Окрема думка від 20 липня 2026 р. у справі №9901/167/21 — Велика Палата Верховного Суду

21 липня 2026 року

м. Київ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Великої Палати Верховного Суду Банаська О. О.

справа № 9901/167/21

провадження № 11-105заі26

ПІДСТАВИ ДЛЯ ВИСЛОВЛЕННЯ ОКРЕМОЇ ДУМКИ

1. Під час розгляду цієї справи постало питання щодо застосування до позивача санкцій, передбачених Законом України від 14 серпня 2014 року № 1644-VІІ «Про санкції»(далі - Закон № 1644-VІІ).

2. На моє переконання, ухвалена Великою Палатою Верховного Суду постанова не містить вичерпної оцінки сукупності доводів скаржника щодо відсутності фактичної основи для застосування до нього санкцій.

3. З урахуванням наведеного на підставі частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) висловлюю окрему думку виходячи з таких міркувань.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

4. У травні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 03 квітня 2021 року № 140/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 140/2021) у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 (пункт 1 додатка 1 до рішення).

5. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ані рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) від 02 квітня 2021 року, ані Указ № 140/2021, яким це рішення було введено в дію, всупереч статті 3 Закону № 1644-VІІ не містять належного правового обґрунтування та передбачених законом підстав для застосування до нього спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів.

6. Посилаючись, зокрема, на положення частини другої статті 1 Закону

№ 1644-VІІ, якими визначено, що санкції можуть застосовуватись з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність, наголошує на тому, що на момент видання Указу № 140/2021 був громадянином України за народженням.

7. Зазначаючи про відсутність повідомлень про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, пов`язаного з терористичною діяльністю, вважає, що він не являється суб`єктом, щодо якого можна застосовувати санкції.

8. Звідси стверджує, що рішення Президента України є незаконним та свавільним, оскільки внаслідок винесення такого Указу виникла ситуація, за якої він як громадянин України суттєво обмежений у своїх правах без будь-якого пояснення та обґрунтування.

9. Позивач наголосив, що санкції не можуть слугувати інструментом притягнення до юридичної відповідальності за вчинення кримінальних правопорушень, навіть коли щодо особи триває розслідування. Санкції не можуть підміняти кримінальну відповідальність, оскільки тоді принципи правосуддя будуть знівельовані політичною доцільністю, якою керуються органи виконавчої влади. Використання санкцій замість покарання, призначеного створеним відповідно до закону незалежним і безстороннім судом за результатами справедливого судового розгляду означає руйнування демократичних засад нашого суспільства.

10. Вважає, що такі обмежувальні заходи порушують статтю 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), згідно з якою кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

11. Крім того, наголошує на тому, що його не було належним чином повідомлено про розгляд питання щодо застосування до нього санкцій, у зв`язку із чим він був позбавлений можливості надати свої пояснення та заперечення з приводу висунутих проти нього звинувачень та підозр, які слугували приводом для включення позивача до санкційного списку, що, за його твердженням, суперечить принципу прозорості застосування санкцій.

12. Також зазначає, що, будучи необізнаним про підстави застосування санкцій, позивач фактично обмежений у праві на ефективний судовий захист, що порушує принцип диспозитивності та змагальності сторін як складових принципу верховенства права.

13. Навівши критерії, визначені частиною другою статті 2 КАС України, які мають бути перевірені судами у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, стверджує, що оскаржуваний Указ таким не відповідає.

Обставини справи

14. 02 квітня 2021 року РНБО на підставі пропозиції Служби безпеки України (далі - СБУ) щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до статті 5 Закону

№ 1644-VІІ прийняла відповідне рішення «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

15. Згідно з пунктом 1 додатка до рішення РНБО від 02 квітня 2021 року до ОСОБА_1 застосовано обмежувальні заходи (санкції) строком на три роки у такому вигляді, як:1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) обмеження торговельних операцій; 3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; 4) запобігання виведенню капіталів за межі України; 5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; 7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; 8) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України; 9) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом; 10) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; 11) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави.

16. Указом № 140/2021 уведено в дію рішення РНБО від 02 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Указ набрав чинності з дня його опублікування - 03 квітня 2021 року («Офіційний вісник Президента України», № 10).

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

17. Рішенням від 12 лютого 2026 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 .

18. Судове рішення на підставі системного аналізу норм Закону № 1644-VІІ мотивоване тим, що основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону. Отже, законодавчі приписи дають підстави вважати, що санкції можуть бути застосовані як до громадян України, так і до юридичних осіб - резидентів.

19. Суд визнав необґрунтованими доводи позивача про відсутність законних підстав для застосування санкцій, оскільки підпунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII чітко визначено, що підставою для застосування санкцій є дії суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

20. Суд першої інстанції наголосив, що прийняте відносно позивача рішення безумовно є втручанням держави у його право мирного володіння майном, однак у такому випадку необхідно проаналізувати співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів держави і приватних інтересів конкретного власника, та встановити пропорційність втручання в право власності. Це може і має бути предметом судового контролю.

21. Таким чином, суд першої інстанції зазначив, що будь-яке втручання у мирне володіння майном має супроводжуватися процесуальними гарантіями, які надають відповідній фізичній чи юридичній особі обґрунтовану можливість звернутися зі своєю справою до компетентних органів державної влади для ефективного оскарження заходів, які становлять втручання у права, гарантовані цим положенням.

22. За встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних відносин суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідач прийняв оскаржуваний Указ № 140/2021 у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), а саме пункту 1 додатка 1 до рішення РНБО щодо ОСОБА_1 , на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. З огляду на викладене суд першої інстанції зазначив, що Президент України реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, немає підстав для задоволення позову.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та узагальнені доводи скаржника

24. ОСОБА_1 у поданій до суду апеляційній скарзі просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 лютого 2026 року та ухвалити нове - про задоволення позову.

25. Загалом на обґрунтування апеляційної скарги скаржник, зокрема, зазначив, що суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні неповно з`ясував обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 317 КАС України є підставою для скасування судового рішення.

26. Крім того, позивач вважає, що суд першої інстанції визнав встановленими обставини, які мають значення для справи, хоча вони не були підтверджені належними та допустимими доказами, наявними у матеріалах справи, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 317 КАС України також є самостійною підставою для скасування рішення суду першої інстанції.

27. Зокрема, скаржник зазначає, що довідка СБУ з грифом обмеження доступу «таємно», на яку суд багаторазово посилався у своєму рішенні, викладена в загальних формулюваннях, не містить конкретної інформації про вчинення апелянтом протиправних діянь, а також посилань на конкретні оперативно-розшукові та/або контррозвідувальні справи, як і на будь-які кримінальні провадження, а відтак вважає, що СБУ не доведено, що інформація, яка міститься у зазначеній довідці, має відношення до предмета доказування у цій справі.

28. Також стверджує, що представник СБУ не довів наявності фактів, обґрунтованих належними доказами, які стали підставою для застосування до нього санкцій.

29. Звідси скаржник стверджує про наявність причин вважати, що на момент видання оскаржуваного акта відповідач керувався загальними правилами законодавства та не оперував жодними фактичними доказами, які б указували на правову основу вжиття обмежувальних заходів стосовно позивача. Такого змісту дії є проявом грубого порушення прав та інтересів, які підлягають захисту в судовому порядку.

30. Позивач стверджує, що внаслідок неповного з`ясування обставин, які мають значення для справи, а також недоведеності обставин, які суд визнав встановленими, суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку про те, що рішення РНБО було прийнято обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мали значення для його ухвалення. Водночас такий висновок ґрунтується виключно на припущеннях щодо існування певних обставин, а також на твердженнях відповідача та третьої особи про те, що на момент прийняття рішення про застосування санкцій у розпорядженні РНБО та Президента України перебували матеріали, які нібито підтверджували наявність підстав для застосування санкцій до позивача.

31. Таким чином, скаржник стверджує, що є підстави вважати, що висновок суду першої інстанції у справі є невідповідним, неповно з`ясованим та не доведеним належними, допустимими та достовірними доказами обставинам справи, що є порушенням пункту 3 частини першої статті 317 КАС України.

32. Також позивач стверджує, що суд першої інстанції поклав в основу оскаржуваного рішення докази, подані з порушенням вимог частин третьої та восьмої статті 79 КАС України, без належної перевірки підстав для прийняття таких доказів, оскільки ні відповідач, ні третя особа не надали суду першої інстанції жодного належного та допустимого доказу, який би підтверджував фактичні підстави застосування санкцій до позивача. Зокрема, відповідні докази не були додані ані до відзиву на позовну заяву, ані до письмових пояснень третьої особи.

33. До того ж стверджує, що подання доказів на вимогу суду зі значним порушенням установлених законом процесуальних строків, яке в окремих випадках перевищувало два роки, вимагало від суду першої інстанції перевірки поважності причин такого пропуску та з`ясування причин бездіяльності третьої особи протягом відповідних періодів. Проте суд цього не зробив, не надавши належної оцінки дотриманню вимог процесуального закону щодо своєчасності подання доказів.

34. На підставі наведеного апелянт доводить, що рішення суду першої інстанції не відповідає вимогам статей 242 і 246 КАС України, оскільки його не можна вважати законним і обґрунтованим.

35. Вважає, що суд у мотивувальній частині рішення не дав оцінки кожному наведеному позивачем аргументу та не взяв до уваги очевидне недоведення відповідачем правомірності оскаржуваного Указу.

36. Крім того, стверджує, що, незважаючи на дослідження судом матеріалів, наданих третьою особою, за відсутності первинних документів, якими могли бути обґрунтовані санкції до позивача, за відсутності конкретної інформації щодо стверджуваних протиправних дій з боку позивача та доказів цієї діяльності, які існували на момент застосування до нього санкцій, суд не мав можливості виконати процесуальні гарантії статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

37. З огляду на зазначені доводи позивач вважає, що суд першої інстанції допустив істотні порушення норм процесуального права, які в сукупності призвели до неправильного вирішення справи, а відтак оскаржуване рішення є незаконним і необґрунтованим та підлягає скасуванню.

Узагальнений виклад позицій інших учасників справи

Доводи Президента України

38. Президент України у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 лютого 2026 року - без змін.

39. З посиланням на статті 106, 107 Конституції України, положення статті 3 Закону України від 05 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР), пункту 12.1 статті 3, статті 5 Закону № 1644-VІІ повідомив, що РНБО застосувала до позивача санкції на підставі пропозиції СБУ. Після надходження в установленому порядку на ім`я глави держави відповідних матеріалів на підставі частини сьомої статті 107 Конституції України Президент України ввів зазначене рішення в дію.

40. Наголошує, що чинне законодавство не містить положень, які б установлювали обов`язок вказувати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні РНБО або указі Президента України про введення такого рішення в дію.

41. Отже, як зазначає відповідач, цей Указ прийнятий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.

42. Наголошує, що застосування санкцій рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом Президента України, ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті, ефективності, правової визначеності, а також здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону № 1644-VІІ. Втручання у право позивача на мирне володіння майном має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи , яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці.

43. Президент України, видаючи Указ в оскаржуваній частині, реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

44. До того ж апелянт не довів порушення норм матеріального чи процесуального права в рішенні суду першої інстанції, а також не надав належних та допустимих доказів на підтвердження доводів апеляційної скарги, що підтверджує невстановлення підстав для скасування такого рішення.

Доводи СБУ

45. СБУ у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 лютого 2026 року - без змін.

46. СБУ зазначає, що підставою для включення апелянта до санкційного списку слугувала сукупність зібраної СБУ з різних джерел інформації, яка була підтверджена відповідними документальними доказами та свідчила про існування об`єктивних обставин, що в сукупності за своїми зовнішніми ознаками та проявами давала переконливі підстави говорити про причетність/ участь апелянта до / у діяльності, яка становила реальні або потенційні загрози національним інтересам.

47. Стверджує, що з огляду на положення частини першої статті 3 Закону № 1644-VІІ оцінка факторів ризиків, які становлять загрозу державності, фокусується не на доведені достеменно будь-чиєї вини, а на існуванні самої можливості / імовірності причетності певної особи до дій, які в розумінні зазначеної правової норми є підставою для застосування санкцій.

48. Зміст та обсяг зібраних СБУ даних давав достатні та переконливі підстави для відповідного реагування з боку СБУ та прийняття рішення про застосування санкцій РНБО в інтересах національної безпеки України. Тому застосовані до позивача санкції мають легітимну мету, а втручання в його права з боку держави у такий спосіб зумовлено передусім обов`язком захистити національні інтереси і було необхідним та цілком адекватним актом реагування на виявлені неправомірні дії з боку апелянта.

49. Наголошує, що за своєю природою санкції не є видом відповідальності за вчинені порушення, які застосовуються з метою невідкладного та ефективного реагування як на наявні, так і на потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України.

50. Зазначає, що наявність вироку та/або порушеного кримінального провадження за ознаками злочину, пов`язаного з посяганням на інтереси національної безпеки, територіальної цілісності чи подібного до них, не є обставиною, з якою Закон № 1644-VІІ пов`язує підстави для застосування санкцій.

Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду

51. Велика Палата Верховного Суду постановою від 21 липня 2026 року залишила апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 лютого 2026 року у справі № 9901/167/21 - без змін.

52. Велика Палата Верховного Суду наголосила, що санкції відповідно до Закону № 1644-VII за своєю правовою природою не є видом юридичної відповідальності. Вони є обмежувальними заходами держави, спрямованими на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України від реальних чи потенційних загроз.

53. Підставою для застосування санкцій є не вчинення особою протиправного діяння у розумінні кримінального, адміністративного чи охоронного законодавства, а наявність обставин, які створюють реальні та/або потенційні загрози для держави в розумінні статті 3 Закону № 1644-VІІ. Тому встановлення вини особи, доведення складу правопорушення чи дотримання гарантій, властивих провадженням у справах про правову відповідальність, не є передумовою для застосування санкцій.

54. Звідси випливає принцип автономності санкцій щодо інших правових інститутів. Застосування санкцій не залежить від попереднього або наступного притягнення особи до кримінальної, адміністративної, цивільної, дисциплінарної чи іншої відповідальності. Так само й факт непритягнення особи до жодного з видів правової відповідальності, відсутність обвинувального вироку, постанови про адміністративне правопорушення чи інших актів охоронного характеру не виключає застосування до неї санкцій, якщо встановлено наявність загроз у розумінні статті 3 Закону № 1644-VII.

55. Велика Палата Верховного Суду, враховуючи висновки ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18), а також конституційні засади здійснення правосуддя щодо обсягу судового перегляду у справах про оскарження рішень РНБО та указів Президента України про застосування санкцій, виснувала, зокрема, таке.

56. РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, а також Президент України як гарант державного суверенітету та територіальної цілісності наділені певним обсягом дискреційних повноважень під час оцінки загроз національній безпеці та ухвалення рішень про застосування санкцій відповідно до Закону № 1644-VII.

57. Велика Палата Верховного Суду наголосила, що наявність дискреційних повноважень у суб`єкта владних повноважень не звільняє суд від обов`язку здійснювати судовий перегляд за рішеннями такого суб`єкта. Питання полягає не в тому, чи здійснюється такий перегляд, а в його обсязі та характері.

58. Судовий перегляд у справах про застосування санкцій має бути достатнім для запобігання свавіллю, однак не може підміняти собою дискреційних повноважень РНБО та Президента України у сфері національної безпеки. Суд не може замінити власною оцінкою ризиків для національної безпеки ту оцінку, що здійснена відповідними конституційними органами.

59. Водночас судовий перегляд не може обмежуватися винятково формальною перевіркою дотримання процедури ухвалення рішення та наявності повноважень у відповідних органів. Такий підхід не відповідав би конституційному принципу поширення юрисдикції судів на будь-який юридичний спір (частина третя статті 124 Конституції України) та не забезпечував би ефективного захисту прав особи від свавільного втручання.

60. Велика Палата Верховного Суду базує свою правову позицію на тому, що судовий перегляд у справах про санкції має включати перевірку таких аспектів:

1) процедурний аспект - чи дотримано процедуру ухвалення рішення про застосування санкцій, встановлену Конституцією України та Законом

№ 1644-VII; чи мали відповідні органи повноваження на ухвалення такого рішення; чи введено рішення РНБО в дію відповідним указом Президента України;

2) фактична основа - чи базується рішення про застосування санкцій на достатньому фактичному підґрунті; чи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок про наявність обставин, що становлять підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону № 1644-VII;

3) правова кваліфікація - чи відповідають встановлені фактичні обставини підставам для застосування санкцій, визначені статтею 3 Закону № 1644-VII; чи правильно застосовано норми матеріального права;

4) пропорційність - чи є застосовані санкції пропорційними меті, на досягнення якої вони спрямовані; чи дотримано належного балансу між несприятливими наслідками для прав особи та легітимною метою застосування санкцій з урахуванням повноважень РНБО та Президента України;

5) відсутність свавілля - чи не є рішення про застосування санкцій явно необґрунтованим, дискримінаційним або таким, що ухвалене з іншою метою, аніж встановлена законом.

61. Під час здійснення такого перегляду суд має враховувати специфіку сфери національної безпеки. Водночас наявність інформації з обмеженим доступом не звільняє суд від обов`язку перевірити, чи містять ці матеріали достатню фактичну інформацію, яка з відповідним ступенем переконливості обґрунтовує застосування санкцій, а також чи відповідає ступінь такого втручання у права особи вимогам необхідності в демократичному суспільстві.

62. Велика Палата Верховного Суду наголосила, що обсяг судового перегляду, визначений у цій постанові, не означає, що суд має переоцінювати кожен висновок СБУ, РНБО чи Президента України або перевіряти доцільність ухвалених ними рішень. Роль суду полягає у перевірці того, чи не є рішення про застосування санкцій свавільним, чи базується воно на достатній фактичній основі та чи відповідає вимогам закону. Остаточну відповідальність за оцінку ризиків для національної безпеки несуть РНБО та Президент України, однак ця відповідальність має реалізовуватися в межах правового поля та з можливістю судового перегляду, іншими словами, відповідати принципу правовладдя.

63. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що застосування санкцій до позивача відповідало процедурі, передбаченій законом.

64. Дослідивши матеріали справи, зокрема документи, надані СБУ, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність достатньої фактичної основи для застосування санкцій до позивача відповідно до Закону № 1644-VII, оскільки вони з достатнім ступенем переконливості підтверджували причетність ОСОБА_1 до діяльності, що створює реальні та потенційні загрози національним інтересам України в розрізі встановлених у цій справі обставин.

65. Велика Палата Верховного Суду не встановила підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин.

66. Відповідно до матеріалів справи діяльність позивача створювала потенційні загрози національній безпеці України. Ці обставини в сукупності дозволили дійти обґрунтованого висновку про наявність підстав для застосування санкцій, встановлених статею 3 Закону № 1644-VII.

67. Санкції як економічно обмежувальні заходи є тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності та мають превентивний характер.

68. Велика Палата Верховного Суду встановила, що процедура ухвалення оскаржуваного рішення відповідала вимогам законодавства, а фактичні підстави для застосування санкцій було належно встановлено, тому втручання у право власності позивача є законним у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

69. Також Велика Палата Верховного Суду наголосила, що втручання у право власності позивача шляхом застосування санкцій переслідувало легітимну мету забезпечення контролю за використанням майна відповідно до загальних інтересів, зокрема захисту національної безпеки, суверенітету та територіальної цілісності України в умовах збройної агресії проти держави, що прямо відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

70. Велика Палата Верховного Суду вважає, що зазначене втручання у право позивача на мирне володіння майном є пропорційним легітимній меті й таким, що не становитиме надмірного тагаря для позивача. Втручання у право позивача на мирне володіння майном не позбавляє його права власності на таке майно, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні. Застосовані санкції не покладають надмірного та індивідуального тягаря, адже такі обмеження є тимчасовими, оборотними, не тотальними та співмірними з винятковою суспільною вагою мети в умовах збройної агресії.

71. До того ж Велика Палата Верховного Суду дослідила документи, подані СБУ, та встановила наявність достатньої фактичної основи для висновку про створення діяльністю позивача потенційної загрози національній безпеці України. Зібрана інформація не є бездоказовим припущенням чи непідтвердженим твердженням, а базується на конкретних фактах, задокументованих у матеріалах справи.

72. Рішення про застосування санкцій до позивача ґрунтується на конкретній фактичній інформації, зібраній СБУ у межах її повноважень, встановлених Законом України від 25 березня 1992 року № 2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі - Закон № 2229-XII), з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходів.

73. За результатами всебічної перевірки оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача за критеріями, що характеризують свавілля, Велика Палата Верховного Суду виснувала про відсутність жодних ознак свавільного характеру цього рішення.

74. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що ненаведення детального обґрунтування безпосередньо в тексті рішення РНБО та Указі Президента України само собою не свідчить про свавільний характер рішення, якщо таке обґрунтування існує в матеріалах, на підставі яких ухвалено рішення, та за умови, що особа має можливість ознайомитись із цими матеріалами в судовому порядку та ефективно оскаржити рішення.

75. Отже, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в цій справі було забезпечено ефективний судовий захист прав позивача відповідно до статті 55 Конституції України та статті 13 Конвенції.

76. Велика Палата Верховного Суду констатувала, що доводи, наведені в апеляційній скарзі, не спростовують висновків суду першої інстанції. Посилання скаржника на те, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав установленими з невідповідністю висновків суду обставинам справи, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також з неправильним застосуванням норм матеріального права - не підтвердились під час апеляційного перегляду справи.

СУТЬ ОКРЕМОЇ ДУМКИ

Щодо оцінки доводів позивача про відсутність фактичної основи застосування санкцій

77. Відповідно до статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи. Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

78. За пунктом 1 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону

№ 1644-VII підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

79. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.

80. Питання застосування обмежувальних заходів (санкцій) щодо осіб, включення їх до реєстру підсанкційних осіб та особливості перегляду законності підстав застосування таких заходів на національному / наднаціональному / міжнародному рівнях були предметом судового розгляду ЄСПЛ.

81. ЄСПЛ у рішенні від 20 червня 2002 року у справі «Аль-Нашіф та інші проти Болгарії» (Al-Nashif and Others v. Вulgaria, заява № 50963/99) зазначив, що, навіть якщо під загрозою стоїть національна безпека, концепції законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи, які зачіпають основоположні права людини, підлягали певній формі змагального провадження перед незалежним органом, уповноваженим перевіряти причини рішення та конкретні докази, якщо необхідно, з відповідними процесуальними обмеженнями щодо використання секретної інформації. Особа повинна мати можливість оскаржити твердження виконавчої влади про те, що на карту поставлена національна безпека. Хоча оцінка виконавчої влади щодо того, що становить загрозу національній безпеці, природно, матиме значну вагу, незалежний орган повинен мати можливість реагувати у випадках, коли посилання на цю концепцію не має розумного підґрунтя у фактах або розкриває тлумачення поняття «національна безпека», що є незаконним, або суперечить здоровому глузду, або є свавільним. За відсутності таких гарантій поліція чи інші державні органи зможуть свавільно посягати на права, захищені Конвенцією.

82. Окрім того, у рішенні від 21 червня 2016 року у «Аль-Дулімі та «Монтана Менеджмент Інк.» проти Швейцарії» [ВП], заява N 5809/08, від 21 червня 2016 року) ЄСПЛ зауважив, що пункт 1 статті 6 § 1 Конвенції вимагає, щоб суд або трибунал мав «повну юрисдикцію» розглядати скаргу, тобто оцінювати всі питання факту та права, які мають відношення до спору, що розглядається. Це, зокрема, означає, що суд повинен мати повноваження розглядати по суті кожну з підстав позивача, не відмовляючи в розгляді жодної з них, і чітко обґрунтовувати їхнє відхилення. Що стосується фактів, то суд повинен мати можливість дослідити ті факти, які є ключовими для справи позивача (див. рішення ЄСПЛ від 22.11.95 у справі «Брайан проти Сполученого Королівства» (Bryan v. The United Kingdom; заява № 19178/91, § 45, серія, № 335-A). Під час розгляду спору щодо рішення про включення особи до переліку або відмову виключити особу з переліку національні суди повинні бути спроможними отримати - у разі необхідності, дотримуючись процедури, що забезпечує належний обставинам рівень конфіденційності, - достатньо точну інформацію для здійснення належної перевірки будь-яких обґрунтованих і логічних тверджень, зроблених включеними до списку особами, про безпідставність їхнього включення до переліку. Будь-яка неспроможність отримати доступ до такої інформації може слугувати вагомим доказом того, що застосований захід є свавільним, особливо якщо відсутність такого доступу є тривалою, а отже, продовжує перешкоджати здійсненню судової перевірки. Відповідно, будь-яка держава-учасниця, органи влади якої наділяють юридичною силою рішення про включення фізичної чи юридичної особи до санкційного списку, не маючи можливості переконатися, що воно не є свавільним і може підлягати перегляду, бере на себе відповідальність відповідно до статті 6 Конвенції.

83. У рішенні ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18) ЄСПЛ звернув увагу, зокрема, на таке: «Закон № 1644-VII слугував лише загальною нормативно-правовою базою для застосування обмежень; його положення підлягали практичному тлумаченню та застосуванню в окремих рішеннях РНБО та Президента України. Тому Суд повинен розглянути, чи були оскаржувані рішення стосовно підприємства-заявника достатньо обґрунтованими. Суд відповідає на це питання негативно. Жодне з оскаржуваних рішень не містило будь-яких індивідуалізованих обґрунтувань. Натомість вони механічно відтворювали всі підстави для застосування різних обмежень, передбачених у відповідній статті Закону № 1644-VII, без пояснення, як конкретно вони стосувалися підприємства-заявника. На думку Суду, хоча за конкретних обставин було б прийнятно, щоб оскаржувані рішення не містили всіх фактичних та юридичних деталей, які призвели до застосування санкцій, для підприємства-заявника було важливо мати можливість з`ясувати суть причин для їхнього застосування та підготувати свою юридичну аргументацію.

Суд раніше аналізував обсяг судового контролю щодо санкцій на національному рівні, хоча й застосованих згідно з іншою нормативно-правовою базою. У справах щодо виконання санкцій, застосованих резолюціями Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй (див. рішення у справах «Нада проти Швейцарії» [ВП], заява N 10593/08, ЄСПЛ 2012 та «Аль-Дулімі та «Монтана Менеджмент Інк.» проти Швейцарії» [ВП], заява N 5809/08, від 21 червня 2016 року), Суд постановляв, що хоча національні суди не могли ухвалювати рішення щодо суті або доцільності санкцій, оскільки такий вибір підпадав під виключну роль Ради Безпеки ООН як кінцевого політичного органу, що ухвалював рішення з таких питань, національні органи влади все ще мали обов`язок, який виходив за межі перевірки, чи дійсно імена заявників були включені до санкційних списків і їм належали відповідні активи. Суди держави-відповідача повинні були провести достатній розгляд, щоб переконатися, що внесення до списку не було свавільним (див. згадане рішення у справі «Аль-Дулімі та «Монтана Менеджмент Інк.» проти Швейцарії» [ВП], заява N 5809/08, від 21 червня 2016 року)», пункти 146 -152).

Слід також повторити, що навіть коли постає питання національної безпеки, концепції законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи, які впливають на основоположні права людини, підлягали розгляду у межах певної форми змагального провадження у незалежному органі, компетентному переглядати підстави для ухвалення рішення. Якщо не існуватиме можливості ефективно оскаржити твердження виконавчих органів влади, що йшлося про питання національної безпеки, державні органи матимуть змогу свавільно посягати на захищені Конвенцією права (див. рішення від 03 лютого 2022 року у справі «Шекс проти Хорватії» , заява № 39325/20, пункт 64).

Суд зауважує, що жодної змістовної судової оцінки рішень про накладення санкцій на підприємство-заявника проведено не було. Верховний Суд у складі обох його колегій (тобто Касаційному адміністративному суді та Великій Палаті Верховного Суду) обмежив свій аналіз виключно питанням відповідності рішення РНБО та першого Указу Президента України формальним вимогам Закону України «Про санкції» та не розглянув суті обвинувачень СБУ щодо підприємства-заявника.

Зазначивши, що він міг здійснювати лише обмежений судовий контроль у таких категоріях справ, і зрештою саме Президент України ніс відповідальність за оцінку підстав для застосування санкцій, Верховний Суд постановив, що у нього не було компетенції оцінювати фактологічні висновки СБУ щодо підприємства-заявника, і відмовився розглядати, чи забезпечили такі висновки обґрунтовані та достатні підстави, щоб його діяльність вважалася загрозою національній безпеці.

Суд зазначає, що, на відміну від справ щодо санкцій, накладених резолюціями Ради Безпеки ООН, оскаржуваний захід у цій справі був суто національним заходом, запровадженим рішеннями органів державної влади України в межах їхньої компетенції. У цьому сенсі, незважаючи на винятковий контекст, його юридичний характер нічим не відрізнявся від будь-якого іншого окремого указу чи адміністративного розпорядження, що регулярно видавали відповідні органи державної влади в ході звичайного виконання своїх повноважень.

Суд також зауважує, що в Конституції України чи будь-якому іншому положенні національного законодавства, якщо тлумачити його у звичайному значенні використаної в ньому мови, ніщо прямо не забороняло українським судам розглядати підстави для тверджень проти підприємства-заявника або оцінювати достовірність інформації, наданої СБУ на підтримку цих тверджень. Крім того, Верховний Суд не пояснив, як слід було розуміти такий обмежений судовий контроль у контексті статті 124 Конституції України, яка передбачає, що юрисдикція національних судів поширюється на будь-які юридичні спори без обмежень.

Таким чином, незважаючи на дискреційні повноваження, надані РНБО та Президенту України у питаннях національної безпеки та оборони, здійснений Верховним Судом судовий контроль не міг розглядатися як достатня процесуальна гарантія від свавілля. Це пояснюється тим, що він не включав будь-якої перевірки того, чи ґрунтувався перший Указ Президента України на достатньо значних фактологічних підставах або чи були фактологічні твердження щодо підприємства-заявника обґрунтованими (див. пункти 97-108 рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України»).

84. У цьому ж рішенні ЄСПЛ також звернувся до практики Суду Європейського Союзу (СЄС) та його підходів під час розгляду справ, які стосувалися застосування санкцій стосовно різних фізичних та юридичних осіб (див. пункт 108 рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України»).

85. Зокрема, під час розгляду таких заходів СЄС послідовно встановлював, що з огляду на основоположні права, які становлять невід`ємну частину правового порядку Європейського Союзу, відповідні особи повинні бути, inter alia, достатньою мірою поінформовані про підстави для рішень, які їх стосуються. Це зроблено для того, щоб вони могли ефективно захищати свої права та ухвалювати виважене рішення, чи раціонально подавати судовий позов, а також щоб забезпечити ретельний судовий перегляд законності рішення (див. рішення від 18 липня 2013 року у справі «Каді», C-584/10 P,

C-593/10 P і C-595/10 P, EU:C:2013:518, пункт 100) (далі - «Каді II»). Крім того, Суд вважав, що обґрунтування застосованих санкцій повинне містити точні та конкретні причини, чому компетентні органи державної влади вважають, що до відповідної особи слід застосувати санкції, і суди Європейського Союзу повинні перевірити, чи були наведені причини достатньо детальними та конкретними.

86. Він також встановив, що обґрунтування причин, у принципі, має бути повідомлено зацікавленим особам одночасно з документом (рішенням або заходами), що негативно на них впливає. Підстави для застосування санкцій не можуть складатися виключно із загального, стереотипного формулювання та повинні містити фактичні та конкретні причини, чому Рада вважає, що відповідні правила є застосовними до відповідної сторони (див., наприклад, рішення Загального суду від 12 грудня 2006 року у справі «Організація моджахедів народу Ірану проти Ради Європейського Союзу», T-228/02, ECLI:EU:T:2006:384, пункти 139 і 143 з подальшими наведеними в них посиланнями). Просте перефразування термінів відповідних нормативно-правових положень без будь-якого зазначення фактичних та конкретних причин застосування санкцій є недостатнім (див. рішення Загального суду від 05 грудня 2012 року у справі «Квалітест ФЗІ» проти Ради Європейського Союзу», T-421/11, ECLI:EU:T:2012:646, пункти 35-39).

87. Стосовно стандарту судового контролю СЄС у пункті 119 рішення у справі «Каді II» постановив: «Ефективність судового контролю ... також вимагає, щоб частиною перегляду законності причин, які становлять підставу для рішення про внесення до переліку або збереження у переліку певної особи, ... було забезпечення судами Європейського Союзу, що таке рішення, яке впливає на конкретну особу індивідуально ... було ухвалено на підставі достатньо вагомих фактів (див., у зв`язку з цим, справи «Аль-Акса» проти Ради» та «Нідерланди проти «Аль-Акса», пункт 68). Це передбачає перевірку фактологічних тверджень у викладі причин, які лежать в основі такого рішення ..., внаслідок чого судовий контроль не може обмежуватися абстрактною оцінкою переконливості причин, на які посилаються, а повинен стосуватися того, чи були ці причини або щонайменше одна з цих причин, яка вважається достатньою сама собою для підтвердження цього рішення, обґрунтованими».

88. Цей підхід послідовно застосовувався в низці нещодавніх справ, розглянутих Загальним судом, який зазначав, що хоча Рада Європейського Союзу має певну свободу розсуду щодо визначення, чи дотримано законних критеріїв, на яких ґрунтуються обмежувальні заходи, суди Європейського Союзу повинні забезпечити «контроль, в принципі повний контроль, законності всіх нормативних актів ЄС» (див., серед інших джерел, рішення Загального суду від 15 листопада 2023 року у справі «OT проти Ради Європейського Союзу»,

T-193/22, EU:T:2023:716, пункт 121; рішення Загального суду від 19 червня 2024 року у справі «Ротенберг проти Ради Європейського Союзу», T-738/22, ECLI:EU:T:2024:398, пункт 50).

89. ЄСПЛ наголошував, що хоча національний суд і має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган державної влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення ЄСПЛ від 01 липня 2003 року у справі «Суомінеен проти Фінляндії» № 3780001/97, пункт 36).

90. Національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору [див. пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156, 157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн Лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02)].

91. Тож, на моє переконання, судовий контроль за законністю застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) не може обмежуватися формальною оцінкою процедури їхнього введення, а має забезпечити достатні процесуальні гарантії від свавілля суб`єктів владних повноважень під час ухвалення таких рішень, тобто обов`язково включати перевірку належної фактичної основи та підстав застосованих обмежень.

92. Відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VII застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності.

93. Обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень покладається на відповідача (частина друга статті 77 КАС України).

94. Відповідач не довів, на мою думку, законності і правомірності оскаржуваного Указу, зокрема не надав достатніх та переконливих доказів на спростування доводів позивача щодо відсутності фактичних підстав застосування санкцій.

95. Проте Велика Палата Верховного Суду хоча формально й урахувала практику ЄСПЛ щодо застосування стандартів судового контролю стосовно обмежувальних заходів (санкцій), у тому числі рішення від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», однак, на мою думку, не надала вичерпної оцінки доводам позивача та наведеним на їх підтвердження аргументам щодо відсутності фактичної основи для застосування до нього санкцій, а натомість взяла до уваги лише інформацію СБУ, на підставі якої РНБО було прийнято рішення про застосування санкцій до позивача.

96. Тому, на моє переконання, висновок Великої Палати Верховного Суду, яка визнала обґрунтованим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для застосування до ОСОБА_1 спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, є передчасним і може свідчити про порушення його конвенційних прав.

ВИСНОВКИ

97. Вважаю, що з урахуванням наведеного вище Велика Палата Верховного Суду мала задовольнити апеляційну скаргу позивача, скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 лютого 2026 року щодо відмови в задоволенні вимог позову ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування Указу № 140/2021 та прийняти нове рішення, яким задовольнити вимоги цього позову.

Суддя О. О. Банасько