Постанова від 14 вересня 2026 р. у справі №420/23626/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 вересня 2026 року

м. Київ

справа № 420/23626/24

адміністративне провадження № К/990/8016/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Комунальної установи «Одесреклама» Одеської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.01.2025 (головуючий суддя Осіпов Ю.В., судді: Коваль М.П., Скрипченко В.О.) у справі № 420/23626/24 за позовом Комунальної установи «Одесреклама» Одеської міської ради до Обслуговуючого кооперативу «Жемчужний квартал», за участю третьої особи - товариства з обмеженою відповідальністю «Кадорр Групп менеджмент», про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

Комунальна установа «Одесреклама» Одеської міської ради (далі - КУ «Одесреклама») звернулась до суду з позовом до Обслуговуючого кооперативу «Жемчужний квартал» (далі - ОК «Жемчужний квартал»), третя особа товариство з обмеженою відповідальністю «Кадорр Групп менеджмент» (далі - ТОВ «Кадорр Групп менеджмент»), в якому просила:

зобов`язати ОК «Жемчужний квартал» здійснити демонтаж протиправно розміщеної дахової рекламної конструкції з написом «KADORR», зазначеної в акті фіксації КУ «Одесреклама» від 08.11.2023 № 006192/23 та у приписі управління реклами Одеської міської ради від 10.11.2023 № 01-20/6462 за адресою: м. Одеса, вул. Валерія Самофалова (Каманіна), 16А/6;

зобов`язати ОК «Жемчужний квартал» здійснити демонтаж протиправно розміщеної дахової рекламної конструкції з написом «KADORR 48», зазначеної в акті фіксації КУ «Одесреклама» від 08.11.2023 № 006193/23 та у приписі управління реклами Одеської міської ради від 10.11.2023 № 01-20/6461 за адресою: м. Одеса, вул. Валерія Самофалова (Каманіна), 16А/4.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16.10.2024, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.01.2025, у задоволенні позову відмовлено повністю.

25.02.2025 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга КУ «Одесреклама», в якій скаржник просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.01.2025 у справі № 420/23626/24 та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 11.04.2025 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою КУ «ОДЕСРЕКЛАМА» на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.01.2025 у справі № 420/23626/24 та витребувано справу з Одеського окружного адміністративного суду.

Ухвалою Верховного Суду від 14.09.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Позов обґрунтований тим, що ОК «Жемчужний квартал», будучи балансоутримувачем багатоповерхових житлових комплексів за адресами: м. Одеса, вул. Каманіна,16А/4 та вул. Каманіна,16А/6, не маючи виданих у встановленому порядку дозволів, розмістив на даху цих будинків рекламні конструкції з написами «KADORR» і «KADORR 48», які в свою чергу відповідно до приписів Управління реклами Одеської міськради від 10.11.2023 № 01-20/6461 та від 10.11.2023 № 01-20/6462, підлягають демонтажу. В подальшому у зв`язку з добровільним не здійсненням відповідачем демонтажу цих рекламних конструкцій та не допуском співробітників КУ «Одесреклама» до дахів цих будинків, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Відповідачем надано відзив на позовну заяву, в якому останній зазначив, що не є «рекламодавцем», взагалі не здійснює діяльність у сфері виробництва чи розповсюдження реклами, безпосередньо не встановлював на дахах вказаних житлових комплексів ці конструкції «KADORR» і «KADORR 48» та не вчиняв 09.07.2024 жодних дій у здійсненні будь-яких перешкод співробітникам КУ «Одесреклама», які намагалися демонтувати ці дахові «рекламні» конструкції, які в свою чергу згідно з частиною сьомою статті 8 Закону України від 03.07.1996 № 270/96-ВР «Про рекламу» (далі - Закон № 270/96-ВР) не є «рекламою», а є лише тільки «інформацією про виробника» або товар, що розміщена на місці його реалізації.

Представник ТОВ «Кадорр Групп менеджмент» надав до суду першої інстанції письмові пояснення, в яких також не погодився із позовними вимогами, підтримав позицію відповідача, та зазначив, що саме товариство безпосередньо відповідає за комплексне обслуговування будинків за вказаними адресами за договорами про співробітництво від 02.09.2019 та 01.07.2024 з ОК «Жемчужний квартал». Також представник третьої особи пояснив, що співробітники КУ «Одесреклама», які прибули 09.07.2024 на територію житлового комплексу з наміром здійснити демонтаж дахових конструкцій, не надали жодних документів, які підтверджують їх право на виконання таких дій, в тому числі не надали й приписи, які б зобов`язували товариство забезпечити доступ до дахів для проведення демонтажних робіт.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що КУ «Одесреклама» (код ЄДРПОУ 25830211) є юридичною особою, яка заснована Одеською міською радою. Також КУ «Одесреклама» є неприбутковою бюджетною організацією, основний вид діяльності якої за КВЕД 70.22 є «консультування з питань комерційної діяльності й керування».

Відповідач ОК «Жемчужний квартал» (код ЄДРПОУ 42309509, м. Одеса, вул. В. Самофалова (Каманіна, 16А/1)) є юридичною особою, яка утворена шляхом об`єднання фізичних та/або юридичних осіб, створена і діє у відповідності до Конституції України, Цивільного та Господарського кодексів України, Закону України «Про кооперацію», на підставі рішення установчих зборів на загальних засадах, для «експлуатації та управління житловими комплексами». Кооператив є «неприбутковою» організацією і не має на меті одержання прибутку для його розподілу між членами. Основний вид діяльності ОК «Жемчужний квартал» за КВЕД - 81.10. «комплексне обслуговування об`єктів».

Третя особа ТОВ «Кадорр Групп менеджмент» (код ЄДРПОУ 38154337, м. Одеса, вул. Успенська, 39/1) є юридичною особою, яка згідно КВЕД 81.10, 88.32, займається комплексним обслуговуванням будинків за вказаними адресами за договорами про співробітництво, управлінням нерухомим майном та інше.

08.11.2023 головним фахівцем Відділу інспекційної роботи КУ «Одесреклама» ОСОБА_1 на підставі направлення на здійснення фіксації правомірності розміщення зовнішньої реклами та вивісок від 01.11.2023, виданого Управлінням реклами Одеської міської ради, було зафіксовано факт недотримання відповідачем вимог «Правил розміщення зовнішньої реклами в м. Одесі» та «Порядку розміщення вивісок на території м. Одеси», а саме факт розміщення ОК «Жемчужний квартал» дахових рекламним конструкцій: 1) одну з розмірами 18 м х 3 м з написом «KADORR 48», за адресою м. Одеса, вул. Каманіна, 16А/4, та 2) другу - з розмірами 15 м х 3 м з написом «KADORR» за адресою м. Одеса, вул. Каманіна, 16А/6.

За результатами вказаної перевірки та у зв`язку із встановленням цих фактів, було складено відповідні Акти фіксації від 08.11.2023 № 006192/23 та № 006193/23.

На підставі зазначених актів Управлінням реклами Одеської міської ради на адресу ОК «Жемчужний квартал» було складено Приписи про усунення порушень від 10.11.2023 № 01-20/6461 та № 01-20/6462 з вимогою демонтувати вказані вище рекламні конструкції «KADORR» і «KADORR 48» протягом 5 днів з моменту отримання цього припису.

Вказані приписи були надіслані кур`єрською службою на юридичну адресу відповідача (ОК «Жемчужний квартал») та отримані останнім 14.11.2023.

20.11.2023 ОК «Жемчужний квартал» у відповідь на зазначені приписи, надіслав свої письмові пояснення, в яких зазначив, що не є рекламодавцем, виробником чи розповсюджувачем реклами та не здійснював монтаж зазначених у приписах конструкцій.

01.07.2024 Управління реклами Одеської міської ради видало КУ «Одесреклама» направлення № 01-21/95 на проведення демонтажу цих дахових рекламних конструкцій.

З метою реалізації вказаного направлення, КУ «Одесреклама» своїм листом від 01.07.2024 № 121/01-27 проінформувала ОК «Жемчужний квартал» про запланований на 09.07.2024 свій захід - демонтаж рекламних конструкцій та попросила забезпечити присутність уповноважених представників відповідача для надання доступу до об`єкта демонтажу та підписання відповідних документів.

Проте, ОК «Жемчужний квартал» вказаний лист так і не отримав, а саме згідно квитанції Служби доставки невідомий працівник Кооперативу 03.07.2024 фактично відмовився від отримання зазначеного листа.

09.07.2024 співробітниками технічного відділу КУ «Одесреклама» здійснено виїзд за адресами: м. Одеса, вул. Каманіна, 16А/4 та вул. Каманіна, 16А/6. Проте, провести демонтаж вказаних вище рекламних конструкцій здійснити виявилось неможливим через відсутність вільного доступу до дахів цих будинків, про що були складені відповідні Акти про недопуск до об`єктів демонтажу від 09.07.2024 та здійснено відеофіксацію.

У зв`язку з не допуском своїх співробітників до об`єкта демонтажу, КУ «Одесреклама» звернулася до суду з вимогою зобов`язати відповідача здійснити демонтаж протиправно розміщених рекламних конструкцій.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що в даному випадку КУ «Одесреклама» вийшло за межі визначених законом повноважень, оскільки питання демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкції має вирішуватись спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів, яким в Одеській області є Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області.

До моменту розгляду уповноваженим органом виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів та прийняття ним відповідних заходів реагування, звернення КУ «Одесреклама» із позовом до суду в даному випадку є передчасним.

Окрім того судами враховано, що 20.11.2023 ОК «Жемчужний квартал» у відповідь на приписи Управління реклами Одеської міської ради зазначив, що кооператив не є рекламодавцем, виробником чи розповсюджувачем реклами та ніколи не здійснював монтаж зазначених у приписі дахових конструкцій, а тому й не може їх самостійно демонтувати.

Отже, зі сторони відповідача не було вчинено жодних дій щодо чинення перешкод у здійсненні КУ «Одесреклама» демонтажу протиправно розміщених дахових рекламних конструкцій з написами «KADORR» та «KADORR 48», зазначених в актах фіксації від 08.11.2023 № 006192/23, № 006193/23 та приписах про усунення порушень від 10.11.2023 № 01-20/6461, № 01-20/6462.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Обґрунтовуючи підстави звернення з даною касаційною скаргою скаржник посилається на приписи пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначаючи, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права [статті 16, 26 Закону № 270/96-ВР, пункти 2, 3, 5, 6, 44, 45, 46, 47 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (далі - Типові правила № 2067)], оскільки їх застосовано без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 02.11.2021 у справі № 916/214/20 та Верховного Суду від 07.08.2024 у справі № 916/1738/19, від 05.05.2022 у справі № 916/3445/19, у справі № 916/1737/19, від 03.12.2020 у справі № 2а/1522/6892/11, від 30.04.2020 у справі № 323/3491/16-а, від 29.04.2020 у справі № 826/1703/16, від 27.02.2020 у справі № 405/4704/15-а, від 28.11.2019 у справі № 522/15817/16-а, від 26.11.2019 у справі № 461/6414/17, від 02.12.2020 у справі № 460/1/19, від 19.04.2021 у справі № 520/660/2020, від 05.05.2022 у справі № 916/3445/19, від 03.12.2020 року у справі № 2а/1522/6892/11, від 29.04.2020 у справі № 826/1703/16, від 15.07.2019 у справі № 580/332/19, від 05.05.2022 у справі № 916/3445/19, від 12.03.2019 у справі № 521/7546/17 та в ухвалі від 06.02.2023 у справі № 916/3444/19.

Зазначає, що право КУ «Одесреклама» звернутися до суду з відповідним позовом передбачене виключно для реалізації покладених на неї Виконавчим комітетом Одеської міської ради владних повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, а також судового захисту порушених прав місцевого самоврядування, який гарантований законом щодо забезпечення здійснення демонтажу протиправно розміщеного у місті Одесі рекламного засобу, відновлення благоустрою м. Одеса.

Водночас питання демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкції не відноситься до повноважень уповноваженого органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів, яким в Одеській області є Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області.

Крім того як підставу касаційного оскарження скаржник вказує пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України в частині порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права з посиланням на пункти 1, 2 частини другої статті 353 КАС України.

Наголошує, що суд апеляційної інстанції не дослідив фактичні обставини, докази та доводи, наведені КУ «Одесреклама» у заявах по суті справи, щодо належності спірних конструкцій до об`єктів зовнішньої реклами, повноважень позивача та обов`язку відповідача здійснити демонтаж, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, мотивований тим, що, по-перше, КУ «ОДЕСРЕКЛАМА» не зазначено, якими саме матеріалами справи спростовується висновок суду апеляційної інстанції, оскільки касаційна скарга не містить конкретні посилання на аркуші матеріалів справи та конкретні докази того, що суд апеляційної інстанції приймаючи оскаржуване рішення не дослідив.

По-друге, в межах заявлених позовних вимог у КУ «ОДЕСРЕКЛАМА» як суб`єкта владних повноважень відсутні повноваження на звернення до суду з цими вимогами.

І, по-третє, жодних перешкод Кооперативом не було вчинено по відношенню до співробітників КУ «Одесреклама». В матеріалах справи міститься відеофіксація, долучена позивачем до позовної заяви, зі змісту якої вбачається, що співробітники КУ «Одесреклама» мали спілкування з представником третьої особи. Даний факт також підтверджується доданим до позовної заяви актом про недопуск до об`єкту демонтажу, зі змісту якого вбачається, що останній було складено у присутності бухгалтера ТОВ «КАДОРР ГРУПП МЕНЕДЖМЕНТ». Також в матеріалах справи відсутні будь-які фактичні дані та докази того, що відповідач або третя особа закривали на замок доступ до даху, як то стверджує касатор в касаційній скарзі. Такі посилання КУ «Одесреклама» є абсолютно безпідставними, ґрунтуються виключно на його припущеннях та не заслуговують на увагу.

Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися, хоча про відкриття касаційного провадження у справі були повідомлені належним чином, що підтверджується документально.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах й дотримання процесуальних норм, виходить з наступного.

Спірним у цій справі є питання наявності у виконавчого органу Одеської міської ради повноважень на вирішення питань щодо демонтажу незаконно встановлених у м. Одесі рекламних конструкцій та, як наслідок, делегованих повноважень у позивача на звернення до суду з цим позовом.

Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, виходив із того, що Управління реклами Одеської міської ради вийшло за межі визначених законом повноважень, оскільки питання демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкцій має вирішуватись саме спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів, яким в Одеській області є Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області. У зв`язку з чим до моменту розгляду уповноваженим органом виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів та прийняття ним відповідних заходів реагування, звернення із позовом до суду в цьому випадку є передчасним.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 7 Конституції в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

За змістом частин третьої, четвертої статті 140 Основного Закону місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Статтею 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частина перша статті 16 цього Закону передбачає, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування визначено сферу компетенції місцевого самоврядування. Так, частини перша та друга цієї статті передбачає, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Статтею 30 Закону № 280/97-ВР визначено повноваження органів місцевого самоврядування в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку, а саме визначено перелік належних до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад повноважень - власних (самоврядних) та делегованих. Так, до самоврядних повноважень цим Законом віднесені, зокрема, організація благоустрою населених пунктів, здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами, а щодо делегованих повноважень сільських, селищних, міських рад - здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів.

Частинами першою та четвертою статті 20 Закону України від 06.09.2005 № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон № 2807-IV) передбачено, що організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом; рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо благоустрою території певного населеного пункту є обов`язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та громадянами, які на ній проживають.

Засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами за змістом частини першої статті 21 Закону № 2807-IV є елементами (частинами) об`єктів благоустрою, тобто об`єктами, видача дозволів на розміщення яких та контроль за станом яких на відповідній території належать до повноважень органів місцевого самоврядування.

За частинами першою та другою статті 16 Закону № 270/96-ВР розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, у порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Під час видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами втручання у форму та зміст зовнішньої реклами забороняється.

Пунктом 3 Типових правил № 2067 передбачено, що зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

Для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган) (пункт 5 Типових правил № 2067).

Відповідно до пунктів 45, 46 Типових правил № 2067 контроль за додержанням цих Правил здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад та інші органи відповідно до законодавства. У разі порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами уповноважена особа органу, який здійснює контроль за додержанням цих Правил, звертається до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою усунення порушень у визначений строк.

Відповідно до підпункту 7 пункту «а» статті 30 Закону № 280/97-ВР, статті 22 Закону № 2807-IV, статті 7 Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», статті 16 Закону № 270/96-ВР, Типових правил № 2067, з метою формування і відновлення гармонічного, естетичного та безпечного міського середовища та впорядкування розміщення засобів зовнішньої реклами у місті Одесі, виконавчим комітетом Одеської міської ради рішенням від 22.04.2008 № 434 (зі змінами) затверджено Правила розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі у новій редакції (далі - Правила № 434).

Пунктом 6.5 Правил № 434 визначено, що на територіях, будинках і спорудах зовнішня реклама розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб) з урахуванням архітектурних, конструктивних, функціонально-планувальних, історико-культурних чинників, типології елементів місцевого середовища та з дотриманням Правил благоустрою території міста Одеси.

Згідно з пунктом 6.1 Правил № 434 розміщення зовнішньої реклами в межах міста провадиться на підставі дозволів, які видаються робочим органом на підставі відповідного рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради. За змістом пункту 7.1 цих Правил для одержання дозволу юридична або фізична особа-підприємець подає заяву за встановленою формою, до якої додається перелік документів, що визначений цим пунктом.

За змістом пункту 1.5 Правил № 434 робочий орган - управління реклами Одеської міської ради, уповноважене Одеською міською радою регулювати діяльність з розміщення зовнішньої реклами у межах міста Одеси.

Відповідно до підпункту 3.1 пункту 3 Правил № 434 робочий орган, зокрема, надає фізичним та юридичним особам обов`язкові до виконання приписи про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами, а також Правил благоустрою території міста Одеси в частині утримання і забезпечення належного технічного стану та зовнішнього вигляду рекламних засобів; контролює виконання цих приписів; видає направлення на здійснення їх демонтажу.

Демонтаж рекламного засобу здійснюється відповідно до цих Правил у таких випадках: а) рекламний засіб є протиправно розміщеним; б) рекламний засіб розміщується з порушенням вимог, передбачених розділом 6 цих Правил, або технічний стан рекламного засобу не відповідає вимогам безпеки, а також якщо відповідні порушення чи недоліки не були усунуті у термін, зазначений у приписі робочого органу; в) рекламний засіб перебуває у неналежному санітарному та/або технічному стані (забруднений, погано пофарбований, містить несправні конструктивні елементи тощо), а також якщо відповідні недоліки не були усунуті у термін, зазначений у приписі робочого органу (пункт 13).

Згідно з пунктом 4.1 Правил № 434 КУ «ОДЕСРЕКЛАМА», зокрема, на підставі направлення робочого органу організовує та/або здійснює власними силами у встановленому порядку демонтаж протиправно розміщених рекламних засобів. Положеннями пункту 13 цих Правил також закріплено, що демонтаж рекламних засобів здійснюється КУ «ОДЕСРЕКЛАМА» за направленням робочого органу. Для виконання цих функцій підприємство може використовувати послуги суб`єктів господарювання на підставі відповідних договорів.

Відповідно до загальних положень Статуту КУ «ОДЕСРЕКЛАМА», затвердженого рішенням Одеської міської ради від 14.12.2017 № 2770-VII, засновником установи є Одеська міська рада, координацію діяльності установи здійснює Управління реклами Одеської міської ради. Установа є юридичною особою та неприбутковою бюджетною установою. Відповідно до розділу 2 Статуту основною метою установи є задоволення міських суспільних потреб шляхом реалізації господарської компетенції органів місцевого самоврядування в галузі формування сучасного міського дизайну, у тому числі у сфері зовнішньої реклами. Пунктом 2.2 передбачено завдання КУ «ОДЕСРЕКЛАМА», зокрема, здійснення за дорученням уповноваженого органу організаційних заходів, спрямованих на забезпечення дотримання встановленого порядку розміщення об`єктів зовнішньої реклами та вивісок, формування естетичного міського середовища; демонтаж у встановленому порядку засобів зовнішньої реклами та вивісок (підпункти 2.2.2 та 2.2.7 пункту 2 Статуту).

Зі змісту наведених норм убачається, що рішення про демонтаж рекламних конструкцій на підставі локальних нормативно-правових актів приймається виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а у випадку невиконання такого рішення особами, винними в порушенні норм рекламного законодавства, демонтаж протиправно розміщених рекламних засобів здійснюється відповідними комунальними підприємствами та установами, підпорядкованими виконавчим органам.

Такий висновок зроблено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 02.11.2021 у справі № 916/214/20 та застосовано Верховним Судом у постанові від 05.05.2022 у справі № 916/3445/19.

Відповідно до пункту 46 Типових правил № 2067 у разі порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами уповноважена особа органу, який здійснює контроль за додержанням цих Правил, звертається до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою усунення порушень у визначений строк.

У разі невиконання цієї вимоги орган, який здійснює контроль, подає інформацію спеціально уповноваженому органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Це положення узгоджується зі змістом пункту 47 Типових правил № 2067, за яким розповсюджувач зовнішньої реклами, винний у порушенні цих Правил, несе відповідальність згідно із законодавством, а також із частиною 1 статті 27 Закону № 270/96-ВР, за якою особи, винні у порушенні законодавства про рекламу, несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну та кримінальну відповідальність відповідно до закону.

За частиною 1 статті 26 Закону № 270/96-ВР контроль за дотриманням законодавства України про рекламу здійснюють у межах своїх повноважень:

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, - щодо захисту прав споживачів реклами (у тому числі щодо спорудження житлового будинку), а також щодо виконання вимог частини десятої статті 8 цього Закону, крім випадків, якщо зазначена реклама є рекламою азартних ігор та організаторів азартних ігор;

Антимонопольний комітет України - щодо дотримання законодавства про захист економічної конкуренції;

Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення - щодо медіа всіх форм власності;

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну бюджетну політику у сфері управління державним боргом та гарантованим державою боргом, - щодо реклами державних цінних паперів;

Національний банк України - щодо реклами діяльності з надання фінансових послуг (у тому числі споживчого кредиту), крім реклами фінансових інструментів, ринків капіталу та організованих товарних ринків;

Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку - щодо реклами фінансових інструментів, ринків капіталу та організованих товарних ринків;

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства про зайнятість населення, - щодо реклами про вакансії (прийом на роботу);

Комісія з регулювання азартних ігор та лотерей - щодо реклами у сфері організації та проведення азартних ігор.

Згідно з частиною 2 цієї статті на вимогу органів державної влади, на які згідно із законом покладено контроль за дотриманням вимог законодавства про рекламу, за фактом виявлення такими органами порушення або в ході розгляду повідомлення (звернення, скарги, заяви тощо) третіх осіб про порушення вимог законодавства про рекламу рекламодавці, виробники та розповсюджувачі реклами зобов`язані надавати документи, усні та/або письмові пояснення, відео- та аудіозаписи, а також іншу інформацію, що стосуються виявленого порушення чи повідомлення про нього та необхідні для здійснення такими органами повноважень щодо державного контролю.

Крім того, відповідний орган державної влади має право:

вимагати від рекламодавців, виробників та розповсюджувачів реклами усунення виявлених порушень вимог законодавства;

вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;

надавати (надсилати) рекламодавцям, виробникам та розповсюджувачам реклами обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень;

приймати рішення про визнання реклами недобросовісною, прихованою, про визнання порівняння в рекламі неправомірним з одночасним зупиненням її розповсюдження;

приймати рішення про зупинення розповсюдження відповідної реклами.

Проте вирішення питання щодо демонтажу рекламних конструкцій, встановлених з порушенням передбаченого законодавством порядку розміщення реклами, до повноважень, наданих законодавством Держпродспоживслужбі та відповідно її територіальному органу - Головному управлінню Держпродспоживслужби в Одеській області, не віднесено.

Відтак, Правилами № 434 чітко передбачені повноваження робочих органів здійснювати контроль за додержанням цих Правил (у тому числі контроль щодо самовільного розміщення реклами) та звертатися до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою усунення порушень у визначений строк, а видача відповідних приписів про демонтаж самовільно розміщених конструкцій є формою реалізації повноважень з контролю за дотриманням законодавства щодо порядку розміщення реклами, які належать до компетенції місцевого самоврядування.

Такий висновок узгоджується з висновками, викладеними у постановах Верховного Суду України від 19.02.2013 у справі № 21-18а13, за якими Управління реклами Одеської міської ради у правовідносинах з контролю за розміщенням зовнішньої реклами наділене повноваженнями щодо складання приписів та демонтажу рекламних конструкцій, вивісок, а також від 29.10.2015 у справі № 2-а-6892/11, прийнятими за результатом розгляду справи щодо неоднакового застосування касаційним судом статті 30 Закону № 280/97-ВР, частини 1 статті 16 Закону № 270/96-ВР. У подальшому цей висновок застосований Верховним Судом у постановах від 26.11.2019 у справі № 461/6414/17, від 03.12.2020 у справі № 2а/1522/6892/11, від 30.04.2020 у справі № 323/3491/16-а, від 29.04.2020 у справі № 826/1703/16, від 27.02.2020 у справі № 405/4704/15-а, від 28.11.2019 у справі № 522/15817/16-а, від 05.05.2022 у справі № 916/3445/19, від 27.03.2025 у справі № 916/1738/19.

Колегія суддів касаційного суду не вбачає підстав для відступу від вказаних висновків, позаяк Велика Палата Верховного Суду у постанові від 02.11.2021 у справі № 916/214/20 погодилась з ними, підтвердивши наявність у виконавчого органу Одеської міської ради повноважень щодо вирішення питання про демонтаж неправомірно встановленого об`єкта зовнішньої реклами.

Зокрема, Велика Палата Верховного Суду виходила з аналізу положень законодавства про місцеве самоврядування та про рекламу та дійшла висновку про те, що виконавчий орган сільської, селищної, міської ради є органом, що надає дозвіл на розміщення зовнішньої реклами, вирішує питання, пов`язані з дозвільним контролем за розміщенням рекламних засобів, тобто здійснює контроль за дотриманням правил розміщення реклами, а отже, у межах своїх повноважень може приймати рішення про усунення порушень цих правил, зокрема рішення про зобов`язання розповсюджувача реклами демонтувати рекламний засіб, установлений без відповідного на те дозволу.

Визначення Правилами № 434 повноважень робочих органів у межах здійснення контролю за додержанням місцевих правил розміщення реклами (у тому числі контроль щодо самовільного розміщення реклами), видача та виконання відповідних приписів про демонтаж самовільно розміщених конструкцій є формою реалізації повноважень з контролю за дотриманням законодавства щодо порядку розміщення реклами, які належать до компетенції місцевого самоврядування.

З огляду на вищезазначене, висновок суду апеляційної інстанції про те, що примусовий демонтаж самовільно розміщених конструкцій належить до сфери виключної компетенції та функцій спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства України про рекламу, не ґрунтуються на чинному законодавстві та суперечить наведеній вище сталій судовій практиці Верховного Суду.

Суд апеляційної інстанції наведеної практики Великої Палати Верховного Суду не врахував, підтримавши передчасний висновок суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову, зазначивши про віднесення питання демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкції до повноважень Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області.

Разом з тим під час розгляду справи судом апеляційної інстанції враховані висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 20.11.2019 у справі № 522/19532/14, про те, що:

- за змістом Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Закону № 270/96-ВР відповідачі (виконавчий комітет Одеської міської ради та КУ «ОДЕСРЕКЛАМА») не належать до числа органів, уповноважених на здійснення заходів державного контролю;

- Типовими правилами № 2067 передбачено, що в разі невиконання у визначений строк вимог про усунення порушень виконавчі органи міських рад подають інформацію спеціально уповноваженому органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів у порядку встановленому Кабінетом Міністрів України. Таким чином, у разі виявлення невиконання вимоги щодо маркування рекламних засобів відповідач (Управління реклами Одеської міської ради та КУ «ОДЕСРЕКЛАМА»), діючи в межах визначеної законом компетенції, вправі був звернутися до уповноваженого органу державного нагляду (контролю);

- положення Правил № 434 в цій частині суперечать вимогам норм нормативно-правових актів вищої юридичної сили і не підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Проте такі висновки є незастосовними під час розгляду цієї справи з огляду на висновки, викладені у постанові від 13.02.2019 у справі № 130/1001/17 Великою Палатою Верховного Суду. У вказаній постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що логіка побудови й мета існування процесуальних механізмів указує на те, що в цілях застосування норм права в подібних правовідносинах за наявності протилежних правових висновків суду касаційної інстанції слід виходити з того, що висновки, які містяться в судових рішеннях судової палати Касаційного суду, мають перевагу над висновками колегії суддів, висновки об`єднаної палати Касаційного суду - над висновками палати чи колегії суддів цього суду, а висновки Великої Палати Верховного Суду - над висновками об`єднаної палати, палати й колегії суддів.

Цей висновок застосовано Верховним Судом, зокрема, у постановах від 28.02.2020 у справі № 817/1427/17, від 22.04.2020 у справі № 400/1977/19, від 29.04.2020 у справі № 240/10130/19 та від 30.11.2021 у справі № 400/4650/19, від 05.02.2022 у справі № 916/3445/19.

Враховуючи вказані вище правові висновки, колегія суддів зазначає, що оскільки у постанові від 02.11.2021 у справі № 916/214/20 Велика Палата Верховного Суду підтвердила наявність у виконавчого органу Одеської міської ради повноважень щодо вирішення питання про демонтаж неправомірно встановленого об`єкта зовнішньої реклами, дійшла висновку про те, що виконавчий орган сільської, селищної, міської ради є органом, що надає дозвіл на розміщення зовнішньої реклами, вирішує питання, пов`язані з дозвільним контролем за розміщенням рекламних засобів, тобто здійснює контроль за дотриманням правил розміщення реклами, а отже, у межах своїх повноважень може приймати рішення про усунення порушень цих правил, зокрема рішення про зобов`язання розповсюджувача реклами демонтувати рекламний засіб, установлений без відповідного на те дозволу, суд апеляційної інстанції повинен був врахувати саме цей висновок, а не висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 20.11.2019 у справі № 522/19532/14.

Разом з тим, як зазначено вище, згідно з пунктом 13.1 Правил № 434 демонтаж рекламних засобів здійснюється КУ «ОДЕСРЕКЛАМА» за направленням робочого органу. Для виконання цих функцій підприємство може використовувати послуги суб`єктів господарювання на підставі відповідних договорів.

Пунктом 13.2 Правил № 434 передбачено, що демонтаж рекламного засобу здійснюється відповідно до цих Правил у наступних випадках:

а) рекламний засіб є протиправно розміщеним;

б) рекламний засіб розміщується з порушенням вимог, передбачених розділом 6 цих Правил, або технічний стан рекламного засобу не відповідає вимогам безпеки, а також якщо відповідні порушення чи недоліки не були усунуті у термін, зазначений у приписі робочого органу;

в) рекламний засіб перебуває у неналежному санітарному та/або технічному стані (забруднений, погано пофарбований, містить несправні конструктивні елементи тощо), а також, якщо відповідні недоліки не були усунуті у термін, зазначений у приписі робочого органу.

Згідно з пунктом 13.3 Правил № 434 у випадках, визначених абзацом «а» пункту 13.2 цих Правил, демонтаж рекламного засобу здійснюється його власником за приписом робочого органу у термін, визначений приписом.

Про виконання припису власник рекламного засобу зобов`язаний письмово повідомити робочий орган не пізніше наступного дня від дати демонтажу рекламного засобу.

У разі невиконання зазначеного припису у встановлений робочим органом термін, демонтаж рекламного засобу здійснюється КУ «ОДЕСРЕКЛАМА».

У випадках, визначених абзацами «б», «в» пункту 13.2 цих Правил, демонтаж рекламного засобу здійснюється після спливу терміну, зазначеного у приписі робочого органу, якщо вказані у приписі недоліки не усунуті або власник рекламного засобу не здійснив демонтаж самостійно.

Таким чином, невиконання неоскарженого припису про демонтаж створює правовий обов`язок суб`єкта господарювання здійснити демонтаж конструкції або надати уповноваженому органу доступ для його здійснення.

Водночас у справі, що розглядається, не з`ясованими та не оціненими залишились фактичні обставини щодо забезпечення або перешкоджання органу контролю доступу до даху багатоквартирних будинків за адресами: м. Одеса, вул. Валерія Самофалова (Каманіна), 16А/6 та м. Одеса, вул. Валерія Самофалова (Каманіна), 16А/4, на яких встановлені дахові рекламні конструкції, зокрема, не з`ясована правова природа правовідносин між відповідачем та третьою особою ТОВ «КАДОРР ГРУПП МЕНЕДЖМЕНТ» в контексті відповідальності за експлуатацію будівель та забезпечення доступу до даху багатоквартирних будинків, в тому числі з метою демонтажу реклами.

В контексті приписів статей 1, 8, 9, 16 Закону № 270/96-ВР судами не надана повна оцінка статусу третьої особи ТОВ «КАДОРР ГРУПП МЕНЕДЖМЕНТ» та належності написів «KADORR» та «KADORR 48».

Не надана оцінка й обставинам та причетним до встановлення дахових рекламних конструкцій: 1) однієї з розмірами 18 м х 3 м з написом «KADORR 48» на даху будинка за адресою: м. Одеса, вул. Каманіна, 16А/4, та 2) другої - з розмірами 15 м х 3 м з написом «KADORR» на даху будинка за адресою: м. Одеса, вул. Каманіна, 16А/6.

Встановлення та надання оцінки цим обставинам відноситься до компетенції судів попередніх інстанцій та має безпосередній вплив на визначення кола учасників у справі, їх статус та правове регулювання спірних правовідносин, та зміст позовних вимог в контексті повноважень контролю за дотриманням законодавства щодо розміщення реклами.

За змістом статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставини справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає склад всіх учасників справи; обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору судам необхідно встановити всі обставини справи, визначити склад учасників справи, з цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про наявність або відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справ.

Відповідно до частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За таких обставин рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Комунальної установи «ОДЕСРЕКЛАМА» Одеської міської ради задовольнити частково.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.01.2025 та рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16.10.2024 у справі № 420/23626/24 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа