Постанова від 14 вересня 2026 р. у справі №320/10012/21 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/10012/21 Суддя (судді) суду 1-ї інстанції:

Лебедєва Г.В.

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 вересня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Сорочка Є.О.,

суддів Чаку Є.В.,

Коротких А.Ю.,

за участю секретаря с/з Кущенко К.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28.05.2026 у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі відокремленого підрозділу «Запорізька атомна електрична станція» до Північного офісу Держаудитслужби, за участі третіх осіб - Товариства з обмеженою відповідальністю «ТМСпецмаш», Товариства з обмеженою відповідальністю «Графтрейд» про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі (UA -2021-02-08-004883-а) Південного офісу Держаудитслужби від 29.07.2021.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28.05.2026 позов задоволено частково:

- визнано протиправною та скасувати зобов`язальну частину (пункт 3) висновку Північного офісу Держаудитслужби від 29.07.2021 року про результати моніторингу закупівлі UA -2021-02-08-004883-а;

- у задоволенні решти позовних вимо відмовити;

- стягнуто з Північного офісу Держаудитслужби (04053, м. Київ, вул. Січових Стрільців, 18, код ЄДРПОУ 40479560) за рахунок його бюджетних асигнувань на користь філії «Відокремлений підрозділ «Запорізька атомна електрична станція» (71503, Запорізька обл., м. Енергодар, вул. Промислова, 133, код ЄДРПОУ ВП 19355964) судовий збір у розмірі 2270 (дві тисячі двісті сімдесят) грн 00 коп.

Відповідач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що підстави для визнання протиправним та скасування пункту 3 спірного висновку були відсутні.

Позивач та третя особа у відзивах на апеляційну скаргу просять відмовити у її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість доводів скаржника.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів дійшла таких висновків.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що Відокремленим підрозділом «Запорізька атомна електрична станція» Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енєргоатом» в системі електронних закупівель оприлюднено інформацію про процедуру закупівлі товару (номер закупівлі в електронній системі -02-08-004883-a): предмета закупівлі - Ущільнюючи вироби, класифікатор та його відповідний код:ДК 021:2015: 42130000-9 - Арматура трубопровідна: крани, вентилі, клапани та подібні пристрої.

Умови проведення тендеру визначені оприлюдненою в електронній системі тендерною документацією № 83-12-04/23.

Пунктом 5.2 розділу 3 Тендерної документації Замовником був встановлений кваліфікаційний критерій: «Наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів): довідку за підписом уповноваженої особи, з переліком укладених та виконаних учасником договорів (договору) про поставку аналогічних товарів на закупівлю згідно з формою додатку № 16 до тендерної документації. Аналогічним договором вважається договір на постачання товару, який відповідає коду четвертої цифри національного класифікатора ДК 021:2015 товару, який є предметом закупівлі.».

Додатком № 16 до Тендерної документації Замовником встановлена форма довідки щодо укладених та виконаних учасником договорів (договору) про поставку аналогічних товарів, яка подається учасниками в якості документального підтвердження відповідності кваліфікаційному критерію «Наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів)».

Північним офісом Держаудитслужби відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII, пункту 9 Положення про Північний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02 червня 2016 року № 23 та на підставі наказу Північного офісу Держаудитслужби від 05.07.2021 № 404, здійснено моніторинг процедури закупівлі за номером -02-08-004883-a на закупівлю товару: Сальникова набивка ХБП 14х14 (плетена, бавовняна, просочена жировим складом, графітована)) або еквівалент, 4121397.05UAH, 42130000-9, ДК021, 13, кг.

За результатами моніторингу процедури закупівлі складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-02-08-004883-a від 29.07.2021 року, який оприлюднено в електронній системі закупівель.

Підстава здійснення моніторингу у висновку вказано: «Виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.».

У висновку зазначено, що: «Предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації щодо закупівлі, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII, у редакції від 02.04.2020 року (далі – Закон № 922-VIII), розгляду тендерних пропозицій, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця. Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель на 2021 рік, оголошення про проведення відкритих торгів, тендерну документацію №83-12-04/23, затверджену рішенням тендерного комітету від 04.02.2020 № б/н (далі – ТД), реєстр отриманих пропозицій від 07.04.2021 року, тендерні пропозиції ТОВ «ТМСпецмаш» та ТОВ «Графтрейд», витяг з протоколу засідання тендерного комітету ВП «Запорізька АЕС ДП «НАЕК «Енергоатом» (далі – Замовник) від 08.04.2021, відповідь Замовника на питання Північного офісу Держаудитслужби від 12.07.2021. Аналізом інформації, розміщеної в електронній системі закупівель Prozorro, встановлено, що ТД складено Замовником з порушенням вимог пункту 3 частини другої статті 16 Закону № 922-VIII. Так, частиною 1 статті 16 Закону визначено, що Замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям. Згідно з частиною 2 статті 16 Закону одним з кваліфікаційних критеріїв визначено наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору. Однак, відповідно до підпункту 5.2 пункту 5 розділу ІІІ ТД Замовник встановив вимогу щодо надання лише довідки про наявність досвіду виконання аналогічних договорів, відповідно до якої учасник зазначає інформацію про номер та дату укладання договору, найменування контрагента, з яким було укладено договір, найменування предмету закупівлі та код четвертої цифри національного класифікатора ДК 021:2015 до якого відноситься предмет закупівлі . Водночас, така вимога не відповідає вимогам Закону, оскільки його частина 2 статті 16 зазначає саме факт «документально підтвердженого досвіду», а не «укладання» договору. Тому сама по собі довідка не може підтвердити факт постачання/придбання товару, оскільки згідно з главою 48 Цивільного кодексу України процес виконання договору слідує після моменту його укладення. Відповідно, факт виконання договору підтверджується відповідною накладною, актом приймання-передачі, позитивним листом-відгуком від замовника тощо. При цьому, вже за результатами розгляду тендерних пропозицій Замовником направлено повідомлення вимоги про усунення невідповідностей в інформації або документах учасникам ТОВ «ТМССпецмаш» та ТОВ «Графтрейд», саме стосовно надання документального підтвердження досвіду виконання договорів на постачання аналогічних товарів.».

У розділі Висновок про наявність або відсутність порушень законодавства вказано: «За результатами здійсненого моніторингу встановлено порушення пункту 3 частини 2 статті 16 Закону № 922-VIII. За результатами розгляду питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель при визначенні предмета закупівлі, відображенні закупівлі у річному плані, оприлюдненні інформації щодо закупівлі, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця - порушень не встановлено.».

У Висновку також містяться наступні зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель: «З огляду на встановлені порушення Північний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи щодо недопущення недоліків у подальшій роботі.».

Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про те, що зобов`язуючи позивача «здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому», відповідач у своєму висновку, в порушення вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії, не визначив конкретний спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність, у зв`язку із чим, оскаржуваний висновок в цій частині не відповідає критеріям законності, пропорційності, встановленим у ч. 2 ст. 2 КАС України та суперечить ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі». Таким чином, хоча відповідачем обґрунтовано встановлено порушення вимог пункту 3 частини другої статті 16 Закону №922-VIII, зобов`язальна частина спірного висновку не відповідає вимогам частини сьомої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», що є підставою для визнання її протиправною.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Оскільки доводи та вимоги апеляційної скарги не стосуються рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог, у задоволенні яких відмовлено, то колегія суддів рішення суду у цій частині не переглядає.

Відтак, у даному апеляційному провадженні підлягає перевірці правильність мотивів та висновків суду першої інстанції лише в частині неправомірності пункту 3 зобов`язальної частини висновку Північного офісу Держаудитслужби від 29.07.2021 про результати моніторингу закупівлі UA -2021-02-08-004883-а.

Так, як вже зазначалося, приймаючи оскаржуване рішення у цій частині суд першої інстанції виходив із того, що зобов`язання здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому не визначає конкретний спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, є нечітким та невизначеним, не відповідає критеріям законності, пропорційності та суперечить статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі».

Водночас, відповідач в апеляційній скарзі наполягає на тому, що Північний офіс Держаудитслужби при зобов`язанні усунення порушення чітко дотримувався норм та вимог, установлених Законом та жодним чином не порушив прав та охоронюваних інтересів позивача.

Так, надаючи оцінку обставинам, які є спірними у цьому апеляційному провадженні суд апеляційної інстанції зазначає таке.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС), є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Суб`єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення.

Принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує Закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, тощо.

Відповідно до частини шостої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Пунктом 5 частини сьомої цієї ж статті передбачено, що у висновку обов`язково зазначаються зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Згідно пункту 3 розділу ІІІ Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 № 552 у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Разом з цим, зазначивши у оскаржуваному висновку про зобов`язання здійснити заходи щодо недопущення «недоліків» у подальшій роботі, відповідач не конкретизував яких саме недоліків стосується таке зобов`язання та яких заходів має вжити або ж від яких дій утриматись має позивач, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність, що є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії.

Верховний Суд, зокрема, у постановах від 11.06.2020 в справі №160/6502/19, від 12.08.2020 у справі №160/11304/19, від 21.01.2021 у справі №400/4458/19, від 28.01.2021 у справі №160/12925/19, зауважив, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень.

Суд апеляційної інстанції наголошує, що навідміну від обставин у подібних правовідносинах, у яких Верховним Судом зроблені висновки про те, що застосований органом державного фінансового контролю спосіб усунення виявлених порушень «здійснити заходи щодо недопущення виявлених порушень у подальшому», є превентивним заходом та не надає правових підстав стверджувати про невизначеність у висновку про результати моніторингу публічної закупівлі способу усунення виявлених порушень (зокрема постанови від 30.03.2023 у справі № 420/11945/21, від 30.11.202023 у справі № 160/20791/22, від 01.02.2024 у справі № 160/18391/22, від 29.04.2025 у справі № 160/1407/23 та ін.), у справі, що розглядається, відповідач не вказував про необхідність недопушення саме порушень у майбутньому, не визначив які порушення не мають бути допущені, а так само і не визначив способу уникнення таких порушень, а обмежився лише абстрактною вказівкою щодо недопущення «недоліків у роботі».

З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що спірний пункт висновку Північного офісу Держаудитслужби є протиправним та підлягає скасуванню як такий, що не відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС.

Суд апеляційної інстанції відхиляє доводи, що викладені у відзивах на апеляційну скаргу в частині, що стосується висновків та мотивів суду першої інстанції щодо позовних вимог, у задоволенні яких було відмовлено, а також відхилених судом підстав позову.

Колегія суддів наголошує на тому, що оскарження судового рішення здійснюється шляхом подання апеляційної скарги у встановленому законом порядку. Оскарження судового рішення шляхом подання відзиву на апеляційну скаргу іншої особи норми чинного законодавства не передбачають.

Окрім того, у ході перевірки доводів та вимог апеляційної скарги відповідача судом не було встановлено порушень, які б свідчили про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права у частині, яка не була оскаржена скаржником. Тому, посилання на частину другу статті 308 КАС як підстави для перегляду рішення суду в неоскарженій відповідачем частині є безпідставним.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення в частині задоволених позовних вимог.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Інші доводи учасників справи висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення – без змін.

Керуючись статтями 34, 243, 311, 316, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28.05.2026 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач Є.О. Сорочко

Суддя Є.В. Чаку

Суддя А.Ю. Коротких

Повний текст постанови складений 16.09.2026.