Постанова від 14 вересня 2026 р. у справі №580/11010/25 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 580/11010/25 Суддя (судді) першої інстанції: Петро ПАЛАМАР

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 вересня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючий суддя Парінов А.Б.,

судді: Беспалов О.О.,

Кравченко Є.Д.,

при секретарі судового засідання: Андрейченко К.Е.,

за участю учасників судового процесу:

від позивача (апелянта): Мосійчук А.П.;

від відповідача: Прокопчук А.П.;

від третьої особи: Коломієць Т.В., Ніколаєв О.В.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури Мамедова Руслана Алхана огли на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2025 року у справі за позовом Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави до виконавчого комітету Черкаської міської ради, треті особи управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, ОСОБА_1 про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

30 вересня 2025 року заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Черкаської міської ради, у якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невиконання вимог законодавства України стосовно виготовлення облікової документації на об`єкт "Церковнопарафіяльна школа" 1910 року по провулку Тодося Осьмачки, 9 у місті Черкаси та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - управлінню культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про занесення такого об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а також зобов`язати відповідача виконати ці вимоги.

Позов обґрунтовано тим, що наказом Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 будівлю було включено до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури під № 69; рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2023 року у справі № 580/5343/23, зміненим постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2024 року, цей наказ визнано протиправним і скасовано в частині включення об`єкта під № 69, унаслідок чого будівля втратила статус щойно виявленого об`єкта культурної спадщини і не обліковується; виготовлення облікової документації та подання пропозицій про занесення об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України належить до компетенції виконавчого комітету Черкаської міської ради, який відповідних заходів не вжив.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2025 року відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження. За клопотанням відповідача про розгляд справи з викликом учасників, а ухвалою від 14 жовтня 2025 року здійснено перехід до розгляду справи за правилами загального позовного провадження. 16 жовтня 2025 року пояснення щодо позову подав департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, 17 жовтня 2025 року заперечення подав представник третьої особи ОСОБА_1, 21 жовтня 2025 року відзив на позовну заяву подав відповідач, 31 жовтня 2025 року відповідь на відзив подав прокурор. У цих документах учасники справи заперечували проти позову по суті; питання пропуску строку звернення до суду в них не порушувалося.

26 листопада 2025 року представник відповідача подав клопотання про залишення позовної заяви без розгляду через пропуск тримісячного строку звернення до суду.

08 грудня 2025 року Черкаська окружна прокуратура подала заперечення на це клопотання, посилаючись на триваючий характер правопорушення.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2025 року клопотання представника відповідача задоволено, адміністративний позов залишено без розгляду на підставі частин третьої, четвертої статті 123 та пункту 8 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суд першої інстанції виходив з того, що відлік строку звернення прокурора до суду мав починатися принаймні з 22 травня 2024 року - з набрання законної сили рішенням у справі № 580/5343/23, та остаточно з 18 червня 2025 року, коли прокуратура отримала відповідь управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, тоді як позов подано 30 вересня 2025 року. Довід прокурора про триваюче правопорушення суд відхилив, зазначивши, що позивач помилково посилався на дати отримання листів, які містили лише загальну інформацію, з якої прокурор не мав можливості достеменно встановити факт порушення відповідачем встановленого порядку.

Не погодившись із цією ухвалою, заступник керівника Черкаської окружної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги та поданих 23 червня 2026 року пояснень апелянт зазначає, що бездіяльність відповідача має триваючий характер та на час звернення до суду не припинилася, а тому підстави для висновку про пропуск строку звернення до суду відсутні. Звертає увагу, що Черкаська окружна прокуратура не була учасником справи № 580/5343/23, у зв`язку з чим визначення початку перебігу строку з 22 травня 2024 року є необґрунтованим. Вказує, що лист управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 17 червня 2025 року не містив відомостей щодо цінності об`єкта та збереження його автентичності, тоді як відповідні обставини були остаточно підтверджені листом громадської організації «Українське товариство охорони пам`яток історії та культури» від 21 липня 2025 року № 34/05, який надійшов до прокуратури 24 липня 2025 року, і саме з цього часу, на думку апелянта, виникли підстави для звернення до суду. Крім того, зазначає про нерелевантність правових позицій, застосованих судом першої інстанції, оскільки вони сформовані у спорах щодо надрокористування та державного ринкового нагляду, а не у правовідносинах у сфері охорони культурної спадщини. Посилається також на постанову Верховного Суду від 28 листопада 2024 року у справі № 580/6572/22 щодо цього самого об`єкта, в якій порушення визнано триваючим. На переконання апелянта, формальне застосування строків звернення до суду без урахування характеру спірних правовідносин суперечить статті 54 Конституції України та міжнародним зобов`язанням України у сфері охорони культурної спадщини.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури Мамедова Руслана Алхана огли на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2025 року у справі за позовом Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави до виконавчого комітету Черкаської міської ради, треті особи управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, ОСОБА_1 про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити дії та призначено справу до апеляційного розгляду у судовому засіданні, продовживши строк розгляду справи на більш тривалий, розумний термін.

15 червня 2026 року від Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради надійшов відзив на апеляційну скаргу.

16 червня 2026 року від ОСОБА_1 надійшов відзив на апеляційну скаргу.

18 червня 2026 року від Виконавчого комітету Черкаської міської ради надійшов відзив на апеляційну скаргу.

Колегія суддів, заслухавши позицію учасників справи, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, відзивів на апеляційну скаргу та пояснень, дійшла висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги з огляду на таке.

Відповідно до частини першої статті 118 Кодексу адміністративного судочинства України процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії.

Згідно з частиною першою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Абзацом другим частини другої цієї статті визначено, що для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Частиною третьою статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Отже, застосуванню наслідків, передбачених частиною третьою статті 123 цього Кодексу, обов`язково передує встановлення дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Без встановлення цього дня висновок про пропуск строку зробити неможливо.

З матеріалів справи встановлено таку послідовність подій.

Наказом Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 будівлю включено до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури під № 69.

Право власності на об`єкт за ОСОБА_1 зареєстровано 30 грудня 2020 року.

У грудні 2022 року прокурор звернувся до суду з позовом у справі № 580/6572/22 про зобов`язання власника укласти охоронний договір; цей позов задоволено рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 23 березня 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року та постановою Верховного Суду від 28 листопада 2024 року.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2023 року у справі № 580/5343/23, зміненим постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2024 року, наказ від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 визнано протиправним і скасовано в частині включення об`єкта під № 69.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 2 квітня 2025 року у справі № 580/6572/22 за нововиявленими обставинами рішення від 23 березня 2023 року скасовано і в позові відмовлено.

28 травня 2025 року прокуратура скерувала запити № 54-2361ВИХ-25 до виконавчого комітету Черкаської міської ради, № 54-2363ВИХ-25 до управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та № 54-2362ВИХ-25 до Інституту історії України Національної академії наук України, а 03 червня 2025 року - запит № 54-2463ВИХ-25 до громадської організації "Українське товариство охорони пам`яток історії та культури".

Листом від 16 червня 2025 року № 12079/16471-01-11 відповідач повідомив, що виготовлення облікової документації є його правом, а не обов`язком.

Листом від 17 червня 2025 року № 02/01-05.01-10/419/02/01-05.01-10/15715, який надійшов до прокуратури 18 червня 2025 року за вхідним № 8812-25, управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації повідомило лише про те, що звернення Черкаської міської ради щодо внесення об`єкта до Переліку об`єктів культурної спадщини не надходили.

Листом від 24 червня 2025 року № 123/322 Інститут історії України Національної академії наук України, а листом від 21 липня 2025 року № 34/05, що надійшов 24 липня 2025 року, громадська організація "Українське товариство охорони пам`яток історії та культури" підтвердили автентичність об`єкта та його історичну, архітектурну, наукову, художню і естетичну цінність.

Оцінюючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів виходить із того, що предметом цього позову є бездіяльність, а не рішення чи дія суб`єкта владних повноважень.

Розглядаючи довід апелянта про триваючий характер оскаржуваної бездіяльності, суд враховує, що позовна вимога сформульована без кінцевої дати: невиготовлення облікової документації і неподання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня тривали станом на день звернення до суду. У постанові від 6 лютого 2025 року у справі № 990/29/22 Велика Палата Верховного Суду зазначила: "Бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити. Тобто бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище бездіяльності є триваючим". У цій же постанові Велика Палата Верховного Суду зазначила: "строк звернення до суду існує не для того, щоб надавати можливість суб`єкту владних повноважень уникнути відповідальності. Триваюче право повинно бути захищено, а триваюче порушення - припинено, тобто протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути оскаржена до суду в будь-який час за весь період, протягом якого вона триває". Суд першої інстанції цього розмежування між оскарженням акта і оскарженням бездіяльності не провів. А отже, апеляційна скарга в зазначеній частині є обгрунтованою.

Разом з тим, апелянт посилається на неучасть прокуратури у справі № 580/5343/23. З цього приводу, колегія суддів зазначає, що матеріалами справи підтверджується, що учасниками справи № 580/5343/23 були ОСОБА_1 , управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації і Служба охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації. Черкаська окружна прокуратура учасником цієї справи не була. Суд першої інстанції, визначивши початком відліку 22 травня 2024 року, не встановив, коли прокуратура дізналась або повинна була дізнатись про зміст постанови у цій справі, і жодних доказів на підтвердження такої обізнаності в ухвалі не навів. Таким чином, висновок про початок перебігу строку з 22 травня 2024 року зроблено без встановлення обставини, яка має значення для справи.

Посилання апелянта на те, що лист управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 17 червня 2025 року не містив відомостей щодо цінності об`єкта та збереження його автентичності також є обґрунтованим.

Лист від 17 червня 2025 року містить виключно повідомлення про те, що звернення органу місцевого самоврядування щодо внесення об`єкта до Переліку об`єктів культурної спадщини не надходили. Відомостей про цінність об`єкта і збереження ним автентичності цей лист не містить. Водночас саме ці ознаки за абзацом третім статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" утворюють об`єкт культурної спадщини: "об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність". Обов`язок, невиконання якого становить предмет позову, стосується саме об`єкта культурної спадщини, а тому до встановлення наведених ознак вимоги про виготовлення облікової документації і подання пропозицій про занесення об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України позбавлені предмета. А отже, дата 18 червня 2025 року не могла бути днем виникнення підстав для пред`явлення визначених законом вимог.

Колегія суддів окремо зазначає, що ухвала суду першої інстанції містить внутрішню суперечність. Поклавши в основу відліку дату отримання відповіді управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, суд одночасно констатував, що листи "містили лише загальну інформацію, з якої прокурор не мав можливості достеменно встановити факт порушення відповідачем встановленого порядку". Другий висновок виключає перший: якщо з отриманої відповіді факт порушення встановити було неможливо, ця дата не може бути початком перебігу строку.

Щодо доводу про встановлення цінності та автентичності об`єкта з листа громадської організації "Українське товариство охорони пам`яток історії та культури", то матеріали справи містять два експертні джерела - лист Інституту історії України Національної академії наук України від 24 червня 2025 року № 123/322 і лист названої громадської організації від 21 липня 2025 року № 34/05, що надійшов 24 липня 2025 року. Дата фактичного надходження до прокуратури листа Інституту історії України судом першої інстанції не встановлена, а її встановлення є необхідним, оскільки саме від цієї дати залежить обрахунок строку за альтернативним варіантом. Так само суд не дав оцінки тому, що згідно з пунктом "б" частини першої статті 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини" пам`ятки місцевого значення заносяться до Державного реєстру нерухомих пам`яток України "за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням громадських об`єднань, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини", тобто висновок названої громадської організації має самостійне юридичне значення у цій процедурі. Таким чином, висновок про пропуск строку зроблено без з`ясування обставин, які мають значення для справи.

Колегія суддів зазначає, що постанова Верховного Суду від 5 липня 2023 року у справі № 380/15396/22 наведена судом першої інстанції як така, що підтверджує його висновок. Проте у цій справі, предметом якої були вимоги прокурора щодо пам`ятки архітектури місцевого значення, Верховний Суд скасував ухвалу про повернення позовної заяви прокурора і направив справу для продовження розгляду, зазначивши: "встановлення строків звернення до адміністративного суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності". У цій же постанові Верховний Суд виснував, що підстави для представництва інтересів держави виникають у прокурора з того моменту, коли він дізнався або повинен був дізнатися про невжиття протягом розумного строку уповноваженими органами заходів щодо усунення виявленого порушення, і саме на постанову від 17 вересня 2021 року у справі № 420/473/20 при цьому послався. Постанови Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 та Верховного Суду від 13 лютого 2024 року у справі № 340/3868/23 і від 13 листопада 2024 року у справі № 560/22224/23 ухвалені у справах про оскарження актів у сфері надрокористування, а постанова від 17 вересня 2021 року у справі № 420/473/20 - у справі про стягнення фінансових санкцій за законодавством про державний ринковий нагляд. У всіх цих справах предметом оскарження був акт із визначеною датою прийняття, тоді як у справі, що розглядається, предметом є бездіяльність. А отже, застосування наведених висновків до спірних правовідносин здійснено без урахування відмінності предмета спору.

Разом з тим, посилання апелянта на постанову Верховного Суду від 28 листопада 2024 року у справі № 580/6572/22 є обґрунтованим, оскільки постанова ухвалена у спорі щодо цього самого об`єкта - Церковнопарафіяльної школи 1910 року по провулку Тодося Осьмачки, 9 у місті Черкаси. У вказаній постанові Верховний Суд зазначив: "в даному випадку порушення щодо не укладення відповідачем охоронного договору є триваючим, на дату звернення прокурора до суду з позовом порушення вимог закону з боку відповідача в цій частині не припинило існувати, що виключає залишення позову без розгляду з мотивів пропуску строку звернення з позовом до суду". Ця правова позиція судом першої інстанції не врахована.

У постанові від 20 жовтня 2025 року у справі № 320/39008/23 Верховний Суд зазначив: "тлумачення норм статей 122, 123 КАС України у справах щодо захисту публічних інтересів повинно здійснюватися також з урахуванням вимоги процесуального закону стосовно забезпечення адміністративними судами ефективного судового захисту, а також принципу пропорційності, оскільки формальне застосування процесуальних строків без з`ясування суті спірних правовідносин може призвести до легалізації триваючого порушення всупереч інтересам необмеженої кількості осіб". У цій же постанові Верховний Суд виснував: "Початок перебігу строку для звернення прокурора до суду слід пов`язувати з моментом, коли він об`єктивно отримав достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності рішення суб`єкта владних повноважень". Таким чином, довід апелянта відповідає чинній практиці касаційного суду.

З урахуванням вищевикладеного, висновок суду першої інстанції про пропуск прокурором строку звернення до адміністративного суду є передчасним, оскільки зроблений без встановлення дня виникнення підстав, що дають право на пред`явлення визначених законом вимог, без перевірки обставин, які передували зверненню прокурора до суду, та з неправильним застосуванням правових позицій Верховного Суду.

Відповідно до статті 320 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Згідно з частиною третьою статті 312 Кодексу адміністративного судочинства України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

За наведених обставин апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала Черкаського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2025 року - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 312, 315, 320, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури Мамедова Руслана Алхана огли - задовольнити.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2025 року - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді: О.О. Беспалов

Є.Д. Кравченко

(повний текст постанови суду виготовлено 15 вересня 2026 року)