соціальної та ветеранської політики Солом?янської районної в місті Києві державної адміністрації було видано позивачу лист талонів нового зразка на період з 2025 по 2029 роки, за формою та зразком згідно вимог постанови Кабінету Міністрів України від 21.04.2021 №381.

До 1 січня 2025 року позивач користувався листом талонів за формою та зразком згідно вимог постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.1995 №1.

31.03.2025 позивач надіслав на адресу Міністерства соціальної політики України, Управлінням з питань роботи із зверненнями громадян Секретаріату Кабінету Міністрів України, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, звернення щодо реалізації його права на пільговий проїзд, як особи з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи.

Всі звернення були перенаправлені на адресу Мінветеранів.

Листами Мінветеранів повідомило позивача що, оскільки він є особою з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи, то може скористатися своїм правом на безплатний проїзд один раз на рік (проїзд туди й назад) лише одним із видів транспорту за вибором.

Не погоджуючись та вважаючи протиправними дії Кабінету Міністрів України при затвердженні постанови Кабінету Міністр України від 21.04.2021 №381, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Положеннями п. 1 ч. 1 ст. 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів врегульовані ст. 264 КАС України.

Згідно з ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Колегія суддів зазначає, що постанова від 21.04.2021 №381 є нормативно-правовим актом, відповідні положення якого будуть застосовуватись у правовідносинах, пов`язаних з правом позивача на безплатний проїзд один раз на рік (проїзд туди й назад), а відтак він наділений правом звернення з даним позовом.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як убачається з матеріалів справи, предметом спірних правовідносин є законність постанови Кабінету Міністрів України від 21.04.2021 № 381 «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 12 травня 1994 р. № 302 і від 2 січня 1995 р. № 1».

Вказаним нормативно-правовим актом Уряд запровадив зміни до порядків видачі посвідчень і нагрудних знаків ветеранів війни, а також уточнив положення щодо чинності бланків листів талонів, виготовлених та виданих до набрання чинності цією постановою.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач (особа з інвалідністю внаслідок війни II групи - ОСОБА_1 ) зазначає, що Кабінет Міністрів України при прийнятті оскаржуваного акта діяв поза межами повноважень, порушивши приписи Конституції України та Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», чим звузив його конституційні права та соціальні гарантії.

Оцінюючи вказані доводи, суд апеляційної інстанції вважає їх помилковими та безпідставними з огляду на наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 та статті 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України (далі -КМУ, Уряд) є вищим органом у системі органів виконавчої влади та зобов`язаний діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Нормотворча діяльність та компетенція КМУ врегульована Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII, а також Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18.07.2007 № 950.

На виконання приписів статей 49 та 50 Закону № 794-VII та §§ 4, 32, 33 Регламенту КМУ, Уряд видає обов`язкові до виконання постанови на основі та на виконання Конституції і законів України. Проекти таких актів готуються та вносяться центральними органами виконавчої влади відповідно до їхньої компетенції та підлягають обов`язковому процедурному узгодженню з заінтересованими органами.

З наявних у справі матеріалів слідує, що розробником проекту оскаржуваної постанови № 381 виступило Міністерство у справах ветеранів України.

Відповідно до пояснювальної записки до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 12 травня 1994 р. № 302 і від 2 січня 1995 р. № 1» метою прийняття нормативно-правового акту слугувало затвердження у новій редакції зразків бланків листів талонів та технічне уточнення процедури їх видачі.

Обґрунтуванням необхідності прийняття акта є реалізація прав ветеранів, які відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» на можливість скористатися своїх правом на пільговий проїзд один раз на два роки ( проїзд туди й назад) лише одним із видів транспорту за їх вибором. їм видається іменний бланк листа талонів, зразок якого затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 02.02.1995 № 1 «Про доповнення постанови Кабінету Міністрів України від 12 травня 1994 р. № 302» (зі змінами). Колегія суддів зазначає, що розроблений проект акта пройшов усі належні стадії нормотворчого процесу, а саме:

-погоджений без зауважень Міністерством цифрової трансформації України, Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, ГС «Національна асамблея людей з інвалідністю України»;

-погоджений із зауваженнями, які були враховані (повністю або частково), Уповноваженим Президента України з прав людей з інвалідністю, Уповноваженим з прав осіб з інвалідністю, Міністерством юстиції України та Міністерством фінансів України;

-отримав висновок Державної регуляторної служби України про відсутність норм регуляторного характеру та був направлений до Національного агентства з питань запобігання корупції.

Вказані обставини свідчать про те, що Кабінет Міністрів України повністю дотримався процедури та порядку прийняття Постанови № 381, у зв`язку з чим твердження позивача про порушення процедури є помилковими.

Щодо доводів скаржника про вихід КМУ за межі повноважень при регулюванні пільг, колегія суддів зазначає, що згідно зі статтею 20 Закону № 794-VII та статтями 1-1, 11 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі - Закон № 3551-XII) саме на Уряд покладено функцію із забезпечення та проведення державної соціальної політики, розробки державних програм соціальної допомоги та встановлення механізмів реалізації пільг.

Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України у цій сфері спрямована на реалізацію гарантованих законом пільг, у тому числі шляхом затвердження відповідних бланків, встановлення правил їх видачі та запровадження облікових процедур. Отже, приймаючи оскаржуваний нормативно-правовий акт, КМУ діяв чітко у межах наданої йому компетенції.

Стосовно твердження позивача зазначеного в позовній заяві та в апеляційній скарзі, щодо обмеження його конституційних прав, законних інтересів, свобод, гарантії на соціальний захист особи з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи прийняттям оскаржуваної Постанови № 381, ігноруючи та порушуючи вимоги Закону № 3551-ХІІ, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 2 Угоди від 12.03.1993 року «Про взаємне визнання прав на пільговий проїзд для інвалідів та учасників Великої Вітчизняної війни, а також осіб, які до них прирівняні» інвалідам Великої Вітчизняної війни 2 групи та особам, прирівняним до них, надається право безкоштовного проїзду залізницею чи на суднах транзитних та місцевих ліній річкового флоту територіями держав-учасниць цієї Угоди один раз на рік (туди та назад) та з 50-відстоковою знижкою повітряним, водним чи міжміським автомобільним транспортом.

Дія цієї Угоди поширюється на інвалідів і учасників Великої Вітчизняної війни, а також осіб, прирівняних до них, для яких встановлені пільги на проїзд на відповідних видах транспорту згідно з додатками 1,2,3.

Як вбачається із зазначеної Угоди, її мета - це взаємне визнання Державами-учасниками прав інвалідів, не тільки Великої Вітчизняної війни, але і осіб, які прирівняні до них.

З метою реалізації вказаної пільги на території України було прийнято Закон України від 22.10.1993 № 3551-XII "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

Статтею 13 Закону № 3551-XII закріплено перелік пільг для осіб з інвалідністю внаслідок війни. Згідно з пунктом 21 частини першої цієї статті, особам з інвалідністю I і II груп надається право безплатного проїзду один раз на рік (туди і назад) залізничним, водним, повітряним або міжміським автомобільним транспортом, а особам, які супроводжують осіб з інвалідністю I групи, - 50-процентна знижка вартості проїзду один раз на рік (туди і назад) зазначеними видами транспорту.

Аналіз змісту зазначеної норми Закону № 3551-ХІІ вказує, що особи з інвалідністю внаслідок війни І та ІІ груп можуть реалізувати своє право на пільговий проїзд: безоплатно; один раз на рік (туди й назад); залізничним, водним, повітряним або міжміським автомобільним транспортом. Порядком № 302 встановлено, що документом, на підставі якого надається право на пільговий проїзд особам з інвалідністю внаслідок війни, є лист талонів на право одержання проїзних документів (квитків) безоплатно і з 50-відсотковою знижкою їх вартості.

При цьому синтаксичний аналіз цієї норми свідчить, що перелік видів транспорту об`єднаний сполучником «або».

Верховний Суд у постанові від 24 травня 2024 року у справі № 140/12873/23 роз`яснив, що сполучник «або» має диз`юнктивний (альтернативний) характер і вказує на право вибору однієї з можливих альтернатив, на відміну від сполучника «та», що має кумулятивний характер і вимагає одночасного виконання умов. Наявність розділових знаків (ком) при переліку в текстах правових норм лише замінює пропущені розділові сполучники («або») та підкреслює альтернативність кожного з перерахованих видів транспорту.

Таким чином, диспозиція пункту 21 частини першої статті 13 Закону № 3551-XII передбачає надання особі пільги на безплатний проїзд один раз на рік (туди і назад) одним із перерахованих видів транспорту за її вибором, а не всіма видами транспорту одночасно.

Постановою № 381, а також затвердженими нею змінами до Порядку видачі посвідчень і нагрудних знаків ветеранів війни, КМУ лише затвердив нову форму бланка листа талонів (окремий талон на всі види транспорту із зазначенням напрямку та року) та визначив уповноважені органи на їх видачу (зокрема Мінветеранів, місцеві структурні підрозділи з питань ветеранської політики). При цьому пункт 2 оскаржуваної постанови чітко встановив збереження чинності раніше виданих талонів до завершення строку їх дії, що унеможливлює порушення вже набутих прав громадян.

Враховуючи викладене у сукупності апеляційний суд констатує, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України від 21.04.2021 № 381 прийнята на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, не порушує та не звужує обсяг гарантованих Законом № 3551-XII соціальних прав позивача, а лише впорядковує механізм їх реалізації.

За таких обставин висновок суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову є законним та обґрунтованим.

Щодо доводів апелянта про те, що суд першої інстанції проігнорував його клопотання щодо розгляду справи в письмовому провадженні за його участі, колегія суддів зазначає наступне.

За приписами статті 12 КАС України адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).

Як свідчать матеріали справи, ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року було прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі. Вказано, що розгляду справи проводи за правилами загального позовного провадження.

03 грудня 2025 року позивачем подано клопотання про здійснення розгляду справи за наявними матеріалами у порядку загального письмового позовного провадження без залучення позивача до судових засідань.

18 грудня 2025 року, 02 лютого 2026 року, 11 лютого 2026 року, позивачем повторно подано заяви про проведення розгляду справи у порядку письмового провадження, проте зауважено про необхідність його участі при розгляді справи у порядку письмового провадження.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2026 року закрито підготовче провадження. В ухвалі вказано, що позивачем заявлено клопотання про здійснення розгляду справи за його відсутності у порядку письмового провадження. У зв`язку з наведеним розгляд справи призначено у порядку письмового провадження.

Відповідно до 3 ст. 194 Кодексу адміністративного судочинства України (далі по тексту - КАС України) учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

Згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні правильно зазначив, що подані позивачем заяви 18 грудня 2025 року, 02 лютого 2026 року, 11 лютого 2026 року суперечать положенням КАС України, оскільки розгляд справи у порядку письмового провадження відбувається за участі колегії суддів та наявних матеріалів справи, що за своєю суттю виключає участь інших учасників справи при такому розгляді.

З аналогічних підстав колегією суддів визнаються необґрунтованими інші доводи апелянта щодо ігнорування судом його клопотань.

Враховуючи наведені вище обставини у сукупності колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив питання у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, судом повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, та колегія суддів не вбачає підстав для скасування оскарженого рішення суду.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 322 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2026 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: Є.В. Чаку

Судді: Я.М. Собків

А.Ю.Коротких