Постанова від 14 вересня 2026 р. у справі №240/198/25 — Сьомий апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/198/25

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Окис Тетяна Олександрівна

Суддя-доповідач - Ватаманюк Р.В.

15 вересня 2026 року м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ватаманюка Р.В.

суддів: Капустинського М.М. Сапальової Т.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

позивач звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив: визнати протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Житомирській області щодо не нарахування та невиплати надбавки за службу в умовах режимних обмежень у розмірі 15 % за період з 16 листопада 2012 року по 28 березня 2014 року з урахуванням індексації.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 04.08.2025 у задоволенні позову ОСОБА_2 відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

До суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому відповідач вказує про обгрунтованість рішення суду першої інстанції та просить залишити його без змін.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, у відповідності до вимог п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла таких висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що з 10 серпня 2007 року проходив службу в органах внутрішніх справ.

Наказом УМВС України в Житомирській області №78 о/с від 28 березня 2014 року позивача було звільнено зі служби в міліції за власним бажанням.

20 листопада 2024 року позивач звернувся до відповідача з трьома окремими, письмовими заявами щодо надання:

1. Довідки про надання допуску до державної таємниці, за період часу його служби, а саме з 01 серпня 2007 року по 28 березня 2014 року, в якій зазначити строк надання допуску до державної таємниці, за якою формою, підстави надання допуску до державної таємниці та за можливості кількість опрацьованих ним матеріальних носіїв секретної інформації.

2. Функціональні обов`язки його посад слідчого, старшого слідчого, заступника начальника СВ Володарсько-Волинського РВ УМВС України в Житомирській області, на яких він проходив службу за період часу з 01 серпня 2007 року по 28 березня 2014 року.

3. Довідки про нарахування та виплати надбавок за роботу в умовах режимних обмежень за період його служби, а саме з 01 серпня 2007 року по 28 березня 2014 року.

На ці заяви позивач отримав відповідь відповідача від 04 грудня.2024 № СЕД- 86230-2024, якою йому надіслано архівні витяги наказів про надання та припинення доступу до державної таємниці. Одночасно поінформовано про те, що в журнали обліку вхідних, підготовлених документів, карток обліку видачі документів (справ) мають тимчасові (5 років) терміни зберігання. У зв`язку з чим, надати відомості про кількість опрацьованих позивачем матеріальних носіїв секретної інформації за період перебування, з липня 2007 по березень 2014 року, на посадах в УМВС України в Житомирській області не представляється можливим.

Уважаючи бездіяльність відповідача щодо не нарахування та невиплати надбавки за службу в умовах режимних обмежень у розмірі 15 % за період з 16 листопада 2012 року по 28 березня 2014 року з урахуванням індексації протиправною, позивач звернувся із цим позовом до суду.

Суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення виходив з того, що позивач не надав доказів, на яких ґрунтуються його вимоги разом з поданням позовної заяви.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Згідно частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України від 2 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі – Закон України № 580-VIII).

Відповідно до частини 1 статті 3 названого Закону поліція у своїй діяльності керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також виданими відповідно до них актами Міністерства внутрішніх справ України, іншими нормативно-правовими актами.

Згідно зі статтею 60 Закону України № 580-VIII проходження служби в поліції регулюється цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України № 3855-ХІІ державна таємниця (секретна інформація) – вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому цим Законом, державною таємницею і підлягають охороні державою; допуск до державної таємниці – оформлення права громадянина на доступ до секретної інформації; доступ до державної таємниці – надання повноважною посадовою особою дозволу громадянину на ознайомлення з конкретною секретною інформацією та провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею, або ознайомлення з конкретною секретною інформацією та провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею, цією посадовою особою відповідно до її службових повноважень; ступінь секретності («особливої важливості», «цілком таємно» та «таємно») – категорія, яка характеризує важливість секретної інформації, ступінь обмеження доступу до неї та рівень її охорони державою.

Відповідно до змісту частин 1, 2 статті 22 Закону України № 3855-XI, залежно від ступеня секретності інформації встановлюються такі форми допуску до державної таємниці: форма 1 – для роботи з секретною інформацією, що має ступені секретності «особливої важливості», «цілком таємно» та «таємно»; форма 2 – для роботи з секретною інформацією, що має ступені секретності «цілком таємно» та «таємно»; форма 3 – для роботи з секретною інформацією, що має ступінь секретності «таємно», а також такі терміни дії допусків: для форми 1 – 5 років; для форми 2 – 7 років; для форми 3 – 10 років.

Допуск до державної таємниці надається дієздатним громадянам України віком від 18 років, які потребують його за умовами своєї службової, виробничої, наукової чи науково-технічної діяльності або навчання, органами Служби безпеки України після проведення їх перевірки. Порядок надання допуску до державної таємниці визначається Кабінетом Міністрів України.

За приписами частини 7 статті 22 Закону України № 3855-XI, надання допуску передбачає: визначення необхідності роботи громадянина із секретною інформацією; перевірку громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці; взяття громадянином на себе письмового зобов`язання щодо збереження державної таємниці, яка буде йому довірена; одержання у письмовій формі згоди громадянина на передбачені законом обмеження прав у зв`язку з його допуском до державної таємниці; ознайомлення громадянина з мірою відповідальності за порушення законодавства про державну таємницю.

Статтею 30 Закону України № 3855-XI, визначено, що у разі коли за умовами своєї професійної діяльності громадянин постійно працює з відомостями, що становлять державну таємницю, йому повинна надаватися відповідна компенсація за роботу в умовах режимних обмежень, види, розміри та порядок надання якої встановлюються Кабінетом Міністрів України.

На виконання приписів Закону України № 3855-ХІІ Кабінет Міністрів України постановою від 15 червня 1994 року №414 затвердив Положення про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв`язку із роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, яке визначає види, розміри і порядок надання компенсації працівникам органів законодавчої, виконавчої та судової влади, органів прокуратури, інших органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, які за умовами своєї професійної діяльності постійно працюють з відомостями, що становлять державну таємницю.

Згідно пунктом 2 Положення № 414 особам, які працюють в умовах режимних обмежень, установлюється надбавка до посадових окладів (тарифних ставок) залежно від ступеня секретності інформації: відомості та їх носії, що мають ступінь секретності «особливої важливості», – 20 відсотків; відомості та їх носії, що мають ступінь секретності «цілком таємно», – 15 відсотків; відомості та їх носії, що мають ступінь секретності «таємно», – 10 відсотків.

Відповідно до пункту 5 Положення № 414 такими, що постійно працюють з відомостями, що становлять державну таємницю, вважаються особи, які за своїми функціональними обов`язками або на час виконання робіт згідно з укладеними договорами займаються розробленням, виготовленням, обліком, зберіганням, використанням документів, виробів та інших матеріальних носіїв державної таємниці, приймають рішення з цих питань або здійснюють постійний контроль за станом захисту державної таємниці.

Згідно пункту 6 Положення № 414 персональний склад осіб, які працюють в умовах режимних обмежень, та розмір надбавки визначаються керівником відповідного органу законодавчої, виконавчої та судової влади, органу прокуратури, інших органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, де працюють ці особи. Надбавка до посадових окладів (тарифних ставок) виплачується лише за наявності дозволу на провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею, наданого відповідно до законодавства про державну таємницю.

Наказом Міністерства юстиції України України від 31 грудня 2007 року № 499, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 12 березня 2008 року за № 205/14896, затверджено Інструкцію про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ (була чинною до 13 грудня 2016 року).

Пунктом 1.6 цієї Інструкції передбачено, що грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ виплачується за місцем служби і виключно в межах асигнувань, затверджених кошторисом доходів і видатків органу, підрозділу, закладу чи установи МВС на грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ.

Відповідно до пункту 2.9.3, 2.9.7 названої Інструкції виплата надбавки особам рядового і начальницького складу за службу в умовах режимних обмежень здійснюється на підставі затверджених керівниками органів, підрозділів, закладів та установ органів внутрішніх справ номенклатури посад осіб рядового і начальницького складу, які підлягають оформленню на допуск до державної таємниці. Надбавка за службу в умовах режимних обмежень виплачується особі рядового чи начальницького складу з дня призначення на посаду, яку включено до номенклатури посад, що підлягають оформленню на допуск до державної таємниці, але не раніше дня оформлення допуску до державної таємниці.

Отже надбавка на роботу в умовах режимних обмежень має бути встановлена особі, яка відповідає сукупності таких характеристик:

- працює на посаді, яка включена до номенклатури посад, перебування на яких потребує оформлення відповідного допуску до державної таємниці;

- отримала у визначеному законодавством порядку допуск до державної таємниці;

- отримала у визначеному законодавством порядку доступ до конкретної секретної інформації (категорії секретної інформації) та її матеріальних носіїв, оформленого відповідним рішенням керівника державного органу, в якому проходить службу.

З огляду на викладене, надання права доступу до роботи з інформацією, яка має ступінь секретності цілком таємно та таємно, ще не свідчить про постійне здійснення особою функціональних обов`язків та завдань, при виконанні яких така особа працює із інформацією, яка має ступінь секретності цілком таємно та таємно.

Тобто, для нарахування надбавки за роботу в умовах режимних обмежень необхідно дотримання декілька умов, а саме: отримання посадовою особою доступу до державної таємниці; здійснення постійної роботи посадовою особою, що має доступ до державної таємниці, в умовах режимних обмежень; фіксування цієї роботи посадової особи; отримання керівником пропозиції про виплату компенсації посадовій особі; видання відповідного наказу керівником на виплату надбавки.

Указаний висновок суду відповідає правовій позиції Верховного Суду, що викладена в постанові від 07 серпня 2019 року у справі № 820/5122/17.

Отже, судом першої інстанції правильно вказано, що відповідна робота позивача, навіть за умови її періодичного виконання, повинна була належним чином фіксуватися, зокрема але не виключно у журналах обліку вхідних, підготовлених документів, карток обліку видачі документів (справ).

Матеріалами справи підтверджується, що позивач у спірний період з 16 листопада 2012 року по 28 березня 2014 року проходив службу у СВ Володарсько-Волинського РВ УМВС України в Житомирській області на різних посадах.

Разом із цим матеріали справи не містять відомостей щодо надання позивачу у вказаному періоді доступу до конкретної секретної інформації (категорії секретної інформації) та її матеріальних носіїв, оформленого відповідним рішенням (наказом) керівника державного органу, в якому проходив службу позивач, виконання певних робіт з секретною інформацією.

Відсутність таких доказів зумовлена тимчасовими (5 років) термінами зберігання журналів обліку вхідних, підготовлених документів, карток обліку видачі документів (справ), які могли б підтвердити.

При цьому суд першої інстанції правильно зауважив, що неможливість дослідження таких доказів зумовлена саме тривалою пасивною поведінкою позивача, який почав вчиняти активні дії лише в 2024 році, тобто через 10 років після звільнення зі служби, що спричинило знищення підтверджуючих документів через відповідні терміни зберігання.

Щодо доводів апелянта про те, що сам факт наявності допуску до державної таємниці та зайняття посади слідчого є достатньою підставою для виплати надбавки суд зазначає наступне.

Відповідно до ст. 30 Закону України «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 року № 3855-XII та п. 2, 5 Положення про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв`язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 червня 1994 року № 414, виплата відповідної надбавки здійснюється не за сам факт наявності оформленого допуску чи перебування на відповідній посаді, а за умови постійної роботи з відомостями, що становлять державну таємницю.

Згідно з приписами пунктів 2.9.3, 2.9.7 Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ (чинної у спірний період) та п. 5, 6 Положення № 414, підставою для нарахування та виплати надбавки за роботу в умовах режимних обмежень є сукупність таких обов`язкових умов:

перебування на посаді, включеній до Номенклатури посад, що підлягають оформленню на допуск до державної таємниці;

наявність розпорядчого документа (наказу) про надання допуску та доступу до конкретної секретної інформації;

фактичне постійне виконання робіт/завдань із розроблення, виготовлення, обліку, зберігання чи використання матеріальних носіїв секретної інформації.

Наявність у позивача допуску до державної таємниці за відповідною формою є лише передумовою (правом) для надання доступу до секретних документів, однак автоматично не свідчить про факт постійного здійснення ним у спірний період функціональних обов`язків, пов`язаних з обробкою та використанням таких відомостей.

При цьому колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції правомірно застосував правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 07 серпня 2019 року у справі № 820/5122/17, згідно з яким надання права доступу до роботи з інформацією, що має гриф секретності, ще не свідчить про постійне здійснення особою функціональних обов`язків, пов`язаних із такою інформацією. Відповідна робота позивача, навіть за умови її виконання, повинна бути належним чином зафіксована у встановленому порядку (зокрема, у журналах обліку вхідних/підготовлених документів, картках обліку видачі справ тощо).

Посилання апелянта на позиції Верховного Суду в інших справах (зокрема, № 802/74/15-а) колегія суддів вважає безпідставними, оскільки позивач не надав до суду жодних належних та допустимих доказів (наказів про залучення до конкретних робіт, номенклатурних справ, протокольних рішень, актів тощо), які б підтверджували факт виконання ним у період з 16.11.2012 по 28.03.2014 завдань із використанням матеріальних носіїв секретної інформації.

Разом з тим суд враховує посилання відповідача на те, що наказом УМВС України в Житомирській області від 30.07.2013 № 35 о/с дск ОСОБА_1 установлено надбавку в розмірі 15 % до посадового окладу за роботу в умовах режимних обмежень. При цьому такий наказ лише засвідчує юридичну можливість працювати з таємною інформацією, однак не є доказом того, що слідчий щоденно або систематично працював із матеріальними носіями секретної інформації (РСІ). До такого наказу № 35 неодмінно мають додаватися (або існувати окремо) підтверджуючі первинні документи: журнальні записи вхідної/вихідної секретної кореспонденції, картки обліку видачі секретних справ, номенклатурні справи, акти залучення до секретних робіт тощо.

Оскільки в матеріалах справи відсутні фактичні докази використання секретних матеріалів конкретно позивачем у спірний період, сам по собі наказ № 35 не підтверджує дотримання всіх обов`язкових умов для нарахування надбавки.

Щодо доводів апелянта стосовно відсутності підтверджуючих документів через закінчення 5-річного строку їх зберігання, то колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що неможливість дослідження первинних документів (журналів обліку вхідної/вихідної кореспонденції, карток видачі справ) зумовлена саме тривалою пасивною поведінкою самого позивача.

Як убачається з матеріалів справи, позивач був звільнений зі служби 28 березня 2014 року, однак вперше звернувся до відповідача із заявами щодо надання довідок та нарахування вказаної надбавки лише у листопаді 2024 року — тобто більш ніж через 10 років після звільнення.

Відповідно до діючих правил діловодства та архівного зберігання, строки зберігання журналів обліку та карток видачі документів становлять 5 років. Знищення вказаних документів після закінчення встановлених термінів їх зберігання відбулося у відповідності до вимог законодавства. Суб`єкт владних повноважень не може нести відповідальність за відсутність документів, строк зберігання яких вичерпався за спливом десятирічного строку через несвоєчасне звернення позивача за захистом свого порушеного (на його думку) права.

При цьому суд апеляційної інстанції відхиляє твердження апелянта про те, що суд першої інстанції безпідставно переклав на нього тягар доказування.

За загальним правилом, закріпленим у ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. Припис ч. 2 ст. 77 КАС України щодо обов`язку суб`єкта владних повноважень довести правомірність своїх дій чи бездіяльності не звільняє позивача від обов`язку підтвердити належними доказами саму наявність обставин, з якими закон пов`язує виникнення права на отримання спеціальної грошової виплати (надбавки).

Позивач під час розгляду справи у суді першої інстанції не скористався процесуальними правами, передбаченими ст. 79, 80 КАС України (зокрема, щодо подання клопотань про витребування доказів або залучення додаткових матеріалів), а побудував свою позицію виключно на процесуальній презумпції обов`язку відповідача доводити відсутність фактів роботи з таємними документами (концепція негативного доказу), що суперечить засадам змагальності та правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 06 червня 2024 року у справі № 400/1217/23.

За таких обставин, судова колегія апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції в повній мірі надав оцінку усім вказаним обставинам та зібраним по справі доказам, у зв`язку із чим, ухвалив законне та обґрунтоване рішення, а тому колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2025 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили відповідно до ст. 325 КАС України та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Ватаманюк Р.В.

Судді Капустинський М.М. Сапальова Т.В.