Постанова від 16 вересня 2026 р. у справі №420/1857/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2026 року

м. Київ

справа №420/1857/25

адміністративне провадження № К/990/14133/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Загороднюка А.Г., Єресько Л.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 420/1857/25

за позовом ОСОБА_1 до Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2026 року (суддя-доповідач - Яковлєв О.В., судді: Єщенко О.В., Крусян А.В.)

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (далі також - відповідач), у якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження від 10 вересня 2024 року № 77 «Про призначення службового розслідування за фактом відсутності на службі ОСОБА_1 ».

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2025 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Суд першої інстанції виходив із того, що встановлений факт відсутності позивача на службі 10 вересня 2024 року та невиконання ним у цей день службових обов`язків, підтверджений відповідними актами та табелем обліку використання робочого часу, відповідно до абзацу другого пункту 2 Порядку проведення службового розслідування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 (далі - Порядок № 950) є передбаченою законом підставою для проведення службового розслідування. При цьому позивачем не надано доказів поважності причин його відсутності на службі, а саме по собі призначення службового розслідування не свідчить про його відсторонення від виконання посадових обов`язків, оскільки такого рішення відповідачем не приймалося. Суд також зазначив, що незазначення в оскаржуваному розпорядженні посади позивача не впливає на його законність, оскільки відповідної вимоги Порядком № 950 не встановлено. За таких обставин суд дійшов висновку, що службове розслідування призначено відповідачем у межах наданих повноважень та за наявності визначеної Порядком № 950 підстави, у зв`язку з чим підстави для скасування оскаржуваного розпорядження відсутні.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2026 року апеляційну скаргу позивача задоволено частково, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2025 року скасовано, а провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що розпорядження про призначення службового розслідування не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо породжує для позивача юридичні наслідки, оскільки не змінює, не припиняє та не встановлює його прав чи обов`язків і не впливає на його права та законні інтереси.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

Не погодившись із вказаним судовим рішенням, позивач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2026 року та розпорядження від 10 вересня 2024 року № 77 «Про призначення службового розслідування за фактом відсутності на службі ОСОБА_1 ».

Доводи касаційної скарги фактично зводяться до незгоди скаржника з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та висновками, покладеними в їх основу. Зокрема, скаржник зазначає, що відмова судів попередніх інстанцій у розгляді спору щодо розпорядження голови Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області від 10 вересня 2024 року № 77 «Про призначення службового розслідування за фактом відсутності на службі ОСОБА_1 » фактично мала наслідком притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за прогул. Крім того, скаржник вказує, що, незважаючи на прийняття 6 вересня 2024 року розпорядження № 38 про поновлення позивача на службі, з цим розпорядженням його було ознайомлено лише 23 вересня 2024 року, а також до цієї дати позивача не було ознайомлено з правилами внутрішнього трудового розпорядку, не визначено його робоче місце та не проведено інструктаж з техніки безпеки. На думку скаржника, за таких обставин позивач не мав об`єктивної можливості приступити до виконання службових обов`язків, а тому період з 6 вересня 2024 року до 23 вересня 2024 року не може вважатися прогулом.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Желєзного І. В., суддів: Мельник-Томенко Ж. М., Радишевської О. Р. від 20 квітня 2026 року відкрито касаційне провадження у цій справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2026 року.

У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 29 травня 2026 року № 1056/0/15-26 «Про тимчасове відсторонення судді Верховного Суду Желєзного І. В. від здійснення правосуддя» та на підставі службової записки секретаря судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Мельник-Томенко Ж. М. від 1 червня 2026 року про проведення повторного автоматизованого розподілу судових справ, на підставі розпорядження в. о. заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 1 червня 2026 року проведено повторний автоматизований розподіл справи № 420/1857/25 між суддями.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Соколов В. М., судді: Загороднюк А. Г., Єресько Л. О.

Ухвалою від 3 серпня 2026 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В. М. прийняв до провадження адміністративну справу № 420/1857/25.

За інформацією, наявною в комп`ютерній програмі «Діловодство спеціалізованого суду», електронний документ - касаційна скарга у справі № 420/1857/25 доставлена в Електронний кабінет відповідача 2 квітня 2026 року, а електронний документ - ухвала суду про відкриття касаційного провадження від 20 квітня 2026 року доставлена 20 квітня 2026 року, що підтверджується відповідними довідками про доставку електронних листів.

Відзив на касаційну скаргу не надходив, що не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень у силу частини четвертої статті 338 КАС України.

Ухвалою від 16 вересня 2026 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

IV. Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів першої та апеляційної інстанцій, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Згідно з ухвалою від 26 лютого 2026 року, касаційне провадження відкрито з метою перевірки доводів щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції пункту 4 частини першої статті 238 КАС України при прийнятті постанови, якою закрито провадження у справі, що відповідає підставам касаційного оскарження.

Перевіривши доводи касаційної скарги та правильність застосування апеляційним судом норм процесуального права у межах, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

За змістом статті 55 Конституції України кожному гарантується право на судове оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, а також прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС України передбачено право кожної особи звернутися до адміністративного суду в порядку, встановленому цим Кодексом, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушено її права, свободи або законні інтереси, та вимагати їх захисту.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України до юрисдикції адміністративних судів належать публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, нормативно-правових чи індивідуальних актів, дій або бездіяльності, крім спорів, для розгляду яких законом визначено інший порядок судового провадження.

Відповідно до статті 4 КАС України індивідуальним актом є акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, прийнятий на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав чи інтересів визначеної в ньому особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Верховний Суд у своїй практиці виходить із того, що за характером правового впливу юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні та правозастосовні. При цьому нормативно-правові акти є результатом правотворчої діяльності, тоді як індивідуальні акти належать до правозастосовних.

Індивідуально-правовий акт як результат правозастосування має конкретно визначеного адресата або коло адресатів, встановлює для них індивідуальні приписи, права та/або обов`язки та спрямований на врегулювання конкретної життєвої ситуації. Його юридична дія пов`язується з реалізацією відповідного припису та припиняється після врегулювання правовідносин, для яких такий акт прийнято.

Отже, індивідуальний акт є результатом застосування норм права до конкретної життєвої ситуації, адресований визначеним особам та спрямований на виникнення, зміну або припинення їхніх прав та/або обов`язків. Натомість нормативно-правовий акт встановлює загальні правила поведінки для невизначеного кола осіб та розрахований на неодноразове застосування.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області від 6 вересня 2024 року № 38-к ОСОБА_1 поновлено на службі в Затоківській селищній раді Білгород-Дністровської міської ради Одеської області на посаді виконуючого обов`язки керуючого справами виконавчого комітету з 15 грудня 2017 року. У подальшому розпорядженням Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області від 10 вересня 2024 року № 77 «Про призначення службового розслідування за фактом відсутності на службі ОСОБА_1 » щодо ОСОБА_1 призначено службове розслідування з 10 вересня 2024 року з метою встановлення причин його відсутності (невиходу) на службі.

При цьому, як убачається зі змісту позовної заяви, предметом оскарження у цій справі є розпорядження про призначення службового розслідування.

Процедуру проведення службового розслідування стосовно осіб, на яких поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» визначено Порядком № 950.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 950 службове розслідування може бути проведено в разі:

невиконання або неналежного виконання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, чи особою, яка для цілей Закону прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, а також недодержання вимог законодавства;

внесення подання спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або припису Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення чи невиконанню вимог Закону в інший спосіб;

вимоги особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, чи особи, яка для цілей Закону прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щодо зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри.

У випадку, передбаченому абзацом третім цього пункту, службове розслідування проводиться за фактом виявленого порушення або стосовно особи, яка вчинила таке порушення.

За анонімними повідомленнями, заявами та скаргами службове розслідування не проводиться, крім випадків, коли анонімне повідомлення стосується порушення вимог Закону та наведена в ньому інформація стосується конкретної особи, містить фактичні дані, які можуть бути перевірені

Пунктом 4 Порядку № 950 визначено, що Рішення про проведення службового розслідування приймає орган (посадова особа) (далі - суб`єкт призначення), якому (якій) відповідно до законодавства надано повноваження призначати на посаду та звільняти з посади особу, стосовно якої пропонується проведення службового розслідування, або керівник органу, підприємства, установи, організації, в якому (яких) виявлено порушення (далі - керівник органу).

Рішення про проведення службового розслідування стосовно осіб, призначення та звільнення яких на посади здійснює Президент України або Кабінет Міністрів України, приймають відповідно Президент України або Кабінет Міністрів України.

Відповідно до абзацу 1 пункту 5 Порядку № 950 рішенням про проведення службового розслідування визначаються голова комісії з проведення службового розслідування, інші члени такої комісії, предмет, дата початку та закінчення службового розслідування. Строк службового розслідування не може перевищувати двох місяців.

Згідно із пунктом 11 Порядку № 950 особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право: отримувати інформацію про підстави проведення такого розслідування; надавати усні або письмові пояснення, робити заяви, подавати документи, необхідні для проведення службового розслідування; звертатися із клопотанням про опитування інших осіб, яким відомі обставини, що досліджуються під час проведення службового розслідування, а також про залучення до матеріалів розслідування додаткових документів, інших матеріальних носіїв інформації стосовно предмета службового розслідування; подавати в письмовій формі зауваження до проведення службового розслідування, дій або бездіяльності осіб, які його проводять; звертатися до суб`єкта призначення або керівника органу в письмовій формі з обґрунтованим клопотанням про виведення із складу комісії з проведення службового розслідування осіб, у яких наявний реальний чи потенційний конфлікт інтересів. Про рішення, прийняте за результатами розгляду клопотання, письмово повідомляється особі, стосовно якої проводиться службове розслідування; користуватися правовою допомогою адвоката або іншого уповноваженого нею представника.

У разі коли під час службового розслідування, яке проводиться за фактом виявленого порушення, встановлено особу, яка вчинила таке порушення, ця особа має всі права особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, визначені цим Порядком.

Пунктом 12 Порядку № 950 передбачено, що за результатами службового розслідування комісія з проведення службового розслідування складає акт, у якому зазначаються: факти, які стали підставою для проведення службового розслідування, прізвище, власне ім`я та по батькові (за наявності), найменування посади, строк перебування на займаній посаді особи, стосовно якої проведено службове розслідування (якщо службове розслідування проводилося стосовно особи); заяви, клопотання, пояснення щодо предмета службового розслідування; висновки службового розслідування, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, заходи, вжиті або запропоновані до його усунення, чи обставини, що знімають з особи, стосовно якої проведено службове розслідування, безпідставні звинувачення або підозру; обґрунтовані пропозиції про усунення виявлених порушень та притягнення (за наявності підстав) винних осіб до відповідальності згідно із законом.

У разі наявності обґрунтованих пропозицій про притягнення особи, стосовно якої проведено службове розслідування, до відповідальності комісія з проведення службового розслідування пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законом.

Під час визначення виду дисциплінарного стягнення комісія з проведення службового розслідування повинна враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку та заподіяну шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу особи, стосовно якої проведено службове розслідування.

У разі виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення комісія з проведення службового розслідування подає суб`єкту призначення або керівнику органу пропозицію про надіслання акта службового розслідування до відповідних органів досудового розслідування або органів, уповноважені особи яких мають право складати протоколи про адміністративне правопорушення.

Члени комісії з проведення службового розслідування мають право викласти письмово свою окрему думку, яка додається до акта.

Верховний Суд неодноразово зазначав, що гарантоване статтею 55 Конституції України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, свободи чи законного інтересу. Водночас обов`язковою передумовою такого захисту є наявність реального порушення прав, свобод чи інтересів особи рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Право на судове оскарження рішення суб`єкта владних повноважень пов`язується з тим, що таке рішення безпосередньо стосується прав, свобод або законних інтересів особи та породжує для неї відповідні юридичні наслідки.

Порядком № 950 врегульовано процедуру проведення службового розслідування, зокрема визначено підстави для його проведення, повноваження суб`єкта призначення, вимоги до рішення про проведення службового розслідування, права особи, стосовно якої воно проводиться, а також порядок оформлення його результатів.

Аналіз наведених положень Порядку № 950 дає підстави для висновку, що рішення про проведення службового розслідування є процесуальною дією суб`єкта призначення, спрямованою на встановлення обставин можливого невиконання або неналежного виконання службових обов`язків, причин та умов, що цьому сприяли, а також інших обставин, які мають значення для вирішення питання щодо наявності чи відсутності відповідальності відповідної особи. Саме по собі призначення службового розслідування не встановлює факту вчинення особою дисциплінарного проступку, не визначає виду відповідальності та не тягне автоматичного застосування до неї дисциплінарного стягнення.

Водночас за результатами службового розслідування комісія складає акт, у якому, зокрема, викладаються висновки службового розслідування, встановлені обставини, причини та умови виявленого порушення, а також, за наявності відповідних підстав, вносяться пропозиції щодо притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, наділена визначеним пунктом 11 Порядку № 950 комплексом процесуальних прав, спрямованих на забезпечення її участі у такому розслідуванні та можливості захистити свої права й інтереси.

Отже, рішення про призначення службового розслідування саме по собі не є рішенням, яким остаточно визначається питання щодо правомірності поведінки особи, наявності в її діях дисциплінарного проступку чи застосування до неї заходів дисциплінарної відповідальності. Правові наслідки для особи можуть настати за результатами проведеного службового розслідування у разі прийняття відповідного рішення суб`єктом призначення, зокрема про притягнення її до дисциплінарної відповідальності.

З огляду на наведене, саме по собі призначення службового розслідування не свідчить про порушення прав, свобод чи законних інтересів позивача, а тому оскарження такого рішення може бути предметом судового розгляду лише за умови встановлення його безпосереднього впливу на права, свободи або законні інтереси особи.

Пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України встановлено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на викладене Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуване розпорядження про призначення службового розслідування не спрямоване на безпосереднє виникнення, зміну чи припинення прав та обов`язків позивача та не створює для нього юридичних наслідків. Відтак таке розпорядження не може бути предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства, що зумовлює закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

При цьому Верховний Суд зазначає, що передбачена пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України підстава для закриття провадження охоплює випадки, коли спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, у тому числі у зв`язку з тим, що він взагалі не підлягає судовому розгляду. З огляду на це Верховний Суд не визначає юрисдикцію суду, до якої належить розгляд заявлених позовних вимог.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України за наслідками розгляду касаційної скарги суд касаційної інстанції має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в межах, визначених статтею 341 цього Кодексу, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального та процесуального права, а підстав для скасування оскаржуваного судового рішення не встановлено, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

V. СУДОВІ ВИТРАТИ

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2026 року у справі № 420/1857/25 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов А.Г. Загороднюк Л.О. Єресько