Окрема думка від 14 вересня 2026 р. у справі №9901/476/21 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

15 вересня 2026 року

м. Київ

справа №9901/476/21

адміністративне провадження №П/9901/476/21

Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на рішення Верховного Суду від 14 вересня 2026 року у справі № 9901/476/21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, Міністерство внутрішніх справ України, Національна поліція України, про визнання протиправними та скасування указів Президента України в частині.

Відповідно до статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Рішенням Верховного Суду від 14 вересня 2026 року позов ОСОБА_1 задоволено.

Підставою для такого висновку стали, зокрема, два взаємопов`язані правові аргументи: по-перше, позивач є громадянином України, а тому, за висновком більшості суддів, до нього не могли бути застосовані персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) відповідно до Закону України «Про санкції»; по-друге, застосовані до позивача санкції визначено безстроково, що суд визнав несумісним із вимогами цього Закону.

Не погоджуюся із зазначеними висновками більшості суддів.

Вважаю, що під час прийняття рішення у цій справі варто було звернути особливу увагу на:

1. правову позицію Великої Палати Верховного Суду щодо можливості застосування санкцій до громадян України, відповідно до якої визначальним критерієм є не громадянство особи, а характер її діяльності та створювана нею реальна або потенційна загроза;

2. превентивну, а не каральну правову природу санкцій та їх автономність від кримінальної, адміністративної чи іншої юридичної відповідальності;

3. правову позицію Великої Палати Верховного Суду щодо допустимості застосування санкцій без наперед визначеного календарного строку та співвідношення безстроковості таких заходів із законодавчим механізмом їх зміни та скасування;

4. необхідність послідовного застосування актуальної практики Великої Палати Верховного Суду, сформованої, зокрема, у постановах від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 та від 23 червня 2026 року у справах № 990/109/23 і № 9901/177/21;

5. практику судів Європейського Союзу щодо персональних обмежувальних заходів, відповідно до якої громадянство особи саме по собі не виключає можливості застосування до неї таких заходів, а їх тривале чи багаторазове продовження не свідчить про постійний характер обмеження, якщо зберігаються матеріальні підстави для його застосування та забезпечується періодичний перегляд.

І. Щодо можливості застосування персональних санкцій до громадян України

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про санкції» з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.

Пунктом 1 частини першої статті 3 цього Закону до підстав застосування санкцій віднесено дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

На моє переконання, наведені положення не дають підстав вважати громадянство України самостійною обставиною, яка створює для особи абсолютний імунітет від застосування санкцій.

Такий висновок уже неодноразово сформульований Великою Палатою Верховного Суду.

Так, у постанові від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18, предметом якої було, серед іншого, саме питання законності застосування безстрокових персональних санкцій до громадянина України, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що визначальною для застосування санкцій є не належність особи до формально визначеної категорії суб`єктів, а характер її діяльності, передбачений пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції».

Велика Палата Верховного Суду прямо виснувала, що основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, а не громадянство.

Цей підхід не лише не був змінений надалі, але й отримав розвиток у найновішій практиці Великої Палати Верховного Суду.

У постанові від 23 червня 2026 року у справі № 990/109/23 Велика Палата Верховного Суду сформулювала правовий висновок про те, що санкції відповідно до Закону України «Про санкції» можуть застосовуватися до будь-якого суб`єкта, зокрема громадянина України, безвідносно до наявності чи відсутності щодо нього відповідного вироку та/або кримінального провадження, якщо його діяльність створює реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави.

Аналогічний висновок Велика Палата Верховного Суду виклала у постанові від 23 червня 2026 року у справі № 9901/177/21.

У цій постанові Велика Палата Верховного Суду, застосувавши граматичне, логічне та системне тлумачення пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції», окремо наголосила, що дія цієї норми не обмежена за колом осіб, на що вказує використане законодавцем словосполучення «інші суб`єкти».

При цьому Велика Палата Верховного Суду спеціально послалася на постанову від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 як на судове рішення, в якому вже вирішувалося питання можливості застосування санкцій саме до громадянина України.

Таким чином, станом на день прийняття рішення у цій справі існувала послідовна правова позиція Великої Палати Верховного Суду, від якої вона не відступила, відповідно до якої сам по собі статус громадянина України не виключає можливості застосування до такої особи персональних санкцій.

Протилежне тлумачення фактично означало б, що особа, діяльність якої створює реальну або потенційну загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності, національній безпеці чи іншим прямо визначеним законом інтересам, лише через наявність громадянства України автоматично виводиться за межі превентивного санкційного механізму.

На моє переконання, таке тлумачення не відповідає ані меті Закону України «Про санкції», ані змісту пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону, ані сформованій практиці Великої Палати Верховного Суду.

Такий підхід узгоджується також із практикою Суду Європейського Союзу щодо персональних обмежувальних заходів.

Особливо показовим є рішення Загального суду Європейського Союзу від 09 вересня 2026 року у справі T-358/25, Abramovich v Council. Позивач у цій справі мав, серед іншого, громадянство Португалії і, відповідно, статус громадянина Європейського Союзу. Одним із його доводів було саме те, що застосування до нього обмежувальних заходів несумісне з правами, які випливають із такого статусу. Загальний суд цей довід відхилив.

У пунктах 231- 234 цього рішення Загальний суд зазначив, що у сфері Спільної зовнішньої політики та політики безпеки Рада Європейського Союзу у принципі компетентна запроваджувати обмежувальні заходи, які обмежують право на вільне пересування і проживання фізичних осіб, навіть якщо вони є громадянами держав - членів Європейського Союзу, за умови відповідності таких осіб установленим критеріям, що відображають об`єктивний зв`язок між відповідною категорією осіб і третьою державою, на яку Союз прагне чинити тиск.

При цьому Загальний суд прямо спирався на рішення Суду Європейського Союзу (Велика палата) від 26 березня 2026 року у з`єднаних справах C-696/23 P, Pumpyanskiy v Council; C-704/23 P, Khudaverdyan v Council; C-711/23 P, Rashnikov v Council; C-35/24 P, Mazepin v Council; C-111/24 P, Khan v Council, ECLI:EU:C:2026:245, зокрема на пункти 269- 273. У цій постанові Велика палата Суду ЄС підтвердила широкий розсуд Ради у сфері Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і допустимість персональних заходів за наявності об`єктивного зв`язку між категорією осіб та третьою державою, на яку спрямовано санкційний тиск.

Такий підхід має значення і для цієї справи як порівняльно-правовий орієнтир: визначальним є не громадянство адресата обмежувальних заходів саме по собі, а наявність передбачених законом критеріїв та фактичних обставин, які обґрунтовують застосування відповідного заходу до конкретної особи.

II. Правова природа санкцій та їх автономність від юридичної відповідальності

Необхідність окремого врахування громадянства особи могла б мати принципово інше значення, якби санкції за своєю правовою природою становили покарання за вчинене правопорушення.

Проте Велика Палата Верховного Суду послідовно виходить із протилежного.

У постановах від 06 липня 2023 року у справі № 9901/376/21, від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18, а надалі особливо докладно у постанові від 23 червня 2026 року у справі № 9901/177/21 Велика Палата Верховного Суду визначила, що санкції відповідно до Закону України «Про санкції» не є видом юридичної відповідальності.

Їх метою є не покарання особи за встановлене правопорушення, а запобігання використанню нею своїх активів, прав, економічних можливостей або іншого потенціалу для діяльності, яка створює чи може створювати загрози національним інтересам та національній безпеці.

Звідси випливає автономність санкцій щодо кримінального та інших видів проваджень.

Для їх застосування закон не вимагає попереднього встановлення вини особи у кримінальному провадженні, набрання законної сили обвинувальним вироком чи прийняття іншого рішення про притягнення особи до юридичної відповідальності.

Саме превентивна природа санкцій пояснює, чому можливість їх застосування не може ставитися у залежність виключно від громадянства особи.

Громадянин України, безумовно, користується всіма конституційними правами та гарантіями, включно з правом на судовий захист, правом власності та гарантіями від свавільного втручання держави.

Проте громадянство саме по собі не може означати неможливість застосування передбаченого законом превентивного інструменту у випадку, коли компетентні державні органи мають достатню фактичну основу вважати, що діяльність такої особи створює передбачені статтею 3 Закону України «Про санкції» загрози.

При цьому належною гарантією прав особи є не виключення громадян України зі сфери дії санкційного законодавства, а ефективний судовий контроль за фактичною і правовою обґрунтованістю застосованих санкцій.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 червня 2026 року у справі № 9901/177/21, врахувавши висновки Європейського суду з прав людини у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», сформулювала оновлений стандарт такого контролю.

Суд має перевірити щонайменше:

1. дотримання передбаченої законом процедури;

2. наявність достатньої фактичної основи для застосування санкцій;

3. відповідність установлених обставин підставам, визначеним статтею 3 Закону України «Про санкції»;

4. пропорційність застосованих обмежень;

5. відсутність свавілля.

Саме така модель, на мою думку, забезпечує належний баланс між захистом національної безпеки та охороною прав особи.

III. Щодо значення фактичних підстав застосування санкцій саме у цій справі

Особливого значення наведене набуває з огляду на попередній рух справи № 9901/476/21.

Під час її розгляду Верховний Суд неодноразово визнавав необхідним отримання та дослідження документів, які становили фактичну основу для застосування до позивача санкцій.

Зокрема, ухвалою від 19 вересня 2022 року суд повторно витребував від Національної поліції України документи з пропозиціями щодо застосування санкцій до ОСОБА_1 та докази фактичних даних і обставин, покладених в основу таких пропозицій.

Надалі до Верховного Суду надійшли матеріали, які містили відомості, віднесені до державної таємниці.

Ухвалою від 14 листопада 2022 року суд прямо зазначив, що без дослідження зазначених матеріалів неможливо повно, об`єктивно і всебічно з`ясувати обставини справи та ухвалити законне й обґрунтоване рішення.

З цієї причини було задоволено заяву про самовідвід судді, яка не мала відповідного допуску до державної таємниці, а справу передано для визначення судді зі спеціальним допуском.

Так само в ухвалі від 16 грудня 2024 року Верховний Суд зазначив, що надані Національною поліцією матеріали, які містять інформацію з обмеженим доступом, мають безпосереднє значення для розгляду справи, а без їх дослідження неможливо повно, об`єктивно та всебічно встановити її обставини.

У зв`язку із цим подальший розгляд справи було вирішено проводити у закритому судовому засіданні.

Отже, під час попереднього розгляду цієї справи Верховний Суд виходив із того, що для вирішення спору істотне значення має не лише формальний статус позивача або строк застосованих санкцій, а й конкретна фактична основа, яка зумовила висновок компетентних органів про наявність загрози.

Цей підхід повністю узгоджується з подальшою постановою Великої Палати Верховного Суду від 23 червня 2026 року у справі № 9901/177/21.

Тому, на моє переконання, висновок про протиправність оскаржуваних указів не міг ґрунтуватися лише на тому, що позивач є громадянином України.

Вирішення питання про коло суб`єктів застосування санкцій не усувало необхідності оцінити, чи існувала достатня фактична основа (sufficient factual basis) для застосування до позивача санкцій та чи відповідали конкретні обмежувальні заходи вимогам законності, обґрунтованості й пропорційності.

IV. Щодо безстрокового характеру застосованих санкцій

Другим мотивом задоволення позову стала безстроковість застосованих до позивача санкцій.

Безумовно, цей аргумент потребує особливо ретельної оцінки, оскільки частина п`ята статті 5 Закону України «Про санкції» встановлює загальне правило, за яким рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування.

Водночас ця ж норма прямо передбачає винятки щодо санкцій, які призводять до припинення прав, а також інших санкцій, які за своїм змістом не можуть застосовуватися тимчасово.

Отже, сам Закон України «Про санкції» не виходить із абсолютної заборони застосування санкцій без наперед визначеного календарного строку.

Саме так зазначену норму вже витлумачила Велика Палата Верховного Суду.

У постанові від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 Велика Палата Верховного Суду перевіряла законність саме безстрокового застосування санкцій до громадянина України, включно з блокуванням активів.

Велика Палата Верховного Суду погодилася з правомірністю такого заходу та зазначила, що санкції застосовані до особи на весь час, упродовж якого її діяльність може створювати загрозу для національної безпеки, суверенітету та територіальної цілісності України.

Отже, безстроковість у такому розумінні не означає застосування заходу «назавжди» або незалежно від подальшої зміни обставин.

Йдеться про неможливість заздалегідь точно визначити календарну дату припинення превентивного обмеження, оскільки тривалість такого обмеження об`єктивно пов`язана з тривалістю загрози, для нейтралізації якої воно запроваджене.

Цей підхід Велика Палата Верховного Суду значно докладніше розвинула у постанові від 23 червня 2026 року у справі № 9901/177/21.

У ній Велика Палата Верховного Суду прямо зазначила, що безстроковий характер санкцій сам по собі не свідчить про їх надмірність чи невідворотність, оскільки строк дії такого заходу пов`язаний не з певним «періодом покарання», а з існуванням обставин, які становлять відповідну загрозу.

При цьому особливого значення набувають частини шоста та сьома статті 5 Закону України «Про санкції», які передбачають можливість внесення змін до санкцій та їх скасування.

Рішення про скасування санкцій приймається у разі, якщо їх застосування привело до досягнення мети.

Отже, конструкція «безстроково» у санкційному рішенні не може розглядатися ізольовано від передбаченого тим самим Законом механізму перегляду, зміни та скасування санкцій.

Велика Палата Верховного Суду у справі № 9901/177/21 з цього приводу сформулювала важливий висновок: безстроковість не є тотожною незворотності.

Подібне розмежування між тривалістю обмежувального заходу та його постійним характером простежується і в практиці Суду Європейського Союзу.

Так, у рішенні від 09 вересня 2026 року у справі T-358/25, Abramovich v Council Загальний суд спеціально розглянув довід про те, що багаторазове продовження обмежувальних заходів фактично позбавляє їх тимчасового характеру.

У пункті 244 Суд зазначив, що персональні обмежувальні заходи підлягають періодичному перегляду, а особи, які більше не відповідають критеріям їх застосування, повинні бути виключені із санкційного списку. Тому такі заходи не припиняють саме право як таке, а лише тимчасово обмежують його здійснення доти, доки зберігаються умови, що виправдовують відповідне втручання.

Ще виразніше цей підхід сформульовано у пункті 253 того самого рішення: факт того, що заходи щодо особи неодноразово продовжувалися, свідчить лише про те, що при кожному черговому перегляді компетентний орган доходив висновку, що ця особа продовжує відповідати встановленим критеріям.

Отже, у практиці Суду ЄС визначальним є не сам по собі календарний період дії заходу, а збереження матеріальних підстав для його застосування, можливість реального перегляду та припинення обмеження після відпадіння таких підстав.

Звичайно, правове регулювання санкцій у Європейському Союзі та в Україні не є тотожним. Проте наведений підхід підтверджує принципово важливе розмежування: відсутність наперед визначеної календарної дати припинення заходу не є тотожною його незмінності або незворотності.

На моє переконання, саме це розмежування має принципове значення і для справи № 9901/476/21.

Застосування санкцій без зазначення наперед визначеної кінцевої календарної дати може бути правомірним, якщо:

1. це допускається характером конкретного виду санкції та положеннями частини п`ятої статті 5 Закону України «Про санкції»;

2. існує достатня фактична основа для висновку про триваючу реальну або потенційну загрозу;

3. захід переслідує легітимну мету;

4. його тривалість не відривається від існування відповідної загрози;

5. існує дієвий механізм перегляду, зміни або скасування санкцій у разі відпадіння підстав для їх подальшого застосування, зміни істотних обставин або досягнення мети санкцій;

6. конкретний захід відповідає принципу пропорційності.

Тому сам факт використання у рішенні РНБО словосполучення «безстроково» не може автоматично бути достатньою підставою для висновку про протиправність відповідного указу Президента України.

V. Щодо аргументу про тимчасовий характер блокування активів

Не залишаю поза увагою аргумент про те, що пункт 1 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції» визначає блокування активів через поняття «тимчасового» обмеження або позбавлення права особи користуватися та розпоряджатися відповідними активами.

Саме на цьому аргументі, зокрема, ґрунтувалися окремі думки суддів у справах № 9901/635/18 та № 9901/177/21.

Такий підхід має текстуальне нормативне підґрунтя та заслуговує на належну правову оцінку.

Водночас він не став позицією більшості Великої Палати Верховного Суду.

Навпаки, у постанові від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 Велика Палата Верховного Суду залишила без змін рішення про відмову в позові особи, до якої безстроково було застосовано, серед іншого, саме блокування активів.

У постанові від 23 червня 2026 року у справі № 9901/177/21 Велика Палата Верховного Суду, розглянувши доводи апелянта щодо безстрокового характеру застосованого комплексу санкцій, не визнала цю обставину самостійною підставою для скасування указу Президента України. Натомість у пунктах 395- 403 цієї постанови Велика Палата пов`язала допустимість такого характеру обмежень із їх превентивною природою, існуванням відповідної загрози та передбаченою законом можливістю зміни й скасування санкцій.

Отже, наведений контраргумент може бути підставою для подальшого розвитку або зміни практики Великої Палати Верховного Суду, але, на мою думку, не дає підстав Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду не враховувати без належного мотивування вже сформований та не змінений правовий підхід Великої Палати Верховного Суду.

VI. Щодо єдності та передбачуваності судової практики

Правова визначеність стосується не лише передбачуваності поведінки органів державної влади, а й передбачуваності судового тлумачення однакових норм права у подібних правовідносинах.

Особливої ваги це набуває у цій категорії справ, оскільки рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції переглядаються Великою Палатою Верховного Суду.

Станом на 14 вересня 2026 року Велика Палата Верховного Суду не лише не відступила від підходу, сформульованого у справі № 9901/635/18, а менше ніж за три місяці до ухвалення рішення у цій справі підтвердила та розвинула його у постановах від 23 червня 2026 року у справах № 990/109/23 та № 9901/177/21.

Перша з них прямо підтвердила можливість застосування санкцій до громадян України.

Друга одночасно підтвердила можливість застосування санкцій до українських суб`єктів, визначила сучасний стандарт перевірки достатньої фактичної основи та не визнала безстроковий характер санкцій самостійною підставою їх протиправності.

Крім того, такий підхід не є ізольованим у порівняльному правовому контексті: лише за п`ять днів до ухвалення рішення у цій справі Загальний суд Європейського Союзу у справі T-358/25, Abramovich v Council, підтвердив як можливість застосування персональних обмежувальних заходів до громадянина самого Європейського Союзу, так і те, що їх багаторазове продовження саме по собі не перетворює такі заходи на постійні, якщо зберігаються підстави для їх застосування та забезпечується періодичний перегляд.

За таких умов висновок, відповідно до якого самі по собі громадянство України адресата санкцій та визначення строку їх застосування як безстрокового є достатніми підставами для визнання таких санкцій протиправними, на моє переконання, не узгоджується з актуальною правовою позицією Великої Палати Верховного Суду.

Підсумовуючи наведене, вважаю, що:

1. громадянство України саме по собі не виключає можливості застосування до особи персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), якщо існують передбачені пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» підстави;

2. санкції мають превентивну, а не каральну правову природу і не є видом юридичної відповідальності, тому можливість їх застосування не ставиться у залежність від обвинувального вироку чи іншого рішення про притягнення особи до відповідальності;

3. безстроковий характер санкцій сам по собі також не свідчить про їх протиправність, оскільки Закон України «Про санкції» передбачає випадки, у яких санкції за змістом не можуть застосовуватися тимчасово, та одночасно встановлює механізм їх зміни й скасування;

4. безстроковість санкції не тотожна її незворотності: тривалість превентивного заходу має бути пов`язана з існуванням відповідної загрози та підлягає перегляду після зміни обставин або досягнення мети застосування санкції;

5. правомірність оскаржуваних указів у цій справі мала оцінюватися не лише з огляду на громадянство позивача та відсутність наперед визначеної календарної дати припинення санкцій, а насамперед шляхом перевірки наявності достатньої фактичної основи для застосування санкцій, відповідності встановлених обставин статті 3 Закону України «Про санкції», пропорційності обмежень та відсутності свавілля;

6. висновки про неможливість застосування санкцій до громадянина України та про те, що безстроковий характер санкцій сам по собі зумовлює їх протиправність, не узгоджуються з правовими позиціями Великої Палати Верховного Суду, сформульованими, зокрема, у постановах від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 та від 23 червня 2026 року у справах № 990/109/23 і № 9901/177/21.

7. такий підхід узгоджується з актуальною практикою судів Європейського Союзу, відповідно до якої громадянство особи саме по собі не створює імунітету від персональних обмежувальних заходів, а тривале чи багаторазове їх застосування не свідчить автоматично про постійний або непропорційний характер обмеження, якщо зберігаються матеріальні підстави для такого заходу та забезпечується його періодичний перегляд.

З огляду на це вважаю, що наведені у рішенні Верховного Суду від 14 вересня 2026 року обставини - громадянство України позивача та безстроковий характер застосованих до нього санкцій - самі по собі не могли бути достатньою правовою підставою для задоволення позову та скасування оскаржуваних указів Президента України в частині, що стосується позивача.

Суддя Верховного Суду Я.О. Берназюк