Постанова від 14 вересня 2026 р. у справі №580/8537/24 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 580/8537/24 Суддя (судді) першої інстанції: Лариса ТРОФІМОВА

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 вересня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий суддя Парінов А.Б.,

судді: Беспалов О.О.,

Кравченко Є.Д.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Уманської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом Управління праці та соціального захисту населення Уманської міської ради до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області про визнання протиправним та скасування індивідуального акта у частині, -

В С Т А Н О В И В:

Управління праці та соціального захисту населення Уманської міської ради звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області від 01 серпня 2024 року № 152107-14/1090-2024 "Про усунення виявлених порушень" у частині висновку про те, що Управління протягом березня 2022 року – травня 2024 року здійснило оплату вартості спожитих комунальних послуг та енергоносіїв у місцях поселення внутрішньо переміщених осіб за тарифами іншими, ніж для населення, що призвело до зайвих витрат бюджетних коштів на суму 4 318 821,27 грн.

В обґрунтування позову зазначало, що діяло правомірно, оскільки, отримуючи компенсацію за безоплатне розміщення внутрішньо переміщених осіб, керувалося Порядком та умовами надання компенсації, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2022 року № 261, а положення статті 9-1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" до нього не застосовуються, бо Управління не поселяє внутрішньо переміщених осіб і не стягує з них плату за комунальні послуги.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2025 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

Суд першої інстанції виходив із того, що вимога є індивідуально-правовим актом, сформованим за результатами ревізії в межах наданих відповідачу повноважень, оскаржувана вимога забезпечує відшкодування без примусового стягнення коштів, а правильність обчислення розміру зайвих витрат може бути перевірена за позовом органу фінансового контролю про їх стягнення, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною; порушення прав позивача внаслідок прийняття вимоги суд не встановив.

Не погодившись із рішенням, Управління праці та соціального захисту населення Уманської міської ради подало апеляційну скаргу, на обґрунтування якої посилається на: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, і недостатнє дослідження поданих позивачем доказів; неправильне тлумачення статті 9-1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб", оскільки заборона, встановлена абзацом четвертим частини другої цієї статті, стосується лише стягнення компенсації з внутрішньо переміщених осіб і не поширюється на Управління, яке розміщує таких осіб безоплатно та отримує компенсацію за постановою № 261; здійснення Управлінням делегованих державою повноважень у сфері соціального захисту в межах закону; те, що акт ревізії не є рішенням суб`єкта владних повноважень, не породжує прав і обов`язків та не може змінювати умови укладених договорів, а аудиторський звіт не встановлює обов`язкових правил для сторін договору в силу статті 19 Господарського кодексу України, з посиланням на практику Касаційного господарського суду у справах № 910/17984/16, № 910/12793/17, № 922/2310/17, № 918/519/17, № 910/26948/15, № 904/10263/17, № 916/1648/18. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

У відзиві на апеляційну скаргу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін. Зазначає, що постанова № 261 визначає лише механізм надання компенсації і не встановлює розмірів тарифів та порядку їх застосування за категоріями споживачів; ціноутворення у відповідних сферах урегульоване Законом України "Про ринок електричної енергії", статтею 9-1 Закону № 1706-VII, Положенням № 483 та постановою НКРЕКП № 393; обов`язок застосовувати тарифи для населення покладено на постачальників за договорами з балансоутримувачами майна, що використовується для компактного поселення внутрішньо переміщених осіб, а сам балансоутримувач зобов`язаний інформувати постачальників і встановити засоби обліку. Наголошує, що ревізія (інспектування) і державний фінансовий аудит є різними заходами державного фінансового контролю, а тому посилання апелянта на практику щодо аудиторського звіту та на статтю 19 Господарського кодексу України є безпідставними.

Переглянувши справу, колегія суддів виходить із такого.

Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом установлено, що на виконання пункту 3.1.2.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2024 року відповідач у період з 10 червня 2024 року по 02 липня 2024 року провів планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління праці та соціального захисту населення Уманської міської ради за період з 01 січня 2020 року по 31 травня 2024 року, за результатами якої склав акт від 02 липня 2024 року № 152104-24/11. Акт підписано об`єктом контролю 05 липня 2024 року із запереченнями; висновки на заперечення відповідач надіслав листом від 01 серпня 2024 року № 152107-14/1089-2024. На підставі акта ревізії відповідач сформував і надіслав Управлінню вимогу від 01 серпня 2024 року № 152107-14/1090-2024 "Про усунення виявлених порушень", якою вимагав, зокрема, забезпечити відшкодування втрат Управління на суму 4 318 821,27 грн, заподіяних оплатою спожитих комунальних послуг та енергоносіїв у місцях поселення внутрішньо переміщених осіб за тарифами іншими, ніж для населення, вжити заходів щодо повернення відповідних коштів постачальниками, а в разі відмови – забезпечити претензійно-позовну роботу, за неможливості ж відшкодування – розглянути питання про його здійснення з винної особи; а також вжити заходів щодо повернення до бюджету 3 282 137,22 грн зайво отриманих коштів резервного фонду.

Спірні правовідносини врегульовані Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII.

Відповідно до частини першої статті 4 цього Закону інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб; результати ревізії викладаються в акті.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 10 цього Закону органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Відповідно до частини другої статті 15 цього Закону законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Оцінюючи правову природу оскаржуваної вимоги, колегія суддів враховує сталу практику Верховного Суду. У постанові від 20 травня 2025 року у справі № 140/10477/23 Верховний Суд зазначив, що письмова вимога контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства. У цій самій постанові Верховний Суд наголосив, що оскарження у судовому порядку індивідуально-правового акта, яким є вимога Держаудитслужби, є гарантованим правом підконтрольної установи. А отже, Управління як підконтрольна установа – адресат вимоги вправі було звернутися до суду з позовом про перевірку її правомірності.

Водночас, як зазначив Верховний Суд у тій самій постанові, законність і правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Таким чином, у межах цього спору перевірці підлягають додержання відповідачем законності під час прийняття вимоги та обґрунтованість її змісту, тоді як правильність обчислення суми зайвих витрат до предмета доказування у цій справі не належить і встановлюється судом у справі за позовом органу фінансового контролю про стягнення.

Вирішальним для оцінки правомірності вимоги є те, чи знайшло підтвердження порушення, зафіксоване в її умовно-описовій частині.

Відповідно до частини першої статті 9-1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" від 20 жовтня 2014 року № 1706-VII держава гарантує зареєстрованим внутрішньо переміщеним особам право на отримання комунальних послуг, електричної та теплової енергії, природного газу в місцях компактного поселення за відповідними тарифами, встановленими на такі послуги та товари для населення.

Абзацом другим частини другої статті 9-1 цього Закону встановлено, що юридичні особи, які є власниками (балансоутримувачами) майна, що використовується для компактного поселення внутрішньо переміщених осіб, зобов`язані інформувати постачальників комунальних послуг, електричної та теплової енергії, природного газу, з якими укладені відповідні договори, про використання такого майна для поселення внутрішньо переміщених осіб, а також зобов`язані вжити заходів для встановлення засобів обліку спожитих електричної та теплової енергії, природного газу для задоволення власних побутових потреб внутрішньо переміщених осіб. Згідно з абзацом третім частини другої статті 9-1 цього Закону постачальникам комунальних послуг, електричної та теплової енергії, природного газу в місцях компактного поселення внутрішньо переміщених осіб забороняється застосовувати інші тарифи, ніж для населення, за договорами, укладеними з власниками (балансоутримувачами) відповідного майна.

Наведене регулювання конкретизоване й у сфері електроенергетики. Відповідно до підпункту 4 пункту 2 додатка 3 до Положення про покладення спеціальних обов`язків на учасників ринку електричної енергії для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05 червня 2019 року № 483, фіксовані ціни застосовуються до електричної енергії, що купується у постачальників універсальних послуг та споживається юридичними особами, які є власниками (балансоутримувачами) майна, що використовується для компактного поселення внутрішньо переміщених осіб, у частині задоволення власних побутових потреб внутрішньо переміщених осіб.

Пунктом 8 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 20 квітня 2022 року № 393 тимчасові споруди, їх комплекси, призначені для життєзабезпечення внутрішньо переміщених осіб, прирівняно до об`єктів побутового споживача.

Наведені норми у сукупності покладають на юридичну особу – балансоутримувача майна, що використовується для компактного поселення внутрішньо переміщених осіб, обов`язок вжити заходів для застосування тарифів для населення: повідомити постачальників про використання майна для поселення таких осіб і встановити засоби обліку відповідного споживання, унаслідок чого постачальники зобов`язані застосувати тарифи для населення.

Ревізією встановлено і матеріалами справи не спростовано, що Управління таких заходів не вжило та здійснювало оплату спожитих у місцях розміщення внутрішньо переміщених осіб електричної енергії, природного газу, теплової енергії й послуг з поводження з відходами за вільними (комерційними) цінами, що перевищують тарифи для населення, унаслідок чого зайво сплатило кошти. А отже, порушення, зафіксоване у вимозі, знайшло підтвердження.

Доводи апелянта про те, що він діяв правомірно на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2022 року № 261, колегія суддів відхиляє. Ця постанова визначає механізм надання компенсації за спожиті комунальні послуги під час розміщення внутрішньо переміщених осіб і не встановлює розмірів тарифів та порядку їх застосування за категоріями споживачів; ціноутворення у відповідних сферах урегульоване Законом України "Про ринок електричної енергії", статтею 9-1 Закону № 1706-VII, Положенням № 483 та постановою НКРЕКП № 393. Обов`язок балансоутримувача забезпечити застосування тарифів для населення не залежить від того, чи стягує він плату з внутрішньо переміщених осіб, а тому посилання на абзац четвертий частини другої статті 9-1 Закону № 1706-VII, який стосується заборони стягувати з таких осіб компенсацію, що не відповідає тарифам для населення, не спростовує порушення, установленого за абзацами другим і третім частини другої цієї статті. Таким чином, отримання Управлінням компенсації за постановою № 261 не звільняло його від обов`язку забезпечити оплату спожитих у місцях розміщення внутрішньо переміщених осіб послуг за тарифами для населення.

Безпідставними є й доводи апелянта з посиланням на практику Касаційного господарського суду про те, що акт ревізії не є рішенням суб`єкта владних повноважень, не породжує прав і обов`язків та не може змінювати умови договорів, а аудиторський звіт не встановлює обов`язкових правил у силу статті 19 Господарського кодексу України. Предметом цього спору є не акт ревізії, а вимога, яка, на відміну від акта, є індивідуально-правовим актом і породжує обов`язки для адресата. Крім того, апелянт ототожнює різні заходи державного фінансового контролю: відповідно до частини другої статті 2 Закону № 2939-XII такий контроль забезпечується через державний фінансовий аудит, інспектування, перевірки закупівель та моніторинг закупівлі; у цьому разі проведено інспектування у формі ревізії, за результатами якого складено акт ревізії, тоді як аудиторський звіт складається за результатами державного фінансового аудиту. А отже, наведена апелянтом практика господарської юрисдикції щодо аудиторських звітів до спірних правовідносин незастосовна, тим більше що згідно з частиною п`ятою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України під час вибору і застосування норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду.

Не знайшли підтвердження і доводи апелянта про неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи. Обставини, що мають значення для вирішення спору, з`ясовані судом повно, а доводи сторін одержали належну оцінку. При цьому за частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення покладається на відповідача; такий обов`язок відповідач виконав, довівши як додержання процедури під час оформлення матеріалів ревізії, так і наявність зафіксованого у вимозі порушення. Порушення ж закону рішенням чи дією суб`єкта владних повноважень саме по собі не є достатньою підставою для визнання їх протиправними: обов`язковою умовою є доведеність позивачем порушення його прав унаслідок такого рішення чи дії. Подібний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 640/11938/20. Оскаржувана вимога сформована відповідачем у межах наданих повноважень за результатами проведеної на законних підставах ревізії, містить чіткі та конкретні приписи і за змістом спрямована на усунення виявленого порушення, до того ж не передбачає примусового стягнення коштів. А отже, порушення прав чи законних інтересів Управління оскаржуваною вимогою не встановлено.

Таким чином, суд першої інстанції повно з`ясував обставини справи, дав правильну правову оцінку спірним правовідносинам і ухвалив рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а доводи апеляційної скарги його висновків не спростовують.

Відповідно до частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Уманської міської ради – залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2025 року – залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді: О.О. Беспалов

Є.Д. Кравченко

(Повний текст постанови суду виготовлено 15 вересня 2026 року)