Рішення від 14 вересня 2026 р. у справі №990/158/26 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

РІШЕННЯ

Іменем України

15 вересня 2026 року

м. Київ

справа №990/158/26

адміністративне провадження № П/990/158/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Ханової Р. Ф.

суддів: Бившевої Л. І., Васильєвої І.А., Хохуляка В.В., Юрченко В. П.,

за участі:

секретаря судового засідання Сірак І.М.,

представника позивача - Гонтарєва Р.М. на підставі ордеру серії АІ №2190857

представника відповідача - Мишковець О.В., в порядку самопредставництва

представника Ради національної безпеки та оборони України - не з`явилися

представника Служби безпеки України - Кір`ян Г.О., в порядку самопредставництва

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Рада національної безпеки та оборони України, Служба безпеки України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 31 жовтня 2025 року №810/2025 в частині введення в дію пункту 4 додатку до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», -

УСТАНОВИВ:

І. ПРОЦЕДУРА

1. 01 травня 2026 року через підсистему «Електронний Суд» адвокат Гонтарєв Роман Миколайович подав позов в інтересах ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач у справі) до Президента України, в якому просив Суд:

- визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 31 жовтня 2025 року № 810/2025 у частині введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2025 року щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 , передбачених пунктом 4 додатка до зазначеного рішення.

2. Зазначений позов зареєстровано у Верховному Суді 04 травня 2026 року.

3. Згідно із протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 травня 2026 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: Ханова Р. Ф. - головуючий суддя, судді: Бившева Л. І., Васильєва І.А., Хохуляк В.В., Юрченко В.П.

4. Ухвалою Верховного Суду від 07 травня 2026 року позовну заяву залишено без руху та встановлено строк для усунення недоліків позовної заяви шляхом подання до суду документа, що підтверджує сплату судового збору, згідно з яким судовий збір зарахований до спеціального фонду Державного бюджету України або ж навести доводи та надати докази, які підтверджують наявність підстав для відстрочення (звільнення) від сплати судового збору. Також позивачу необхідно було надати уточнену позовну заяву, зміст якої має усувати недоліки, викладені в цій ухвалі.

5. 18 травня 2026 року на адресу Верховного Суду від представника позивача надійшла заява про усунення недоліків позовної заяви. До вказаної заяви додано платіжне доручення, яке підтверджує сплату судового збору за подання адміністративного позову у цій справі та уточнену позовну заяву, в якій позивач визначив позовні вимоги наступним чином:

- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 31 жовтня 2025 року № 810/2025 у частині введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2025 року щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 , передбачених пунктом 4 додатка до зазначеного рішення.

6. Відповідно до частин першої та другої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України.

7. Адміністративні справи, зазначені у пунктах 1- 3 частини першої цієї статті, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів.

8. Відповідно до частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

9. Верховний Суд ухвалою від 21 травня 2026 року відкрив провадження в цій справі та призначив справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін. Цією ухвалою Суд залучив до участі у справі Раду національної безпеки і оборони України (далі також - РНБО), Службу безпеки України (далі також - СБУ), у якості третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача, витребував у відповідача належним чином засвідчені копії: Указу Президента України від 31 жовтня 2025 року № 810/2025 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2025 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)"; рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»; - усіх документів, що стали підставою для застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 .

10. Крім того, відповідні документи витребувано Судом у Ради національної безпеки і оборони України та Служби безпеки України.

11. 29 травня 2026 року від РНБО надійшли пояснення, в яких цей орган наголошує на тому, що Конституцією України та законами України не передбачено ані суб`єкта, ані механізму представництва інтересів Ради національної безпеки і оборони України в судах України, що виключає можливість участі в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи.

12. 15 червня 2026 року на адресу Суду від Президента України надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач просить відмовити у задоволенні позову.

13. 25 червня 2026 року на адресу Верховного Суду від Служби безпеки України надійшли письмові пояснення, в яких третя особа вказує про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову, оскільки оскаржуваний Указ Президента України видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією і законами України. Цього ж дня до Суду надійшли документи від Служби безпеки України, яким присвоєно гриф «Для службового користування».

14. 10 вересня 2026 року на адресу Суду надійшло клопотання Служби безпеки України про приєднання до матеріалів адміністративної справи №990/158/26 копії матеріалів кримінальних проваджень №22023101110000608 від 21 липня 2023 року та №2202410111000560, до якого долучено зазначені документи.

15. Суд наголошує на тому, що в межах розгляду цієї справи представник позивача був повідомлений про наявність у матеріалах справи документів, яким присвоєно гриф «Для службового користування», проте ні позивач, ні його представник не скористалися правом передбаченим Кодексом адміністративного судочинства України на ознайомлення з зазначеними матеріалами справи. Представник позивача, який брав участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції, також не був присутній під час обговорення та дослідження Судом документів, яким присвоєно гриф "Для службового користування".

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

16. ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 є громадянином України, що підтверджується паспортом серії НОМЕР_1 , унікальний номер запису в Єдиному державному демографічному реєстрі - 1977022408417, відомості згідно з Державним реєстром фізичних осіб - платників податків України: реєстраційний номер облікової картки платника податків - НОМЕР_2 .

17. Указом Президента України від 31 жовтня 2025 року №810/2025 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

18. Указ Президента України набрав чинності 04 листопада 2025 року з дня опублікування в офіційному виданні - «Урядовий кур`єр», № 225.

19. Рада національної безпеки і оборони відповідно до статті 5 Закону України «Про санкції» вирішила підтримати внесені Службою безпеки України пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інші обмежувальних заходів (санкцій).

20. Відповідно до пункту 4 Додатку до рішення РНБО від 31 жовтня 2025 року до ОСОБА_1 строком на 10 років застосовано обмежувальні заходи відповідно до Закону України «Про санкції» у вигляді: 2) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними; 3) обмеження торговельних операцій (повне припинення); 4) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення); 5) запобігання виведенню капіталів за межі України; 6) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 7) заборона поширення медіа на території України; 8) припинення дії або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, припинення дії чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; 9) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; 10) обмеження або припинення надання електронних комунікаційних послуг і використання електронних комунікаційних мереж (повне припинення); 11) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом; 12) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона); 13) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом (повна заборона); 14) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність; 15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони; 16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; 17) припинення культурних обмінів, наукового співробітництва, освітніх та спортивних контактів, розважальних програм з іноземними державами та іноземними юридичними особами; 18) анулювання офіційних візитів, засідань, переговорів з питань укладення договорів чи угод; 19) заборона на набуття у власність земельних ділянок; 20) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (блокування інтернет-провайдерами доступу до вебресурсів/сервісів, розміщених на доменах та субдоменах https: //spzh.eu/ru/, інших вебресурсів/сервісів, які забезпечують доступ до інтернет-ресурсу підсанкційних суб`єктів (товарного знака, його графічного відтворення), вебресурсу/сервісу, аналогічного (ідентичного) за змістом, а також обмеження провайдерами електронних послуг (службами соціальних мереж) доступу з території України до контенту, розміщеного на вебсторінках/у каналах https://t.me/kozakTv1, https://t.me/cu_ua, https://t.me/orthodox, https://t.me/miryany, https://t.me/dozor_kozak1, https://t.me/pravoslavie, https://t.me/SPG_ukr, https://www.facebook.com/SPZH2015, http://facebook.com/unionoftheoj, https://www.facebook.com/1kozaktv, https://x.com/unionoftheoj, https://www.instagram.com/spzh_ua/, https://youtube.com/@spzh_news, https://youtube.com/@spzh_ukr, https://tiktok.com/@1kozakorthodox, https://tiktok.com/@spzh_2015). Крім того до позивача безстроково застосовано санкції у вигляді позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

21. Обґрунтовуючи позов, представник позивача вказує на те, що оскаржуваний Указ Президента України в частині застосування до ОСОБА_1 персональних санкцій призвів до істотного порушення його прав на повагу до приватного та сімейного життя та мирне володіння майном, гарантованих Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Таке втручання є непропорційним, здійсненим без наведення конкретних фактів чи дій, які б свідчили про наявність передбачених законом підстав для застосування санкцій.

22. Цитуючи частину другу статті 1 Закону України «Про санкції» позивач наголошує на тому, що громадяни України не входять до переліку осіб, щодо яких можуть бути застосовані санкції (крім санкції у виді позбавлення державних нагород). Єдине виключення з цього відповідно до вказаної норми може бути в разі, якщо громадянин України належить до суб`єктів, як здійснюють терористичну діяльність.

23. ОСОБА_1 наголошує, що є громадянином України і не здійснює терористичну діяльність, тому підстави для застосування щодо нього санкцій відсутні. Позивач акцентує увагу на те, що оскаржуваний Указ та рішення РНБО не містять будь-яких відомостей про конкретні дії ОСОБА_1 , які б на момент прийняття рішення свідчили про здійснення ним терористичної діяльності.

24. Цитуючи рішення Верховного Суду від 10 лютого 2025 року у справі №990/176/23, позивач вказує, що не можуть бути підставою для застосування щодо позивача обмежувальних заходів у вигляді санкції щодо дій, які вчинялися (або могли вчинятися) позивачем у минулому і на час внесення пропозиції про застосування санкцій та прийняття рішення про їх застосування відповідним суб`єктом припинилися або не вчиняються.

25. Відповідач у відзиві на позовну заяву покликається на положення статей 19, 102, 106, 107 Конституції України, статтю 3, пункт перший частини першої статті 4, частини першу, четверту статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», положення статей 1, 3, 5 Закону України «Про санкції», і зазначає, що санкції до позивача застосувала Рада національної безпеки і оборони України за результатами розгляду пропозицій Служби безпеки України. Рада національної безпеки і оборони України розглянула та підтримала відповідні пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, зокрема до позивача, про що ухвалила відповідне рішення. У подальшому, після надходження в установленому порядку на ім`я Глави держави відповідних матеріалів (Рішення з додатками, проєкту Указу та пояснювальної записки до нього), Президент України в межах реалізації вказаних вище приписів законодавства видав Указ № 810/2025, яким увів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України.

26. За позицією відповідача, вищевикладене підтверджує той факт, що оскаржуваний Указ ухвалено на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.

27. Відповідач наголошує на тому, що позивач помилково вважає себе таким, що не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися санкції. Відповідач зазначає, що відповідно до статей 1 та 3 Закону України «Про санкції» визначальним для застосування санкцій є не належність особи до певної категорії суб`єктів, а її діяльність, яка створює реальні чи потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України. На підтвердження цієї позиції відповідач посилається на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 06 липня 2023 року у справі №9901/635/18.

28. Крім того, відповідач зазначає, що пункт 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» не містить вичерпного, конкретизованого, чіткого переліку дій, які в тлумаченні цієї норми створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам. Водночас, відсутність такого переліку підстав не свідчить про «розмитість» підстав для застосування санкцій, позаяк сфера для таких дій широка і вимагає від держави комплексного і безперервного реагування на загрози її безпеці. Вказана норма, на думку представника Президента України, достатньо виразно пояснює (визначає), які суспільні відносини підлягають захисту збоку держави від неправомірних посягань, а також які суспільно-небезпечні діяння мають на меті припинити (чи запобігти їм) застосовані санкції. Положення вказаного закону викладено так, що учасники відносин, які він регулює, зокрема позивач, могли з достатньою передбачуваністю визначити характер його дії та наслідки. В цьому аспекті, як зазначає відповідач, підстави для застосування санкцій корелюються з їх видами (стаття 4 Закону України «Про санкції»), що в сукупності дає розуміння, які національні інтереси можуть вимагати захисту шляхом застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів відповідно до вказаного Закону.

29. Відповідач наголошує на тому, що втручання держави Україна у приватні інтереси позивача ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті та ефективності. Втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону України «Про санкції». Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

30. Представник відповідача наголошує на тому, що, Президент України, видаючи Указ №810/2025 в оскаржуваній частині, реалізовував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів Позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

31. Також відповідач зазначає, що метою застосування санкцій є захист національних інтересів і національної безпеки України шляхом накладення на особу певних заборон або обмежень. Застосування санкцій не є притягненням до відповідальності, чи позасудовим покаранням. Спеціальні обмежувальні заходи, визначені Законом України «Про санкції» не є видом відповідальності, а запровадження санкцій до позивача не ставить в провину діяння, визначене законом як правопорушення, зокрема, такого, яке тягне за собою кримінальну відповідальність. Підставою для застосування санкцій може бути вчинення позивачем дій, що містять потенційні загрози національним інтересам і безпеці держави. Тобто санкції застосовуються як, в тому числі, превентивний засіб попередження заподіяння шкоди інтересам держави.

32. У своїх поясненнях на позов Служба безпеки України звертає увагу на те, що твердження позивача про те, що застосування до нього заходів (санкцій) є протиправним, оскільки він не здійснював жодних дій, які б створювали загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності, не відповідають дійсності та спростовуюся наявною у Служби безпеки України контррозвідувальною інформацією.

33. Зокрема, за результатами аналізу контррозвідувальної інформації Службою безпеки України надіслано до Ради національної безпеки і оборони України узагальнюючу інформацію щодо протиправних дій позивача.

34. За результатами розгляду зазначеної інформації Радою національної безпеки і оборони України прийнято рішення про застосування санкцій до позивача.

35. З огляду на те, що Службою безпеки України здійснено інформування Ради національної безпеки і оборони України у відповідності до вимог статті 5 Закону України «Про санкції», а Радою національної безпеки і оборони України прийнято рішення про застосування санкцій, що згідно з законодавством віднесено до виключної компетенції Ради національної безпеки і оборони України, дії Служби безпеки України та Ради національної безпеки і оборони України є законними та такими, що вчинені з безумовним дотриманням вимог частини другої статті 19 Конституції України.

36. Служба безпеки України у своїх поясненнях вказала, що дані (інформація), які слугували приводом для застосування санкцій до позивача, Служба безпеки України зібрала з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування (згідно зі статтею 1 Закону України «Про санкції»). У сукупності зібрані таким чином дані (інформація) дали підстави для включення позивача до «санкційного списку».

37. Водночас третя особа звертає увагу, що помилково буде розцінювати зібрані нею обставини (підстави для застосування санкцій), як достеменно встановлені факти на кшталт складу злочину, як підстави для кримінальної відповідальності. Передбачений Законом України «Про санкції» механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці має інші призначення та правову природу, які не слід ототожнювати із захистом охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальною відповідальністю за вчинення кримінальних правопорушень. Мету цього механізму можна осягнути зі змісту преамбули Закону України «Про санкції», які в поєднанні з іншими його положеннями власне дає цілісне розуміння такого способу реагування держави (в особі її органів), як застосування санкцій.

38. Додатково у своїх поясненнях третя особа звертає увагу на повноваженнях Служби безпеки України, Ради національної безпеки і оборони України, дискреційних повноважень Президента України при визначенні наявності підстав для застосування санкцій.

39. Узагальнюючи доводи письмових пояснень Служба безпеки вказує на те, що приймаючи зазначений Указ в оскаржуваних частинах Президент України діяв на реалізацію своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно. Оцінка вищезазначених факторів, ризиків, які становлять загрозу державності, фокусувалася не на доведенні достеменно будь-чиєї вини, а на існуванні самої можливості (імовірності) причетності певної особи (чи осіб, інших суб`єктів) до дій, які в розумінні, зокрема, пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» є підставою для застосування санкцій.

40. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

41. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

42. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

43. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

44. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

45. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

46. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

IV. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН ТА ОЦІНКА СУДУ

47. У статтях 1, 2 та 3 Конституції України визначено, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Суверенітет України поширюється на всю її територію. Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною. Людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

48. Гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, який за своїм конституційно - правовим статусом є главою держави і виступає від її імені, на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України. Такі положення закріплені у статті 102, частині третій статті 106 Конституції України.

49. За приписами пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України Президент забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.

50. З огляду на положення Основного Закону України та, зокрема, усвідомлюючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод, ухвалено Закон України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції».

51. Стаття 1 цього Закону передбачає суверенне право України на захист й розкриває зміст цього права.

52. Зокрема, відповідно до частини першої і другої статті 1 Закону України «Про санкції» (в редакцій чинній на момент виникнення спірних правовідносин) з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).

53. Санкції можуть застосовуватися з боку України відносно до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.

54. Підстави та принципи застосування санкцій встановлені статтею 3 цього ж Закону. Згідно з нормами пункту 1 частини першої якої підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

55. Відтак Суд зазначає, що реалізація суверенного права України на захист здійснюється за наявності умов, встановлених частиною другою статті 1 та підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції». В межах спірних відносин позивач є суб`єктом, який, за позицією СБУ, прийнятою РНБО, створює реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці України.

56. Порядок застосування, скасування та внесення змін до санкцій визначає стаття 5 Закону України «Про санкції» частинами першою, третьою, п`ятої якої встановлено таке.

57. Пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.

58. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

59. Рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово.

60. Згідно з положеннями частин першої, третьої, сьомої та восьмої статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

61. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом.

62. Відповідно до вищевказаної статті Конституції України Верховна Рада України прийняла Закон України від 05 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України».

63. У преамбулі до цього Закону визначено правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію і функції.

64. Функції та компетенцію РНБО регламентують норми статей 3 та 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», згідно з якими РНБО, окрім іншого, уповноважена на внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, а також розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо, зокрема: заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України; невідкладних заходів із розв`язання кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

65. Основною організаційною формою діяльності Ради національної безпеки і оборони України є її засідання. Рішення Ради національної безпеки і оборони України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади (частина перша статті 9, частини перша, третя, четверта статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України»).

66. Зміст вищевикладених положень законодавства засвідчує, що застосування санкцій відповідно до Закону України «Про санкції» насамперед обумовлено потребою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, є способом реалізації передбаченого законом суверенного права України на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

67. Шляхом застосування санкцій на підставі, у спосіб та в порядку, які передбачені законом, Президент України як глава держави, який виступає від її імені, та є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, забезпечує виконання покладених на нього функцій та повноважень у сфері національної безпеки і оборони України.

68. Висновки щодо застосування вищевикладених норм Конституції України та законів України «Про санкції», «Про Раду національної безпеки і оборони України» викладались, зокрема, й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 квітня 2026 року у справі № 990/224/23.

69. У вищевказаній постанові наведені правові позиції про те, що Закон України «Про санкції» є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень на демократичну участь у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

70. Цей Закон, як стає зрозуміло зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

71. За цим актом держава має легітимну можливість відступати від певних гарантованих конституційних прав, але водночас для того, щоб запобігти загрозам державного свавілля чи авторитаризму, повинна застосовувати обмежувальні заходи (санкції) винятково, тимчасово, використовувати їх як крайній і як необхідний (невипадковий) захід. Повинна застосовувати їх співмірно з тими загрозами національним інтересам, національній безпеці чи для протидії терористичній діяльності, яким держава намагається запобігти з їхньою поміччю.

72. Оскільки обмежувальні заходи є чутливими для осіб, до яких вони можуть бути застосовані, та мають відповідати певним стандартам обмеження основних прав, одним з яких є забезпечення балансу між потребами національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності держави, з одного боку, та демократії і прав людини, з другого, у цьому Законі визначені види обмежувальних заходів (санкцій), підстави їхнього застосування, окреслено коло осіб, до яких вони застосовуються, а також за яких умов. Встановлені органи державної влади, які вносять пропозиції про застосування санкцій, інституція, яка приймає рішення про їхнє застосування, та порядок, за яким втілюються ці заходи.

73. Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, беручи до уваги, що використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон України «Про санкції» передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

74. У цьому сенсі Закон України «Про санкції» досить чітко і передбачувано визначає підстави, умови та мету застосування санкцій.

75. Також Суд вказує на те, що санкції відповідно до Закону України «Про санкції» за своєю правовою природою не є видом юридичної відповідальності. Вони є обмежувальними заходами держави, спрямованими на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України від реальних чи потенційних загроз.

76. Підставою для застосування санкцій є не вчинення особою протиправного діяння у розумінні кримінального, адміністративного чи іншого охоронного законодавства, а наявність обставин, які створюють реальні та/або потенційні загрози для Української держави у розумінні статті 3 Закону України «Про санкції». Тому встановлення вини особи, доведення складу правопорушення чи дотримання процесуальних гарантій, властивих провадженням у справах про правову відповідальність, не є передумовою для застосування санкцій.

77. Звідси випливає принцип автономності санкцій щодо інших правових інститутів. Застосування санкцій не залежить від попереднього або наступного притягнення особи до кримінальної, адміністративної, цивільної, дисциплінарної чи іншої відповідальності. Так само й факт непритягнення особи до жодного з видів правової відповідальності, відсутність обвинувального вироку, постанови про адміністративне правопорушення чи інших актів охоронного характеру не виключає застосування до неї санкцій, якщо встановлено наявність загроз у розумінні статті 3 Закону України «Про санкції».

78. До того ж застосування санкцій до особи не зумовлює автоматично її притягнення до будь-якого виду правової відповідальності та не є преюдиційним фактом для встановлення складу правопорушення в інших провадженнях.

79. У постанові від 06 липня 2023 року у справі № 9901/376/21 Велика Палата Верховного Суду вже сформулювала висновок про те, що санкції, передбачені Законом України «Про санкції», не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, які, зокрема, становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність.

80. Формуючи правову позицію щодо стандартів судового перегляду у справах про санкцій Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28 квітня 2026 року у справі №990/224/23 вказала на те, що судовий перегляд у справах про застосування санкцій має бути достатнім для запобігання свавіллю, однак не може підміняти собою дискреційні повноваження РНБО та Президента України у сфері національної безпеки. Суд не може замінити власною оцінкою ризиків для національної безпеки ту оцінку, що здійснена відповідними конституційними органами.

81. Водночас судовий перегляд не може обмежуватися винятково формальною перевіркою дотримання процедури ухвалення рішення та наявності повноважень у відповідних органів. Такий підхід не відповідав би конституційному принципу поширення юрисдикції судів на будь-який юридичний спір (частина третя статті 124 Конституції України) та не забезпечував би ефективного захисту прав особи від свавільного втручання.

82. Велика Палата Верховного Суду базувала свою правову позицію на тому, що судовий перегляд у справах про санкції має включати перевірку таких аспектів:

1) процедурний аспект - чи дотримано процедуру ухвалення рішення про застосування санкцій, встановлену Конституцією України та Законом України «Про санкції»; чи мали відповідні органи повноваження на ухвалення такого рішення; чи введено рішення РНБО в дію відповідним указом Президента України;

2) фактична основа - чи базується рішення про застосування санкцій на достатньому фактичному підґрунті; чи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок про наявність обставин, що становлять підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону України «Про санкції»;

3) правова кваліфікація - чи підпадають встановлені фактичні обставини під підстави для застосування санкцій, визначені статтею 3 Закону України «Про санкції»; чи правильно застосовано норми матеріального права;

4) пропорційність - чи є застосовані санкції пропорційними меті, на досягнення якої вони спрямовані; чи дотримано належного балансу між несприятливими наслідками для прав особи та легітимною метою застосування санкцій з урахуванням повноважень РНБО та Президента України;

5) відсутність свавілля - чи не є рішення про застосування санкцій явно необґрунтованим, дискримінаційним або таким, що ухвалене з іншою метою, аніж встановлена законом.

83. Під час здійснення такого перегляду Суд має враховувати специфіку сфери національної безпеки. Водночас наявність інформації з обмеженим доступом не звільняє Суд від обов`язку перевірити, чи містять ці матеріали достатню фактичну інформацію, яка з відповідним ступенем переконливості обґрунтовує застосування санкцій, а також чи відповідає ступінь такого втручання у права особи вимогам необхідності в демократичному суспільстві.

84. Велика Палата Верховного Суду наголосила на тому, що обсяг судового перегляду, не означає, що суд має переоцінювати кожен висновок СБУ, РНБО чи Президента України або перевіряти доцільність ухвалених ними рішень. Роль суду полягає у перевірці того, чи не є рішення про застосування санкцій свавільним, чи базується воно на достатній фактичній основі та чи відповідає вимогам закону. Остаточну відповідальність за оцінку ризиків для національної безпеки несуть РНБО та Президент України, однак ця відповідальність має реалізовуватися в межах правового поля та з можливістю судового перегляду, іншими словами відповідати принципу правовладдя.

85. Такий підхід до судового перегляду відповідає як конституційним засадам здійснення правосуддя в Україні, так і стандартам Конвенції, викладеним у рішенні ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», та забезпечує належний баланс між необхідністю ефективного захисту національної безпеки і прав особи.

86. Керуючись викладеними вище стандартами судового перегляду, Суд переходить до оцінки обґрунтованості застосування санкцій до позивача відповідно до оскаржуваного Указу № 810/2025.

87. Щодо перевірки процедурних аспектів, Суд встановив, що процедура ухвалення оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача відповідала вимогам Конституції України та Закону України «Про санкції».

88. Пропозиції щодо застосування санкцій внесла Служба безпеки України - орган, уповноважений на це частиною першою статті 5 Закону України «Про санкції». Рада національної безпеки і оборони України розглянула ці пропозиції та ухвалила рішення від 31 жовтня 2025 року про застосування персональних санкцій до позивача. Це рішення увів в дію Президент України Указом № 810/2025 від 31 жовтня 2025 року, який опубліковано у газеті «Урядовий кур`єр» 04 листопада 2025 року та набрав чинності із цього моменту.

89. Отже, формальні вимоги щодо процедури застосування санкцій дотримано. Водночас, як зазначено вище, судовий перегляд не може обмежуватися лише перевіркою процедурних аспектів і має охоплювати оцінку фактичної основи та правової обґрунтованості рішення про застосування санкцій.

90. Щодо перевірки фактичної основи для застосування санкцій, то Суд дослідив матеріали справи, зокрема документи, надані СБУ на обґрунтування пропозицій про застосування санкцій до позивача, частина яких є інформацією з обмеженим доступом та міститься в окремому томі справи.

91. Аналіз цих матеріалів дає підстави виснувати про наявність достатньої фактичної основи для застосування санкцій до позивача відповідно до статті 3 Закону України «Про санкції».

92. Обставини справи у сукупності свідчать про діяльність позивача, яка створювала потенційні загрози національним інтересам та національній безпеці України в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції».

93. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

94. Суд звертає увагу, що згідно зі статтями 1, 2 Закону України «Про Службу безпеки України» на Службу безпеки України як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.

95. Завданнями Служби безпеки України також є попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

96. Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону України «Про Службу безпеки України» відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов`язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об`єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.

97. Відповідно до такого правового регулювання Служба безпеки України, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена потрібним обсягом повноважень, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону України «Про санкції».

98. Проаналізувавши матеріали справи, зміст яких описано вище, Суд встановив, що Служба безпеки України зібрала інформацію про позивача з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходів відповідно до своїх повноважень, визначених Законом України «Про Службу безпеки України».

99. Ця інформація була належно задокументована та надана на розгляд РНБО у формі обґрунтованих пропозицій про застосування санкцій. Суд не встановив підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин.

100. Отже, у матеріалах цієї справи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок щодо наявності обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.

101. Щодо перевірки правової кваліфікації та відповідності підстав статті 3 Закону України «Про санкції» Суд встановив, що обставини, зібрані СБУ та покладені в основу рішення РНБО про застосування санкцій до позивача, підпадають під підстави, визначені пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції».

102. Згідно із цим приписом підставою для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

103. Як установлено матеріалами справи, діяльність позивача створювала потенційні загрози національній безпеці України. Ці обставини у сукупності дозволяють дійти обґрунтованого висновку про наявність підстав для застосування санкцій, встановлених статтею 3 Закону України «Про санкції».

104. Суд наголошує, що поняття «потенційні загрози» у розумінні статті 3 Закону України не вимагає встановлення факту вчинення особою діяння, кваліфікованого як правопорушення. Достатньо обґрунтованого висновку про те, що діяльність особи, її зв`язки чи інші обставини створюють ризик для національної безпеки, який потребує реагування з боку держави.

105. Такий підхід відповідає визначенню санкцій як автономного інструменту захисту національної безпеки, висновки щодо правової природи якого Суд виклав вище.

106. Водночас Суд підкреслює, що автономність санкцій не означає можливості їх свавільного застосування. Висновок про наявність загроз має ґрунтуватися на конкретних фактичних обставинах, які з достатнім ступенем переконливості свідчать про такий ризик.

107. У цій справі такі обставини встановлено і належно задокументовано в матеріалах, зібраних СБУ. Тому Суд дійшов висновку, що правова кваліфікація дій позивача як таких, що створюють потенційні загрози національній безпеці у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції», є правильною.

108. Щодо пропорційності застосованих до позивача санкцій, Суд звертає увагу на те, що відповідно до пункту 8 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України суди перевіряють, чи ухвалено рішення суб`єктів владних повноважень пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

109. Санкції як економічні обмежувальні заходи є тимчасовими обмеженнями, які переважно полягають у втручанні в право власності особи. Застосовані до позивача санкції не позбавляють його права власності на майно, а лише тимчасово - на строк десять років - обмежують можливість реалізації цього права в Україні.

110. Окремо Суд звертає увагу на стандарти Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо втручання у право на мирне володіння майном, закріплене у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

111. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що сформульована у першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, наведена в другому абзаці, визнає право договірних держав, зокрема, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України від 23 січня 2014 року).

112. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту цієї статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

113. Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:

- втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві;

- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;

- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, та інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.

114. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий, і, навпаки, встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримано всіх трьох критеріїв.

115. Суд встановив, що втручання у право власності позивача у формі застосування санкцій ґрунтується на національному законодавстві, а саме на Конституції України, Законі України «Про санкції», Законі України «Про Раду національної безпеки і оборони України», рішенні РНБО від 31 жовтня 2025 року та Указі Президента України №810/2025.

116. Як зазначено у постанові вище, процедура ухвалення оскаржуваного рішення відповідала вимогам законодавства, а фактичні підстави для застосування санкцій було належно встановлено, тому втручання у право власності позивача є законним у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

117. Суд дійшов висновку, що втручання у право власності позивача шляхом застосування санкцій переслідувало легітимну мету забезпечення контролю за використанням майна відповідно до загальних інтересів, зокрема захисту національної безпеки, суверенітету та територіальної цілісності України в умовах збройної агресії проти держави, що прямо відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

118. У пункті 48 ухвали від 19 листопада 2024 року про прийнятність заяви № 11575/24 Юрія Миколайовича Борзих проти України ЄСПЛ зауважив, що, розглядаючи питання про те, чи існує нагальна соціальна потреба у втручанні в права, гарантовані Конвенцією, ЄСПЛ повинен враховувати контекст відповідної Високої Договірної Сторони (Ћdanoka проти Латвії [GC], № 58278/00, пункт 121, ECHR 2006-IV та Valiullina та інші проти Латвії , № 56928/19 та 2 інші, пункти 200 та 204, 14 вересня 2023 року). Фактор часу також має значення (Vajnai проти Угорщини, заява № 33629/06, пункт 49).

119. Відповідно до частини сьомої статті 41 Конституції України використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства.

120. У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за потрібне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.

121. Крім того для з`ясування легітимності мети застосування санкцій до позивача Суд вважає за неодмінне проаналізувати той виняткової ваги контекст, у якому відбувається застосування Закону України «Про санкції», а саме збройну агресію російської федерації проти України.

122. Україна залишається об`єктом збройної агресії з боку російської федерації, яку остання здійснює, зокрема, і через підтримку та забезпечення масштабних терористичних атак (абзац перший затвердженого постановою від 27 січня 2015 року № 129-VIII Звернення Верховної Ради України до Організації Об`єднаних Націй (далі - ООН), Європейського Парламенту, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, національних парламентів держав світу про визнання російської федерації державою-агресором (далі - Звернення)).

123. Із 20 лютого 2014 року тривають силові дії російської федерації (перша фаза збройної агресії), які є актами збройної агресії відповідно до пунктів «а», «b», «c», «d» та «g» статті 3 Резолюції 3314 (ХХIХ) Генеральної Асамблеї ООН «Визначення агресії» від 14 грудня 1974 року (абзац сімнадцятий пункту 1 схваленої постановою від 21 квітня 2015 року № 337-VIII Заяви Верховної Ради України «Про відсіч збройній агресії російської федерації та подолання її наслідків» (далі - Заява)). Беручи до уваги Статут ООН і Резолюцію Генеральної Асамблеї ООН 3314 «Визначення агресії» від 14 грудня 1974 року, Верховна Рада України визнала російську федерацію державою-агресором (абзац шостий Звернення).

124. У квітні 2014 року розпочалася друга фаза збройної агресії російської федерації проти України, коли контрольовані, керовані і фінансовані спецслужбами рф озброєні бандитські формування проголосили створення «донецької народної республіки» (07 квітня 2014 року) та «луганської народної республіки» (27 квітня 2014 року) (абзац п`ятий пункту 1 Заяви).

125. Третя фаза збройної агресії російської федерації розпочалася 27 серпня 2014 року масовим вторгненням на територію Донецької та Луганської областей регулярних підрозділів збройних сил російської федерації (абзац чотирнадцятий пункту 1 Заяви).

126. Наслідком збройної агресії російської федерації проти України стала нелегітимна воєнна окупація і подальша незаконна анексія території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя - невід`ємної складової державної території України, воєнна окупація значної частини державної території України у Донецькій та Луганській областях (абзац перший пункту 3 Заяви). Своїми протиправними діями російська федерація заподіяла також нематеріальну шкоду Україні, порушуючи права громадян України, зокрема право на життя, в Автономній Республіці Крим і місті Севастополі, у Донецькій та Луганській областях. Жертвами збройної агресії російської федерації стало мирне населення, зокрема жінки та діти (абзаци четвертий і п`ятий пункту 3 Заяви).

127. 24 лютого 2022 року розпочалася та триває ще одна фаза збройної агресії російської федерації проти України - повномасштабне вторгнення агресора на нашу суверенну територію. Дії російської федерації призвели до безпрецедентної гуманітарної кризи, загибелі десятків тисяч цивільних осіб та військовослужбовців, руйнування критичної інфраструктури та масового переміщення населення.

128. Збройна агресія російської федерації проти України становить грубе порушення основоположних принципів міжнародного права, закріплених у Статуті ООН, зокрема принципу незастосування сили або загрози силою проти територіальної цілісності чи політичної незалежності будь-якої держави (пункт 4 статті 2 Статуту ООН) та принципу мирного вирішення міжнародних спорів (пункт 3 статті 2 Статуту ООН).

129. Резолюцією 3314 (XXIX) від 14 грудня 1974 року «Визначення агресії» Генеральна Асамблея ООН встановила, що агресією є застосування збройної сили державою проти суверенітету, територіальної цілісності або політичної незалежності іншої держави. Стаття 3 цієї резолюції визначає, що актом агресії, незалежно від оголошення війни, є, зокрема, вторгнення або напад збройних сил держави на територію іншої держави, будь-яка військова окупація або будь-яка анексія із застосуванням сили території іншої держави чи частини її.

130. Відповідно до статті 51 Статуту ООН Україна має невід`ємне право на індивідуальну самооборону у відповідь на збройний напад з боку російської федерації. Це право включає вжиття всіх необхідних заходів для захисту національної безпеки, територіальної цілісності та суверенітету держави.

131. У контексті збройної агресії з боку російської федерації застосування Україною санкцій відповідно до Закону України «Про санкції» є одним з інструментів реалізації права на самооборону та захисту національних інтересів держави.

132. Санкції спрямовані на запобігання використанню економічного потенціалу, ресурсів, фінансових активів осіб, які можуть становити загрозу національній безпеці, на підтримку агресії проти України, фінансування тероризму, підривної діяльності або іншої діяльності, що загрожує суверенітету, територіальній цілісності та незалежності України.

133. Суд наголошує, що у разі збройної агресії держава-жертва має не лише право, але й обов`язок перед своїми громадянами вжити всіх необхідних заходів для захисту національної безпеки, життя та здоров`я населення, територіальної цілісності та суверенітету.

134. Застосування санкцій як економічного інструменту захисту від загроз національній безпеці є легітимним засобом, що не суперечить міжнародному праву. Навпаки, такі заходи відповідають духу та букві Статуту ООН, який встановлює право держав на індивідуальну та колективну самооборону.

135. Верховний Суд звертає увагу на те, що санкції застосовуються Україною в умовах міжнародного збройного конфлікту, що надає їм особливого характеру порівняно зі звичайними економічними санкціями, які застосовуються державами в мирний час.

136. Суд наголошує, що в умовах збройної агресії поняття «загроза національній безпеці» набуває особливого, розширеного значення. Воно охоплює не лише безпосередню підтримку військових дій противника, але й будь-яку діяльність, яка може сприяти економічному, фінансовому чи політичному посиленню держави-агресора або осіб, пов`язаних з нею, що в підсумку може бути використано для продовження агресії.

137. У цьому контексті застосування санкцій до осіб, які мають зв`язки з російською федерацією, її структурами чи особами, навіть якщо ці особи формально не є російськими громадянами, є виправданим та необхідним заходом захисту національної безпеки України.

138. Мета застосування санкцій у випадку позивача обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України в умовах триваючої збройної агресії з боку російської федерації.

139. Конкретно санкції спрямовані на:

1) запобігання використанню економічного потенціалу та фінансових ресурсів позивача для підтримки або сприяння діям, які можуть загрожувати національній безпеці України;

2) перешкоджання можливому фінансуванню через позивача діяльності, пов`язаної з російською федерацією, її структурами чи особами, що може бути використано для підтримки збройної агресії проти України;

3) унеможливлення використання території України та її економічної системи для здійснення операцій, які можуть бути корисними для держави-агресора;

4) захист економічної безпеки та фінансової системи України від потенційних ризиків, пов`язаних з особами, діяльність яких може становити загрозу національним інтересам;

5) забезпечення контролю держави за активами та діяльністю осіб, які можуть становити потенційну загрозу національній безпеці України в умовах триваючого збройного конфлікту.

140. Зазначені цілі безпосередньо пов`язані із захистом «загальних інтересів» у розумінні пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Захист життя громадян, територіальної цілісності, державного суверенітету та економічної безпеки держави, яка зазнає збройної агресії, безумовно становить найвищий інтерес суспільства та держави.

141. Щодо оцінки того, чи є втручання у право власності позивача пропорційним легітимній меті, Суд вважає за необхідне звернути уваги на наступне.

142. Принцип пропорційності встановлює, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. Справедлива рівновага передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.

143. Під час оцінки пропорційності Верховний Суд враховує такі обставини.

144. По-перше, застосовані до позивача санкції мають тимчасовий характер. Відповідно до рішення РНБО від 31 жовтня 2025 року санкції було застосовано строком на десять років. Після закінчення цього строку обмеження автоматично припиняються, якщо не буде ухвалено нове рішення про їх продовження на підставі нових обставин.

145. По-друге, санкції не позбавляють позивача права власності на його майно. Застосовані обмеження стосуються тимчасового обмеження права користуватися та розпоряджатися активами на території України, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань, обмежень на здійснення певних операцій. Водночас позивач зберігає право власності на своє майно та може здійснювати права власника за межами України відповідно до законодавства інших держав (юрисдикцій).

146. По-третє, Закон України «Про санкції» встановлює механізм дострокового скасування санкцій. Згідно із частиною сьомою статті 5 цього Закону рішення про скасування санкцій ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування. Тож якщо обставини, які були підставою для застосування санкцій, зміняться, особа має можливість ініціювати перегляд рішення про санкції.

147. Суд наголошує, що позивач не позбавлений права ініціювати перегляд рішення про застосування до нього санкцій у позасудовому порядку. Згідно із частинами шостою та сьомою статті 5 Закону України «Про санкції» рішення про внесення змін до санкцій або їх скасування ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування, за власною ініціативою або на підставі пропозицій уповноважених органів державної влади. Позивач має право звернутися до уповноваженого суб`єкта, визначеного частиною першою статті 5 Закону України «Про санкції», з обґрунтованою пропозицією про внесення на розгляд РНБО питання про скасування або зміну санкцій з огляду на зміну обставин, які стали підставою для їх застосування. Наявність такого механізму є додатковою гарантією забезпечення балансу між легітимною метою застосування санкцій та правами особи й підтверджує тимчасовий, а не остаточний характер запроваджених обмежень.

148. По-четверте, несприятливі наслідки застосування санкцій до позивача є виправданими з огляду на легітимну мету захисту національної безпеки України. Як зазначалося вище, матеріалами справи підтверджено наявність обставин, які створювали потенційні загрози національній безпеці. За таких умов обмеження майнових прав позивача є необхідним та адекватним засобом реагування на виявлені загрози.

149. Суд звертає увагу на позицію, викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, згідно з якою з огляду на встановлені судами обставини та те, що втручання у право мирного володіння майном позивача не позбавляє його права власності, а лише тимчасово - на чітко визначений строк - обмежує можливість реалізації цього права в Україні, таке втручання є пропорційним легітимній меті та не становитиме надмірного тягаря для позивача.

150. Відповідно до встановлених обставин Суд дійшов висновку, що несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій є виправданими та пропорційними цілям, на які спрямовані рішення РНБО та Указ Президента України № 810/2025. Застосовані санкції дозволяють досягнути легітимної мети захисту національної безпеки України без надмірного обмеження прав позивача.

151. Отже, Суд виснує, що втручання у право власності позивача шляхом застосування санкцій відповідає всім трьом критеріям, встановленим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції: ґрунтується на законі, переслідує легітимну мету та є пропорційним цій меті.

152. Суд також вважає за неодмінне окремо розглянути питання про те, чи не є оскаржуване рішення про застосування санкцій до позивача свавільним.

153. Поняття свавілля є однією з фундаментальних категорій у правовій системі, яка протиставляється принципу правовладдя (верховенства права). Згідно із частиною першою статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Свавілля органів державної влади є антиподом верховенства права і означає здійснення владних повноважень усупереч їх призначенню, без належних підстав, без урахування конкретних обставин справи або з порушенням принципів розумності, справедливості та добросовісності.

154. Суд переконаний, що свавілля як правова категорія характеризується сукупністю ознак, які дозволяють відмежувати законне здійснення дискреційних повноважень від їх свавільної реалізації. До таких ознак свавілля належать:

1) відсутність фактичних підстав для ухвалення рішення - рішення було ухвалено без будь-яких об`єктивних обставин, які б його обґрунтовували, або на підставі недостовірної, неперевіреної інформації;

2) невідповідність фактичних обставин законним підставам - встановлені обставини не підпадають під приписи закону, на які посилається орган під час ухвалення рішення; має місце неправильне застосування норм матеріального права;

3) явна невідповідність рішення принципам розумності та справедливості - рішення є очевидно необґрунтованим, непропорційним або таким, що не відповідає загальновизнаним стандартам справедливості;

4) дискримінаційний характер рішення - застосування до особи заходів, які не застосовуються до інших осіб, які перебувають у подібній ситуації, без об`єктивних підстав для такого розрізнення;

5) використання повноважень з метою, відмінною від встановленої законом, - формально рішення може відповідати букві закону, але фактично воно спрямоване на досягнення цілей, які не визначені відповідною нормою права (зловживання правом);

6) явна непропорційність заходу - застосовані обмеження є надмірними порівняно з метою, яку потрібно досягти; особа несе індивідуальний і непомірний тягар;

7) необґрунтоване ігнорування істотних обставин справи - орган під час ухвалення рішення не врахував важливі факти, які мали істотне значення для справедливого вирішення питання.

155. Суд наголошує, що наявність хоча б однієї з наведених ознак може свідчити про свавільний характер рішення органу державної влади. Водночас відсутність усіх цих ознак дозволяє дійти висновку про те, що рішення ухвалено в межах дискреційних повноважень, на законних підставах і не є свавільним.

156. Застосовуючи наведені критерії до обставин цієї справи, Верховний Суд здійснює перевірку оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача на предмет наявності ознак свавілля.

157. Як установлено вище, рішення про застосування санкцій до позивача ґрунтується на конкретній фактичній інформації, зібраній Службою безпеки України з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходів у межах її повноважень, встановлених Законом України «Про Службу безпеки України».

158. Суд дослідив документи, надані Службою безпеки України, включаючи ті, які містять інформацію з обмеженим доступом, та встановив наявність достатньої фактичної основи для висновку про створення діяльністю позивача потенційних загроз національній безпеці України. Зібрана інформація не є бездоказовими припущеннями чи непідтвердженими твердженнями, а базується на конкретних фактах, задокументованих у матеріалах справи.

159. Отож перша ознака свавілля - відсутність фактичних підстав для ухвалення рішення - у цій справі не встановлена.

160. Також Верховний Суд встановив, що фактичні обставини, покладені в основу рішення про застосування санкцій до позивача, підпадають під підстави, встановлені пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції», а саме дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України.

161. Як зазначено у цьому рішенні вище, встановлені Службою безпеки України обставини у сукупності дають підстави для обґрунтованого висновку про наявність загроз національній безпеці України з боку позивача. Правова кваліфікація цих обставин як підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону України «Про санкції» є правильною.

162. Отож друга ознака свавілля - невідповідність фактичних обставин законним підставам - також не встановлена.

163. Суд зазначає, що рішення про застосування санкцій до позивача було ухвалено РНБО за результатами розгляду обґрунтованих пропозицій СБУ, введене в дію Указом Президента України в установленому законом порядку та з дотриманням процедурних вимог.

164. Рішення відповідає легітимній меті захисту національної безпеки України в умовах збройної агресії з боку російської федерації, що розпочалася у 2014 році і переросла у повномасштабне вторгнення у 2022 році. Згідно з такими обставинами застосування обмежувальних заходів до осіб, діяльність яких може створювати потенційні загрози для держави, є розумним та виправданим кроком.

165. Санкції застосовано на визначений строк (десять років) з можливістю дострокового скасування у разі досягнення мети їх застосування. Це свідчить про те, що рішення є виваженим.

166. Отож немає третьої ознаки свавілля - явної невідповідності рішення принципам розумності та справедливості.

167. Також Суд не встановив жодних обставин, які б свідчили про дискримінаційний характер рішення про застосування санкцій до позивача.

168. Рішенням РНБО від 31 жовтня 2025 року санкції було застосовано не лише до позивача, але й до 14 інших фізичних осіб. Включення позивача до цього переліку відбулося на підставі конкретної інформації про обставини, які стосуються саме його діяльності та зв`язків.

169. Матеріали справи не дають підстав для висновку про вибірковий або дискримінаційний підхід під час формування переліку осіб, до яких застосовано санкції рішенням РНБО від 31 жовтня 2025 року. Навпаки, матеріали справи свідчать про те, що санкційна політика України здійснюється послідовно щодо всіх осіб, діяльність яких створює загрози національній безпеці, незалежно від їх громадянства, місця проживання чи інших формальних ознак.

170. Отож четверта ознака свавілля - дискримінаційний характер рішення - не встановлена.

171. Верховний Суд також встановив, що санкції до позивача застосовано з метою, встановленою Законом України «Про санкції», а саме з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України.

172. Жодних обставин, які б свідчили про те, що фактично рішення спрямоване на досягнення інших цілей (наприклад, політичного переслідування, перешкоджання економічній конкуренції, помсти тощо), не встановлено. Мета застосування санкцій є легітимною та відповідає завданням, покладеним на РНБО та Президента України Конституцією та законами України.

173. Отож немає п`ятої ознаки свавілля - використання повноважень з метою, відмінною від встановленої законом.

174. Відповідно до результатів цієї перевірки пропорційності застосованих до позивача санкцій, Суд дійшов висновку, що застосовані санкції є пропорційними легітимній меті захисту національної безпеки України. Санкції мають тимчасовий характер, не позбавляють позивача права власності на майно, передбачають можливість дострокового скасування та є виправданими з огляду на встановлені обставини.

175. Позивач не несе індивідуального і непомірного тягаря. Обмеження його прав є співмірними з легітимною метою та не виходять за межі того, що є потрібним для досягнення цієї мети в умовах збройної агресії проти України.

176. Отож шоста ознака свавілля - явна непропорційність заходу - не встановлена.

177. Суд встановив, що під час ухвалення рішення про застосування санкцій до позивача СБУ, РНБО та Президент України врахували всі істотні обставини справи, які мали значення для оцінки потенційних загроз національній безпеці.

178. Компетентні органи не проігнорували будь-які істотні обставини, а дійшли обґрунтованого висновку про те, що наявна інформація про позивача дає підстави для застосування до нього обмежувальних заходів у вигляді санкцій.

179. Отож сьома ознака свавілля - необґрунтоване ігнорування істотних обставин справи - не встановлена.

180. За результатами всебічної перевірки оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача за критеріями, що характеризують свавілля, Верховний Суд виснує про відсутність будь-яких ознак свавільного характеру цього рішення.

181. Окремо Суд зауважує, що текст рішення РНБО від 31 жовтня 2025 року та Указу Президента України № 810/2025 містять стандартне формулювання підстав для застосування санкцій шляхом посилання на пункт 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» без конкретизації, які саме обставини стосовно діяльності позивача стали підставою для висновку про загрозу національній безпеці.

182. Суд визнає, що відсутність такої конкретизації безпосередньо в тексті публічного акта є недоліком, який не узгоджується зі стандартами обґрунтування індивідуальних обмежувальних заходів, сформульованими ЄСПЛ у рішенні у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України». Належне обґрунтування рішення про застосування санкцій до конкретної особи має бути доступним такій особі принаймні в обсязі, достатньому для з`ясування суті причин запровадження обмежень та підготовки правової позиції.

183. Верховний Суд виснує, що у цій справі цей недолік був повною мірою компенсований повноцінним судовим переглядом, який включав:

1) забезпечення представнику позивача допуску до матеріалів справи з обмеженим доступом, які стали фактичною основою для застосування санкцій (яким представник позивача не скористався);

2) можливість позивача надати пояснення, заперечення та власну правову аргументацію щодо встановлених обставин;

3) самостійне дослідження судом першої інстанції доказової бази, на якій ґрунтувалося рішення про застосування санкцій.

184. Тож позивач отримав реальну можливість з`ясувати суть підстав застосування санкцій, оспорити їх та домогтися судової оцінки індивідуального обґрунтування обмежувальних заходів. Зазначене відповідає вимозі ефективного судового захисту в розумінні статті 13 Конвенції.

185. Водночас Суд наголошує, що зазначений компенсаторний механізм не може розглядатися як універсальний спосіб подолання недостатнього обґрунтування рішень про застосування санкцій. З огляду на висновки ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» та правові позиції, сформульовані у цьому рішенні, надалі від РНБО та Президента України очікується наведення в рішенні РНБО та указі про введення його в дію принаймні стислого, узагальненого викладення основних підстав застосування санкцій до конкретної особи. Такий виклад має бути сформульований із дотриманням балансу між вимогами ефективного судового захисту і необхідністю охорони державної таємниці та інформації з обмеженим доступом.

186. У цій справі недостатня індивідуалізація в тексті оскаржуваного Указу не є самостійною підставою для його скасування, оскільки індивідуальне обґрунтування реально наявне в матеріалах справи, було досліджене Судом. Отож баланс між державним інтересом охорони відомостей з обмеженим доступом та правом позивача на ефективний судовий захист у цій справі дотримано.

187. Отже, Суд доходить висновку, що в цій справі було забезпечено ефективний судовий захист прав позивача відповідно до статті 55 Конституції України та статті 13 Конвенції, а вимоги правовладдя та стандартів ЄСПЛ щодо доступу до суті підстав застосування санкцій дотримано.

188. Щодо доводів ОСОБА_1 стосовно того, що він є громадянином України і не здійснює терористичну діяльність, відтак не входить до переліку осіб, щодо яких можуть бути застосовані санкції (крім санкцій у виді позбавлення державних нагород), Суд вважає за необхідне звернути увагу на наступне.

189. Судова практика Верховного Суду щодо цього аспекту є сталою. Зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 червня 2025 року у справі № 9901/142/21 зазначено, що правової норми, яка надавала б дефініцію (загальну чи спеціальну) поняттю «підсанкційний суб`єкт», у Законі України «Про санкції» не сформульовано. Так само і поняття «суб`єкт, до якого можуть бути застосовані санкції» для цілей Закону України «Про санкції», не розкрито в інших законодавчих актах України.

190. З преамбули Закону України «Про санкції», беручи до уваги його завдання та призначення, політичний контекст причин, що зумовили необхідність його прийняття, а також через призму цілей його запровадження, сформульованих у частині першій статті 1 цього Закону, - захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави -випливає, що поняття «суб`єкт, до якого можуть бути застосовані санкції», базується на змістовній (функціональній) характеристиці. Визначальним чинником визнання суб`єкта «підсанкційним» є поведінка особи (юридичної чи фізичної особи), іноземної держави, міжнародної організації тощо - вчинення дій (діяльність) характерного спрямування, про яке йдеться в статті 3 Закону України «Про санкції» і подолання якого є завданням цього Закону.

191. Зміст норм Закону України «Про санкції» стосовно того, до кого можуть бути застосовані санкції, дає підстави для висновку, що перелік таких осіб є критеріальним, орієнтувальним, поосібним, але не вичерпним. Вони не містять правил (зокрема, застережень «виключно», «тільки»), згідно з якими до «підсанкційних суб`єктів» не можна відносити інших осіб, окрім зазначених у частині другій статті 1 цього Закону, або ж за іншими критеріями (ознаками), ніж створення реальних та / або потенційних загроз об`єктам захисту, визначеним у частині першій статті 3 цього ж Закону.

192. Положеннями частини першої статті 1 Закону України «Про санкції» про суверенне право на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України та інших передбачених цією нормою об`єктів захисту від реальних та / або потенційних загроз можна визначити, що форми захисту цих цінностей з боку України можуть бути спрямовані не тільки щодо іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців чи осіб без громадянства, інших суб`єктів, перелічених у частині другій зазначеної статті 1, але й щодо кожного, хто чинить так само стосовно об`єктів, які перебувають під охоронною дією цього Закону. Якщо серед таких осіб будуть юридичні особи, зареєстровані за українським законодавством, або громадяни України, то вони можуть бути суб`єктами застосування санкцій.

193. Як зазначалося вище застосування санкцій, відповідно до Закону України «Про санкції», насамперед обумовлюється потребою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, є способом реалізації передбаченого законом суверенного права України на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод і законних інтересів людини, суспільства та держави Україна.

194. Інше тлумачення норм Закону України «Про санкції» не відповідало б не тільки його завданням і цілям, але й змісту.

195. У продовження наведених міркувань Суд зазначає, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово, зокрема в постановах від 06 липня 2023 року у справі № 990/635/21 та від 27 червня 2024 року у справі № 990/432/21 (хоча за різних фактичних обставин, але за такого ж правового регулювання, як і в цій справі), виснувала, що визначальним для застосування санкцій є саме певна діяльність, а не перелік суб`єктів, зазначених у частині другій статті 1 Закону України «Про санкції». Захищатися потрібно від дій (чи запобігати діям), які шкодять (загрожують) суверенним правам Української держави, правам її громадян. Основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є діяльність, зазначена в частині першій статті 3 вказаного Закону.

196. Отже, обмежувальні заходи (санкції), відповідно до Закону України «Про санкції», можуть бути застосовані до національного суб`єкта.

197. Для вирішення питання про можливість застосування санкцій до певного суб`єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» необхідно з`ясувати, чи створюють його дії реальні та / або потенційні загрози правам, свободам та інтересам людини, суспільства та держави Україна. Адже вказані права та інтереси потрібно розглядати в широкому значенні - як динамічні поняття, не охоплені конкретним нормативно-правовим визначенням.

198. З урахуванням викладеного, Суд відхиляє аргумент позивача про те, що громадяни України, які перебувають на території України, не можуть бути суб`єктами, до яких застосовують санкції.

199. Узагальнюючи Суд звертає увагу на те, що Президент України в межах наданих йому дискреційних повноважень здійснив оцінку наявних та потенційних ризиків для національної безпеки і зробив висновок про доцільність уведення рішення РНБО України в дію з метою захисту національних інтересів України.

200. Перевіривши фактичні підстави, правову обґрунтованість та пропорційність застосування санкцій до позивача відповідно до стандартів, викладених у рішенні ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» та постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 квітня 2026 року у справі №990/224/23, спираючись на іншу сталу судову практику Великої Палати Верховного Суду, Суд дійшов висновку, що під час ухвалення оскаржуваного рішення (Указу) Президент України не вийшов за межі наданих йому дискреційних повноважень, реалізував їх у спосіб, встановлений законами України, на підставі достатньої фактичної основи та з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав позивача і легітимною метою захисту національної безпеки. Таке рішення Президента України не має ознак свавільного.

201. Президент України, Рада національної безпеки і оборони України і Служба безпеки України, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України.

202. З огляду на все вищевикладене, Суд дійшов висновку, що підстави для визнання спірного Указу протиправним та його скасування відсутні, відтак заявлений позивачем позов задоволенню не підлягає.

Пункти 40 - 46, 93 мотивувальної частини цього судового рішення містять службову інформацію.

Керуючись статтями 241-243, 246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ВИРІШИВ:

Відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 31 жовтня 2025 року №810/2025 в частині введення в дію пункту 4 додатку до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складено 15 вересня 2026 року.

Головуюча Р. Ф. Ханова

Судді Л. І. Бившева

І. А. Васильєва

В.В. Хохуляк

В. П. Юрченкорюю