Постанова від 15 вересня 2026 р. у справі №320/32470/24 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/32470/24

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Бужак Н.П.

Суддів: Кобаля М.І., Файдюка В.В.

За участю секретаря: Яцун А.К.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду апеляційну скаргу Заступника Генерального прокурора України в інтересах Держави на рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 травня 2025 року, суддя Щавінський В.Р., у справі за адміністративним позовом Заступника Генерального прокурора в інтересах Держави до Міністерства культури України (Міністерства культури та інформаційної політики України) про визнання протиправними та скасування наказів в частині,-

У С Т А Н О В И В:

Заступник Генерального прокурора звернувся в інтересах Держави до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міністерства культури та інформаційної політики, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати п. 2 наказу Мінкультури (Міністерство культури і туризму України) від 07.01.2008 № 1285/0/16 у частині визнання об`єкта культурної спадщини - «Будинок житловий», 1860-ті рр. 1874 р. (перебудова), розташованого на вулиці Михайлівській, 20, таким, що не підлягає занесенню до Державного реєстру нерухомих пам`яток України у зв`язку з невідповідністю критеріям, визначеним постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1760 «Про затвердження Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України»;

- визнати протиправним та скасувати п. 2 наказу Мінкультури (Міністерство культури і туризму України) від 07.01.2008 № 1285/0/16 у частині визнання об`єкта культурної спадщини - «Будинок прибутковий», 1909 p., розташованого на вулиці Червоноармійській, 50/23, таким, що не підлягає занесенню до Державного реєстру нерухомих пам`яток України у зв`язку з невідповідністю критеріям, визначеним постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1760 «Про затвердження Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що розпорядженням Київської державної адміністрації від 02.03.1999 № 302 будівлю по вул. Червоноармійській, 50/23 у м. Києві взято під охорону як об`єкт культурної спадщини. У 2000 році Київським науково-методичним центром по охороні пам`яток розроблено паспорт на об`єкт культурної спадщини за адресою - м. Київ, вул. Червоноармійська, 50/23, з доданими архівними та бібліографічними матеріалами, та фотофіксацію стану будинку. Вказана будівля є цікавим прикладом прибуткового будинку в стилістиці раціоналістичного модерну. Разом з сусідніми будинками формує історико-архітектурне середовище цього періоду. Наказом Комітету охорони і реставрації пам`яток архітектури, культури та історичного середовища від 19.05.1994 № 10 будинок житловий за адресою - м. Київ, вул. Михайлівська, 20, занесений до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини. Разом з іншими будинками формує архітектурний комплекс садиби, розташований в історичному центрі міста, забудова якої репрезентує раціональний підхід до використання міської ділянки. Водночас наказом Мінкультури від 07.01.2008 № 1285/0/16 вказані об`єкти, визнано такими, що не підлягають занесенню до Державного реєстру нерухомих пам`яток України у зв`язку з невідповідністю критеріям, визначеним постановою КМУ від 27.12.2001 № 1760. Таким чином, вказаний наказ Мінкультури у частині, що стосується незанесення вищезазначених будинків до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, прийнято з порушенням визначеної процедури, що суттєво вплинуло на правильність цього рішення.

Міністерство культури та інформаційної політики позов не визнало. Зазначило, що Експертна комісія розглядала матеріали надані щодо флігеля нежитлового будинку по вул. Михайлівській, 20 у м. Києві та будинку прибуткового по вул. Велика Васильківська, 50/23 (вул. Червоноармійська, 50/23) у м. Києві та прийняла рішення, що дані будинки втратили автентичність та не відповідають критеріям пункту 11 Порядку № 1760, тому не підлягають занесенню до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Оскаржуваний наказ приймався на підставі рішення Експертної комісії, в порядку, передбаченому чинним законодавством, відтак зазначення про відсутність підстав для винесення оскарженого наказу не відповідає дійсності і є втручанням у владні повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Також відповідач зазначив, що він у цій справі є одночасно і позивачем і відповідачем, оскільки наказ видавався Міністерством культури та туризму, правонаступником якого є Міністерства культури та інформаційної політики

Відповідно до ухвали Київського окружного адміністративного суду від 22.08.2024 розгляд справи проведено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 20 травня 2025 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням Київського окружного адміністративного суду Заступник Генерального прокурора, який виступає в інтересах Держави, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Відповідно до ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2025 року призначено розгляд справи у порядку письмового провадження.

30 червня 2026 року колегією суддів прийнято ухвалу про призначення справи до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні з огляду на приписи ч. 2 ст. 311 КАС України.

Відповідно до постанови КМ України № 1396 від 29 жовтня 2025 року перейменовано Міністерство культури та стратегічних комунікацій України на Міністерство культури України.

Відповідно до витягу з ЄДР юридичних осіб, найменуювання юридичної особи Міністерство культури України.

З огляду на клопотання представника про заміну відповідача у справі на Міністерство культури України у зв`язку зі зміною назви, колегія суддів вважає за необхідне замінити відповідача у справі Міністерство культури та інформаційної політики України (ЄДРПОУ 43220275) на Міністерство культури України (ідентифікаційний код 43220275).

Колегією суддів під час апеляційного розгляду відмовлено представнику скаржника у задоволенні клопотання про призначення спеціаліста у справі для надання суду консультацій з питань культурної спадщини, оскільки відсутні підстави для залучення спеціаліста до розгляду справи, виходячи з вимог ст. 70 КАС України.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників сторін, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

З матеріалів справи убачається, що відповідно до п. 2 Наказу Міністерства культури і туризму України від 07.11.2008 № 285/0/16-08, відповідно до статей 5, 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини», враховуючи висновок Експертної комісії з розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (протокол № 19 від 23.10.2008), а також рішення президії Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури і туризму України (протокол № 19 від 03.11.2008), визнано такими, що не підлягають занесенню до Державного реєстру нерухомих пам`яток України у зв`язку з невідповідністю критеріям, визначеним постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1760 «Про затвердження Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, об`єкти культурної спадщини у м. Києві, згідно з переліком, викладеним у додатку 6, зокрема, але не виключно:

- будинок житловий (1860-ті рр., 1874 р. перебудова), вул. Михайлівська, 20 (щойно виявлений, рішення про взяття під охорону - наказ Комітету охорони і реставрації пам`яток історії, культурного та історичного середовища від 16.05.1994 № 10);

- будинок прибутковий (1909 р.), вул. Червоноармійська, 50/23 (пам`ятка архітектури та містобудування, рішення про взяття під охорону - розпорядження Київської міської державної адміністрації від 02.03.1999 № 302).

Вважаючи протиправним зазначене рішення Заступник Генерального прокурора в інтересах Держави звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України про скасування спірних наказів в частині.

Як підставу та визнання протиправними та скасування наказів в частині Заступник Генерального прокурора зазначив порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення, зокрема, рішення прийнято без обгрунтування чому саме ці будинки не відповідають критеріям автентичності, не було складено висновок науково-методичної ради, у відсутності висновку експертної комісії, відсутнє посилання на паспорт, облікову картку об`єкта.

Також в судовому засіданні представник прокуратури зазначив, що прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах Держави так як відсутній уповноважений орган, який би мав звернутись до суду з даним позовом, а отже саме прокурор як самостійний позивач в інтересах Держави звернувся до суду з позовною заявою.

Надаючи оцінку даним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Ключовим правовим питанням у даній справі є наявність підстав для представництва прокуратурою інтересів Держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.

У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до ч. 3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 дійшов таких висновків:

« 69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.»

Відповідачем у цій справі визначено Міністерство культури та інформаційної політики України, який у спірних відносинах мав повноваженння на скасування самостійно на думку прокуратури незаконного рішення, яке порушує інтереси держави, так як органу, який прийняв рішення, не існує.

В судовому засіданні 16.09.2026 представник прокурора зазначив, що прокурор виступає у даній справі як самостійний позивач, оскільки органу, який мав би скасувати оскаржувані накази не існує.

Проте пояснити, якого саме органу не існує, який би мав скасувати такі накази, не зазначив, повідомивши лише, що такого органу не має.

Разом з тим, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до Указу Президента України № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» з метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх повноважень, забезпечення скорочення чисельності управлінського апарату та витрат на його утримання, підвищення ефективності державного управління та відповідно до пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України утворено:

1. Міністерство культури України та Державне агентство України з питань кіно, реорганізувавши Міністерство культури і туризму України, а також поклавши на Міністерство, що утворюється, функції з реалізації державної політики у сферах міжнаціональних відносин, захисту прав національних меншин України, релігії;

5. Установлено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади, є правонаступниками органів, які реорганізуються.

Центральні органи виконавчої влади, на які цим Указом покладені функції з реалізації державної політики у відповідній сфері, виконують повноваження у визначених сферах компетенції відповідних органів, що ліквідуються згідно з цим Указом.

Отже, після реорганізації Міністерства культури України було створено Міністерство культури і туризму України, яке є правонаступником реорганізованого Міністерства.

Відповідно до постанови КМ України № 829 від 02 вересня 2019 року «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади»:

3. Утворити Міністерство культури, молоді та спорту України, реорганізувавши шляхом перетворення Міністерство інформаційної політики та поклавши на утворений центральний орган виконавчої влади завдання та функції Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.

4. Ліквідувати Міністерство культури.

6. Установити, що:

центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади, є правонаступниками майна, прав та обов`язків органів, які реорганізуються;

центральні органи виконавчої влади, що припиняються згідно з цією постановою, продовжують виконувати функції та повноваження у визначених сферах до завершення здійснення заходів з утворення та/або реорганізації центральних органів виконавчої влади, яким передаються повноваження та функції центральних органів виконавчої влади, що припиняються.

7. Установити, що:

Міністерство культури, молоді та спорту є правонаступником майна, прав і обов`язків Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.

Згідно з постановою КМ України № 238 від 23 березня 2020 року «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади» 1. Перейменувати Міністерство культури, молоді та спорту на Міністерство культури та інформаційної політики.

Таким чином, відповідач Міністерство культури та інформаційної політики є процесуальним правонаступником Міністерства культури і туризку України, яке приймало оскаржувані прокурором накази.

Фактично представники сторін в судовому засіданні даної обставини не оспорювали.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.

До того ж, у рішенні у справі «Меріт проти України» (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.

Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості «активного» або «пасивного» учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).

Отже, участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).

У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).

У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.

Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Отже, подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:

- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);

- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.

Також колегія суддів, як вже зазначено вище, звертає увагу, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів враховує, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Щодо посилання в судовому засіданні представника скаржника на постанову Великої Палати Верховного Суду від 10 грудня 2025 у справі № 344/12305/18, то колегія суддів вважає, що правовідносини у цій справі і в справі, що розглядає, є різними.

Колегія суддів ще раз наголошує, що, як убачається з позовної заяви, заступник Генерального прокурора, звернувшись до суду з даним позовом в інтересах Держави, не зазначив державного органу, інтереси якого він представляє.

Що стосується доводів відповідача про порушення прокурором строків звернення до суду, то прокурор у позовній заяві виклав свої доводи стосовно даного питання та зазначив, що звернувся до суду з позовом у тримісячний строк з моменту виявлення такого порушення та з моменту виникнення підстав для пред`явлення даного позову.

Щодо відсутності органу, який може самостійно скасувати спірні та не законні, на думку позивача, накази, то колегія суддів зазначає, що такий орган існує і це Міністерство культури та інформаційної політики України, яке є правонаступником Міністерства культури та туризму України.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів доходить до висновку про наявність підстав для залишення позову заступника Генерального прокурора в інтересах Держави до Міністерства культури України (Міністерство культури та інформаційної політики України) без розгляду.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України).

Частиною 1 ст. 319 КАС України визначено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст.ст. 238, 240 цього Кодексу.

Згідно із п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18 липня 2019 року у справі № 826/15794/17, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 грудня 2025 року у справі № 344/12305/18.

Таким чином, оскільки судом першої інстанції порушені норми процесуального права в частині незастосування процесуальних наслідків, визначених п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України, що відповідно до вимог ст. 319 КАС України є підставною для скасування оскаржуваного судового рішення.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Заступника Генерального прокурора Офісу Генерального прокурора задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 травня 2025 року - скасувати.

Адміністративний позов Заступника Генерального прокурора в інтересах Держави до Міністерства культури України (Міністерство культури та інформаційної політики) про визнання протиправними та скасування наказів в частині залишити без розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.

Суддя-доповідач: Бужак Н.П.

Судді: Кобаль М.І.

Файдюк В.В.

Повний текст виготовлено: 17 вересня 2026 року.