Постанова від 13 вересня 2026 р. у справі №400/10310/25 — П'ятий апеляційний адміністративний суд

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

————————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 вересня 2026 р.м. ОдесаСправа № 400/10310/25

Місце прийняття ухвали суду 1 інстанції:

м. Миколаїв;

Дата складання повного тексту ухвали суду 1 інстанції:

14.11.2025 року;

Суддя І інстанції: Малих О.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді – Єщенка О.В.

суддів – Градовського Ю.М.

– Казанчук Г.П.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2025 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними та скасування окремих положень довідки,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:

визнати протиправним та скасувати п.п. 6.1 п. 6 розділу III Довідки Національного агентства з питань запобігання корупції від 04.07.2025 року № 500/25 «Про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2023 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом, секретарем Миколаївської міської ради»;

визнати протиправним та скасувати п. 4.1 розділу IV Довідки Національного агентства з питань запобігання корупції від 04.07.2025 року № 500/25 від 04.07.2025 року «Про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2023 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом, секретарем Миколаївської міської ради» в частині встановлення, що суб`єктом декларування при поданні декларації зазначено недостовірні відомості, які відрізняються від достовірних на загальну суму 2251287 грн.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2025 року закрито провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 згідно пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України.

Суд першої інстанції виходив з того, що дана справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки довідка НАЗК про результати проведення повної перевірки (її окремі положення), може бути предметом оскарження лише за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або закриття адміністративної чи кримінальної справи, так як такі правовідносини виникають між суб`єктом декларування та НАЗК лише на стадії завершення перевірки. З огляду на те, що стосовно позивача порушено кримінальне провадження за результатами перевірки повноти та достовірності даних, зазначених при поданні декларації, наявні підстави для закриття провадження у справі.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, неповне з`ясування судом обставин справи, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду скасувати, а справу направити на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи доводи та вимоги апеляційної скарги, апелянт зазначає, що у разі виявлення у декларації недостовірних відомостей довідка про результати проведення повної перевірки декларації містить владний припис НАЗК, що виданий ним на виконання владно-управлінських функцій, визначених Законом №1700-VII, який стосується прав та інтересів позивача та дія якого вичерпується його виконанням. За своєю правовою природою така довідка є актом індивідуальної дії, оскільки безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта декларування у вигляді виникнення обов`язку (подати відповідну декларацію з достовірними відомостями) у встановлений такою довідкою строк. При цьому сам факт оприлюднення на офіційному вебсайті НАЗК довідки про результати проведення повної перевірки, яка містить висновки щодо виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкта декларування (позивача), з огляду на її правовий статус особи, що займає особливо відповідальне становище, є втручанням в її особисте та/або сімейне життя, що гарантоване, приписами статті 32 Конституції України.

При цьому, спір у даній справі не виник і не пов`язаний з кримінальним провадженням, адже на момент виникнення спірних правовідносин жодного кримінального провадження не існувало. Предметом спору у справі є виключно законність управлінського рішення НАЗК під час здійснення відповідачем владних повноважень та не пов`язані з обставинами, які могли б встановлюватися під час кримінального провадження. Довідка НАЗК про результати повної перевірки може бути предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства, оскільки на момент звернення із цим позовом позивач не перебуває у процесуальному статусі підозрюваного, не розпочато стадію притягнення до кримінальної відповідальності у розумінні кримінально-процесуального законодавства.

У відзиві на апеляційну скаргу Національне агентство з питань запобігання корупції посилається на необґрунтованість доводів апелянта, правильність висновків суду першої інстанції та відсутність підстав для скасування судового рішення. Відповідач просить враховувати, що оцінка встановлених Національним агентством у ході проведення повної перевірки обставин, в частині наявності у діях суб`єкта декларування ознак кримінального правопорушення, в подальшому надається органом до компетенції якого належить здійснення кримінального провадження у передбаченому положеннями кримінального процесуального законодавства порядку. З огляду на завдання адміністративного судочинства, ініціювання позовного провадження з метою оцінки обставин, які становлять предмет доказування у кримінальному провадженні, є недопустимим.

У додаткових поясненнях ОСОБА_1 та Національне агентство з питань запобігання корупції підтримують свою правову позицію.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За визначенням, наведеним у статті 4 КАС України, публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Аналіз наведених норм адміністративного процесуального законодавства показав, що спором адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Компетенцією адміністративних судів є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ слід виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Отже, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

В контексті спірних правовідносин слід враховувати, що згідно пункту 7-1 частини першої статті 11 Закону України «Про запобігання корупції» НАЗК здійснює в порядку, визначеному цим Законом, контроль та перевірку декларацій суб`єктів декларування, проводить моніторинг способу життя суб`єктів декларування.

Відповідно до статті 12 цього Закону для виконання зазначених повноважень НАЗК має право, зокрема, одержувати від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань інформацію, у тому числі з обмеженим доступом; мати безпосередній автоматизований доступ до інформаційно-телекомунікаційних і довідкових систем, реєстрів, банків даних, у тому числі тих, що містять інформацію з обмеженим доступом; отримувати від осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, письмові пояснення щодо достовірності відомостей, зазначених у деклараціях осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Згідно частини першої статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів.

З наведеного випливає, що повна перевірка декларацій суб`єктів декларування є однією з форм реалізації державного фінансового контролю у сфері запобігання корупції. Під час його здійснення НАЗК реалізує владно-управлінські повноваження щодо оцінки дотримання суб`єктами декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції.

Відповідно до приписів статей 51-1 - 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» повна перевірка декларації здійснюється у формі окремої контрольної процедури, у межах якої НАЗК збирає, аналізує та оцінює інформацію щодо суб`єкта декларування, встановлює обставини, які мають значення для предмета перевірки.

НАЗК самостійно визначає предмет перевірки та перелік заходів, необхідних для з`ясування відповідних обставин.

Суб`єкт декларування не може впливати на рішення НАЗК про проведення такої перевірки, визначати її межі чи зміст, вирішувати питання про достатність або допустимість інформації, що досліджується уповноваженим органом.

Участь суб`єкта декларування в цій процедурі обмежується реалізацією визначених законом процесуальних прав, зокрема наданням пояснень та документів на запит НАЗК.

Результатом здійснення зазначеної контрольної процедури є формування НАЗК висновків щодо дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції, які оформлюються у формі довідки про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Отже, довідка, складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації, є результатом реалізації контрольних функцій цього органу в сфері запобігання корупції. Її складення завершує контрольну процедуру, у межах якої НАЗК в односторонньому порядку реалізує надані йому законом владно-управлінські повноваження щодо оцінки дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Вона містить висновки щодо обставин, встановлених під час перевірки, та висновки щодо дотримання конкретним суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції.

Правові наслідки довідки про результати повної перевірки декларації випливають як зі змісту викладених у ній висновків, так і з передбачених статтею 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» механізмів їх реалізації.

Одним із безпосередніх наслідків виявлення за результатами повної перевірки відображення в декларації недостовірних відомостей є виникнення для суб`єкта декларування визначених законом обов`язків та процедурних наслідків.

Так, виявлення відображення у декларації недостовірних відомостей породжує для суб`єкта декларування обов`язок подати уточнену (виправлену) декларацію з достовірними відомостями в установлений строк (абзац 2 частини четвертої статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» та пункт 11 розділу VI Порядку № 26/21). Невиконання цього обов`язку може спричинити для особи додаткові несприятливі правові наслідки.

Крім того, у разі виявлення відображення в декларації недостовірних відомостей, відповідно до частини другої статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції», НАЗК письмово повідомляє про це керівника органу, в якому працює суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції. Повідомлення керівника органу, в якому працює суб`єкт декларування та інших суб`єктів, створює підстави для здійснення службової перевірки, дисциплінарного провадження, оцінювання доброчесності особи та ухвалення інших кадрових рішень. Таким чином, висновки довідки здатні безпосередньо впливати на проходження особою публічної служби та її службово-правовий статус.

Окремі правові наслідки пов`язані з оприлюдненням довідки. Відповідно до пунктів 9- 10 розділу VI Порядку № 26/21 довідка оприлюднюється на офіційному вебсайті НАЗК протягом десяти робочих днів з дня її погодження, разом з інформацією про вжиті заходи реагування, крім конфіденційної інформації. Оприлюднення довідки зумовлює наслідки для ділової репутації суб`єкта декларування, які можуть впливати на подальше проходження публічної служби, участь у конкурсах, спеціальних перевірках, а щодо окремих посад - і на рішення органів професійного врядування. Зокрема, до таких наслідків може належати використання висновків, викладених у довідці, у суміжних адміністративних процедурах, наприклад, під час проведення службового розслідування, конкурсного добору, перевірки доброчесності, дисциплінарного провадження, перевірки підстав для звільнення з публічної служби, оцінювання відповідності антикорупційним обмеженням.

Отже, правове значення довідки не обмежується лише фіксацією встановлених НАЗК обставин, а поширюється на суміжні адміністративні процедури, у межах яких викладені в ній висновки можуть бути враховані іншими суб`єктами владних повноважень під час прийняття відповідних рішень.

Крім того, висновки довідки можуть бути використані НАЗК як джерело інформації у межах реалізації інших контрольних процедур. Зокрема, інформація, викладена у довідці, може бути врахована під час моніторингу способу життя суб`єкта декларування, повторної повної перевірки декларації за новими джерелами інформації, перевірки пов`язаних декларацій за інші звітні періоди, формування ризик-профілю суб`єкта декларування для подальшого автоматизованого відбору декларацій.

Також висновки довідки є підставою для реалізації передбачених законом механізмів реагування у разі виявлення ознак адміністративних чи кримінальних правопорушень, а також необґрунтованості активів.

Так, у разі виявлення за результатами перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, в тому числі передбаченого частиною четвертою статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення (подання завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), відповідно до пункту 5 розділу VI Порядку № 26/21, уповноважена особа НАЗК розпочинає збір даних для встановлення наявності підстав для складення протоколу про таке правопорушення, а за наявності відповідних підстав складає протокол і направляє його до суду в порядку, визначеному КУпАП.

У разі, якщо складення протоколу належить до компетенції іншого органу або іншого структурного підрозділу НАЗК, уповноважена особа передає відповідну інформацію та матеріали перевірки або складає і підписує обґрунтований висновок щодо виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, у двох примірниках для його подальшого направлення за належністю.

У разі виявлення за результатами перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, в тому числі передбачених статтями 366-2 (декларування недостовірної інформації), 368-5 (незаконне збагачення) Кримінального кодексу України, відповідно до того ж пункту 5 розділу VI Порядку № 26/21 уповноважена особа НАЗК складає та підписує обґрунтований висновок у двох примірниках для направлення спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції.

У разі виявлення ознак необґрунтованості активів, а також за відсутності наданих суб`єктом декларування письмових пояснень чи доказів або їх надання не в повному обсязі, відповідно до частини третьої статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» та пункту 5 розділу VI Порядку № 26/21, НАЗК інформує про це Національне антикорупційне бюро України та Спеціальну антикорупційну прокуратуру для вирішення питання про вжиття передбачених законом заходів.

Отже, висновки довідки, реалізуючись через механізми статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції», зумовлюють низку самостійних зобов`язальних, контрольних, дисциплінарних, кадрових, репутаційних, деліктних та інших правових наслідків для суб`єкта декларування. Такі наслідки самостійно та безпосередньо впливають на його правове становище і не вичерпуються виключно можливістю його подальшого притягнення до юридичної відповідальності.

Законодавство у сфері запобігання корупції передбачає кілька підстав для проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування. Так, відповідно до частини першої статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» та пункту 1 розділу V Порядку № 26/21, така перевірка проводиться у разі, якщо:

1) декларація подана службовою особою, яка займає відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктом декларування, який займає посаду, пов`язану з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується НАЗК, крім декларації, щодо якої наявна довідка про результати проведення автоматизованої перевірки декларації;

2) у декларації, поданій іншим суб`єктом декларування, виявлено невідповідності (ризики) за результатами логічного та арифметичного контролю, крім декларації, щодо якої наявна довідка про результати проведення автоматизованої перевірки декларації;

3) отримано інформацію від фізичних та юридичних осіб, із медіа та інших джерел про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей, у тому числі у декларації, щодо якої наявна довідка про результати проведення автоматизованої перевірки декларації.

Наведені підстави відрізняються обставинами, які зумовлюють початок контрольної процедури, та джерелом інформації, що слугує приводом для її проведення.

Водночас аналіз положень Порядку № 26/21 свідчить, що незалежно від підстави проведення повної перевірки декларації порядок здійснення відповідної контрольної процедури, обсяг повноважень НАЗК під час її проведення та форма фіксації її результатів залишаються однаковими.

У кожному випадку НАЗК здійснює перевірку достовірності задекларованих відомостей, збирає та оцінює інформацію, встановлює обставини, що мають значення для предмета перевірки, а за результатами такої діяльності формує висновки щодо конкретного суб`єкта декларування, які оформлюються довідкою про результати повної перевірки декларації (пункт 1 розділу VI Порядку № 26/21).

Отже, підстава проведення повної перевірки декларації є лише юридичною передумовою початку відповідної контрольної процедури, яка, проте, не впливає на правову природу довідки, складеної за її результатами, характер реалізованих НАЗК повноважень чи юридичне значення викладених у ній висновків.

Незалежно від підстави, яка послугувала передумовою для проведення перевірки, довідка про результати повної перевірки декларації залишається результатом реалізації НАЗК владно-управлінських контрольних функцій щодо конкретного суб`єкта декларування та зумовлює тотожні за своєю юридичною природою правові наслідки.

Особливого значення у цьому контексті набуває питання про те, чи впливають на правову природу довідки обставини виявлення НАЗК за результатами повної перевірки декларації ознак адміністративного або кримінального правопорушення та подальше вжиття заходів, спрямованих на притягнення суб`єкта декларування до юридичної відповідальності.

Передусім необхідно враховувати, що відповідно до пунктів 5, 6 розділу VI Порядку № 26/21 у разі виявлення за результатами перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, уповноважена особа НАЗК здійснює збір даних та складає протокол, який направляє до суду. Якщо складення протоколу належить до компетенції іншого органу або структурного підрозділу НАЗК, то передає відповідні матеріали перевірки або складає обґрунтований висновок для направлення за належністю. У разі виявлення ознак корупційного або пов`язаного з корупцією кримінального правопорушення уповноважена особа НАЗК складає та підписує обґрунтований висновок для направлення спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції.

Отже, законодавець розмежовує довідку про результати повної перевірки декларації та документи, які можуть складатися у зв`язку з виявленням в діях суб`єкта декларування ознак адміністративного або кримінального правопорушення. Довідка оформлює результати здійснення заходу фінансового контролю та містить висновки НАЗК щодо дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Протокол про адміністративне правопорушення та обґрунтований висновок складаються для реалізації інших повноважень НАЗК, пов`язаних із реагуванням на виявлені ознаки правопорушень та ініціюванням процедур притягнення особи до юридичної відповідальності.

Відображення у довідці висновків про наявність ознак адміністративного чи кримінального правопорушення є лише одним із результатів оцінки обставин, встановлених під час перевірки, та не визначає юридичної природи цього акта. Такі висновки самі по собі не надають особі процесуального статусу, який виникає у зв`язку зі складенням протоколу про адміністративне правопорушення або направленням обґрунтованого висновку до уповноважених органів.

Інакше кажучи, незалежно від змісту встановлених за результатами перевірки обставин довідка залишається актом, прийнятим у межах реалізації НАЗК владно-управлінських повноважень у сфері державного фінансового контролю щодо перевірки достовірності, повноти та своєчасності подання відомостей у декларації.

Не змінює правової природи довідки і подальше використання викладених у ній висновків для вжиття заходів, спрямованих на притягнення особи до юридичної відповідальності. Правова природа акта визначається характером повноважень, у межах яких його прийнято, метою ухвалення такого акта та змістом правовідносин, у яких він виник. Сам по собі факт використання цього акта іншими суб`єктами владних повноважень в межах інших процедур не трансформує його юридичної сутності.

Використання довідки як одного з джерел інформації під час складення протоколу про адміністративне правопорушення, підготовки обґрунтованого висновку чи здійснення інших передбачених законом заходів реагування свідчить лише про можливість врахування викладених у ній відомостей у межах інших самостійних процедур, правова природа яких є відмінною від правовідносин, у межах яких було складено таку довідку.

Додатковим нормативно-правовим підтвердженням цього висновку є приписи частини четвертої статті 51-1 Закону України «Про запобігання корупції», якими визначено, що проведення контролю та перевірки декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, не перешкоджають проведенню досудового розслідування та судового провадження у порядку, передбаченому КПК України.

Текстуальний аналіз цієї норми свідчить, що законодавець розмежовує правовідносини, пов`язані зі здійсненням НАЗК державного фінансового контролю, та правовідносини, пов`язані із здійсненням кримінального провадження. Контроль і перевірка декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, закон розглядає як самостійну форму реалізації повноважень НАЗК, яка існує незалежно від здійснення досудового розслідування чи судового розгляду в кримінальному провадженні.

Використання законодавцем формулювання «рішення, прийняті за їхніми результатами», фактично утверджує позицію, що рішення, ухвалені за результатами контрольних процедур, є окремими і самостійними актами, прийнятими за результатами реалізації контрольних повноважень НАЗК. При цьому Закон не містить положень, які б пов`язували юридичну природу або чинність таких актів із фактом початку досудового розслідування чи здійснення кримінального провадження.

Таким чином, законодавче застереження про те, що рішення НАЗК, прийняті за результатами перевірки декларацій, не перешкоджають здійсненню кримінального провадження, лише підкреслює самостійність відповідних правовідносин та результатів їхньої реалізації. Початок досудового розслідування або відкриття провадження у справі про адміністративне правопорушення не поглинає та не нівелює рішення НАЗК, не змінює їхньої правової природи та не позбавляє значення як самостійного результату здійснення контрольних повноважень НАЗК.

У цьому зв`язку підлягає оцінці підхід, відповідно до якого у разі виявлення НАЗК за результатами повної перевірки декларації ознак адміністративного або кримінального правопорушення правовідносини між НАЗК та суб`єктом декларування завершуються із складенням довідки, а подальші правові наслідки реалізуються виключно в межах провадження щодо притягнення особи до юридичної відповідальності.

Безумовно, складення та погодження довідки означає завершення контрольної процедури повної перевірки декларації. Водночас завершення такої процедури не свідчить про припинення правовідносин, що виникли між НАЗК та суб`єктом декларування, у зв`язку з прийняттям відповідного акта.

Як установлено, довідка про результати повної перевірки декларації зумовлює самостійні правові наслідки для суб`єкта декларування, які не обмежуються і не вичерпуються можливістю його подальшого притягнення до адміністративної чи кримінальної відповідальності. Висновки, викладені у довідці, можуть бути підставою для виникнення зобов`язальних, контрольних, дисциплінарних, кадрових та інших правових наслідків, а також впливати на права, свободи та законні інтереси суб`єкта декларування після завершення самої перевірки.

Отож відкриття кримінального провадження, складення протоколу про адміністративне правопорушення або вчинення інших дій, спрямованих на реалізацію механізмів юридичної відповідальності, не усуває юридичних наслідків довідки та не припиняє правового зв`язку між НАЗК і суб`єктом декларування щодо законності її складення.

Виникнення правовідносин, пов`язаних із притягненням особи до юридичної відповідальності, свідчить про появу нових самостійних матеріальних і процесуальних правовідносин за участю інших уповноважених суб`єктів (учасниками яких стають органи досудового розслідування, прокурор або суд). Проте такі правовідносини не замінюють і не поглинають правовідносини, що виникли між НАЗК та суб`єктом декларування, у зв`язку зі здійсненням фінансового контролю та прийняттям довідки за результатами повної перевірки декларації.

Отже, перехід до стадії реалізації механізмів юридичної відповідальності не припиняє правовідносин щодо законності довідки НАЗК про результати повної перевірки декларації. Такі правовідносини продовжують існувати доти, доки зберігаються правові наслідки відповідного акта та існує спір щодо правомірності реалізації НАЗК своїх владних управлінських повноважень.

Відтак, слід враховувати, що за визначенням, наведеним у пункті 19 частини першої статті 4 КАС України, індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Довідка, складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації, складається суб`єктом владних повноважень на виконання покладених на нього законом владних управлінських функцій, стосується конкретного суб`єкта декларування, містить індивідуалізовані висновки, які стосуються прав, свобод та охоронюваних законом інтересів суб`єкта декларування, має визначений строк, її вичерпується виконанням. Таким чином, зазначена довідка відповідає ознакам акта, визначеним пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України.

Зазначений підхід узгоджується з послідовною правозастосовною практикою Верховного Суду, який неодноразово констатував, що довідка НАЗК про результати повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України.

Отже, довідка, складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації, за правовою природою є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, прийнятим у межах реалізації владно-управлінських функцій цього органу у сфері запобігання корупції.

Як вже зазначалось вище, за змістом пункту 1 частини першої статті 19 КАС України до компетенції адміністративних судів належать спори щодо будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, за винятком тих, щодо яких законом визначено інший порядок судового вирішення.

Поряд з тим, з огляду на вище наведене правове регулювання, довідка про результати повної перевірки декларації є рішенням (індивідуальним актом) НАЗК, прийнятим у межах реалізації владно-управлінських повноважень у сфері державного фінансового контролю. Така довідка зумовлює самостійні правові наслідки для суб`єкта декларування, а спір щодо законності викладених у ній висновків та дотримання НАЗК вимог закону під час її складення виникає між особою та суб`єктом владних повноважень у зв`язку зі здійсненням останнім публічно-владних управлінських функцій.

Водночас законодавство не встановлює спеціального порядку судового оскарження довідки про результати повної перевірки декларації або викладених у ній висновків.

Таким чином, спір про оскарження довідки НАЗК про результати повної перевірки декларації є публічно-правовим спором, у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Такий висновок апеляційного суду відповідає правовій позиції Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у постанові від 03 липня 2026 року у справі №420/3078/25.

Поряд з тим, у цій постанові Верховного Суду визначено, що позбавлення особи можливості оскаржити довідку НАЗК з підстав існування кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення фактично означає виключення відповідного акта індивідуальної дії з-під самостійного судового контролю. Такий підхід не узгоджується з приписами статей 8 та 55 Конституції України.

Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Зазначений принцип передбачає, що державна влада не може бути виведена з-під судового контролю, будь-яке втручання держави у правову сферу особи повинно підлягати перевірці незалежним судом, а сама особа має бути забезпечена ефективним засобом захисту від свавільних дій та рішень з боку органів влади. Судовий контроль є ключовим елементом забезпечення підзвітності суб`єктів владних повноважень, дотримання ними визначених законом процедур, недопущення свавільного здійснення владних повноважень та ефективного захисту прав і законних інтересів особи.

У контексті цього принципу стаття 55 Конституції України встановлює, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Розвиваючи це положення, Конституційний Суд України у Рішенні від 25 грудня 1997 року № 9-зп зазначив, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене.

Зазначений конституційний імператив відображений і в частині четвертій статті 6 КАС України, яка забороняє відмову в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, що регулює спірні відносини.

Конституційний Суд України також неодноразово наголошував, що будь-яке обмеження права на доступ до суду повинно бути прямо передбачене законом, переслідувати легітимну мету, бути обумовленим суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційним та обґрунтованим.

Водночас ні Закон України «Про запобігання корупції», ні КАС України, ні положення КУпАП або КПК України, не містять норм, які б пов`язували можливість судового оскарження довідки НАЗК, складеної за результатами повної перевірки декларації, з відсутністю кримінального провадження чи провадження у справі про адміністративне правопорушення або передбачали обмеження або виключення права на її оскарження після порушення процедури про притягнення особи до юридичної відповідальності.

З огляду на викладене сам факт порушення кримінального провадження або провадження про адміністративне правопорушення не може бути підставою для обмеження права особи на самостійне оскарження довідки про результати повної перевірки декларації. Така довідка має самостійне юридичне значення, породжує безпосередні правові наслідки та продовжує впливати на права й законні інтереси суб`єкта декларування.

Виключення діяльності НАЗК з-під судового контролю лише через те, що матеріали, складені на підставі довідки, стали процесуальною передумовою для ініціювання кримінального провадження або провадження про адміністративне правопорушення, фактично надає імунітет від судового контролю частині владної діяльності держави.

Як констатовано, законність здійснення НАЗК контрольних повноважень, дотримання процедури перевірки декларації та обґрунтованість висновків, викладених у довідці, не становлять і можуть становити самостійного предмета розгляду у кримінальному провадженні або провадженні у справі про адміністративне правопорушення. За відсутності адміністративного судового контролю відповідні питання опиняються поза судовим контролем, що нівелює конституційні гарантії права на судовий захист та принцип верховенства права.

Окрім того, відтермінування судового контролю за законністю довідки НАЗК до завершення кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення не узгоджується з вимогами статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо забезпечення ефективного засобу юридичного захисту.

Ефективність засобу юридичного захисту передбачає не лише право на доступ до суду, а й можливість своєчасного отримання судового рішення, здатного усунути порушення права або запобігти подальшому негативному впливу оскаржуваного акта.

Відтермінування оскарження, зумовлене очікуванням завершення іншого провадження, нівелює сутність права на ефективний судовий захист. Протягом досудового розслідування, судового розгляду кримінальної справи чи розгляду справи про адміністративне правопорушення довідка продовжує впливати на правове становище особи, спричиняючи дисциплінарні, кадрові, репутаційні та інші негативні наслідки. За таких умов особа фактично позбавляється можливості своєчасно захистити свої права та законні інтереси у встановленому законом порядку.

Отже, наявність кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення не може бути підставою для виключення довідки про результати повної перевірки декларації з-під адміністративного судового контролю, відмови у доступі до суду чи відкладення перевірки її законності до завершення інших проваджень.

Резюмуючи викладене, на підставі конституційних гарантій права на судовий захист та системного тлумачення положень КАС України у взаємозв`язку з нормами КУпАП, КПК України, Верховний Суд визначив, що виявлення в діях суб`єкта декларування ознак адміністративного або кримінального правопорушення або відкриття кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення не змінює адміністративно-правової природи довідки НАЗК як індивідуального акта суб`єкта владних повноважень, який може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства, і не виключає права такої особи на його самостійне оскарження.

За таких обставин адміністративні суди зобов`язані здійснювати судовий контроль за законністю такої довідки та перевіряти її відповідність критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, незалежно від наявності чи відсутності пов`язаних із нею кримінальних проваджень або проваджень у справах про адміністративні правопорушення.

Водночас помилково вважати, що якщо довідка стала частиною матеріалів кримінального провадження, то вона не може бути предметом оскарження до адміністративного суду, оскільки на неї, відповідно до приписів статті 222 КПК України розповсюджується особливий режим доступу (недопустимість розголошення відомостей досудового розслідування).

Такий підхід ґрунтується на ототожненні довідки НАЗК з доказами, отриманими або створеними безпосередньо в межах досудового розслідування. Натомість довідка є результатом самостійної контрольної процедури, що здійснюється НАЗК у межах реалізації його владних управлінських функцій поза межами кримінального провадження.

Також, у випадку виявлення в діях особи ознак кримінального правопорушення, НАЗК скеровує до уповноважених органів досудового розслідування обґрунтований висновок, а не саму довідку. Це означає, що така довідка не є процесуальним документом, який безумовно приєднується до матеріалів кримінального провадження.

Факт долучення довідки НАЗК до матеріалів кримінального провадження (як додаток до обґрунтованого висновку) сам по собі не означає автоматичного поширення на її зміст режиму, передбаченого статтею 222 КПК України. Як зазначалося, така довідка підлягає оприлюдненню на офіційному вебсайті НАЗК, тобто за правовою природою вона є документом, що містить публічну інформацію з моменту її затвердження. Факт долучення документа до матеріалів кримінального провадження не нівелює такої його юридичної властивості.

Крім того, необхідно зважати на те, що право на судовий захист та оскарження акта суб`єкта владних повноважень не може бути обмежене лише через факт долучення цього акта до матеріалів кримінального провадження та поширення на нього особливого режиму доступу.

Викладене корелюється з положеннями частини четвертої статті 21 КПК України, відповідно до якої, якщо інше не передбачено цим Кодексом, здійснення кримінального провадження не може бути перешкодою для доступу особи до інших засобів правового захисту, якщо під час кримінального провадження порушуються її права, гарантовані Конституцією України та міжнародними договорами України.

Зазначена процесуальна норма прямо підтверджує, що здійснення кримінального провадження не може бути підставою для обмеження доступу особи до інших передбачених законом засобів судового захисту, зокрема до адміністративного суду. Відкриття та здійснення кримінального провадження не припиняє дії конституційних гарантій права на судовий захист і не виключає можливості самостійного оскарження рішень суб`єктів владних повноважень у порядку, встановленому КАС України.

Отже, судова палата з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду, дослідивши юридичні (правові) висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 23 листопада 2023 року у справі №520/25012/21 та від 19 лютого 2026 року у справі №160/30949/24 про те, що у разі наявності кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов`язаних з результатами проведеної НАЗК перевірки декларації особи, довідка про результати проведення такої перевірки не може бути оскаржена окремо в порядку адміністративного судочинства, вирішила за необхідне відступити від указаних висновків та надалі застосовувати такі юридичні (правові) висновки :

1. Складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації суб`єкта декларування довідка є результатом реалізації публічно-владних управлінських функцій у сфері антикорупційного контролю та має ознаки індивідуального акта, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України. Така довідка безпосередньо впливає на права, свободи, інтереси й обов`язки суб`єкта декларування, зокрема покладає обов`язок подати виправлену декларацію, створює репутаційні наслідки, може впливати на проходження публічної служби, кадрові рішення та ініціювати подальші форми юридичної відповідальності.

Отже, з огляду на її правову природу як індивідуального акта суб`єкта владних повноважень та відсутність спеціального порядку судового контролю за законністю дій НАЗК при здійсненні повної перевірки декларації, така довідка може бути самостійним предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства на предмет її відповідності критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.

2. Сам факт наявності кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов`язаних з результатами проведеної НАЗК повної перевірки декларації особи та складання довідки НАЗК, не змінює правової природи такої довідки і не позбавляє її статусу індивідуального акта суб`єкта владних повноважень, та, з урахуванням частини вимог пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, зобов`язує адміністративні суди здійснювати контроль за законністю адміністративних актів НАЗК.

3. Межами розгляду справи у адміністративному суді є з`ясування того, чи були дії (рішення) НАЗК правомірними у реалізації владних управлінських функцій та чи відповідає довідка за результатами повної перевірки декларації суб`єкта декларування критеріям законності, обґрунтованості, пропорційності та процедурної справедливості в аспекті критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України. Саме тому конкуренція судових юрисдикцій у такому випадку - відсутня, оскільки в межах кожної з них здійснюється захист різних прав та вирішуються різні юридичні питання.

Враховуючи викладене, оскільки висновки суду першої інстанції не відповідають нормам матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до пункту 4 частини 1 статті 320 КАС України підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відповідно до приписів частини 5 статті 250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 317, 320, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 – задовольнити.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2025 року – скасувати.

Справу направити до Миколаївського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий-суддя: О.В. Єщенко

Судді: Ю.М. Градовський

Г.П. Казанчук