Постанова від 13 вересня 2026 р. у справі №560/9501/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2026 року

м. Київ

справа № 560/9501/24

адміністративне провадження № К/990/19285/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Кам`янець-Подільської міської ради

до Департаменту містобудування та архітектури Кам`янець-Подільської міської ради, Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Кам`янець-Подільської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 ,

про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду у складі судді Драновського Я.В. від 27 листопада 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Граб Л.С., Матохнюка Д.Б., Сторчака В.Ю., від 01 квітня 2026 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2024 року Кам`янець-Подільська міська рада (далі також - позивач) звернулася до суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури Кам`янець-Подільської міської ради (далі - Департамент містобудування та архітектури), Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Кам`янець-Подільської міської ради (далі - Відділ ДАБК), в якому просила:

- визнати протиправними та скасувати Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 1317 для проектування об`єкта будівництва - «Реконструкція незавершеного будівництвом багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення площа Польський ринок, 5/1, м. Кам`янець-Подільський», затверджені наказом директора Департаменту містобудування та архітектури від 11 листопада 2019 року № 174, відомості про які внесені до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером: МU01:9182-3725-0224-2649;

- визнати протиправним та скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт № ХМ012211130847, виданий 06 грудня 2021 року Відділом ДАБК на об`єкт - «Реконструкція незавершеного будівництвом багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення площа Польський ринок, 5/1, м. Кам`янець-Подільський, Хмельницька область».

2. На обґрунтування позовних вимог Кам`янець-Подільська міська рада покликалася на те, що Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ) 08 листопада 2019 року подала до Департаменту містобудування та архітектури витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 06 листопада 2019 року про те, що вона є власником незавершеного будівництвом багатоквартирного житлового будинку, розташованого на АДРЕСА_1 у АДРЕСА_1 . На підставі цього витягу Департамент містобудування та архітектури 11 листопада 2019 року видав Містобудівні умови та обмеження, а 06 грудня 2021 року ІНФОРМАЦІЯ_1 надав ФОП ОСОБА_1 дозвіл на виконання будівельних робіт № ХМ012211130847. Надалі Міністерство юстиції України наказом від 20 травня 2024 року № 1500/5 «Про задоволення скарги» анулювало рішення державного реєстратора Городоцької районної державної адміністрації Хмельницької області від 06 листопада 2019 року № 49540297 про реєстрацію за ФОП ОСОБА_1 права власності на незавершений будівництвом багатоквартирний житловий будинок, розташований на АДРЕСА_1 у місті Кам`янець-Подільському Хмельницької області.

Містобудівні умови та обмеження і дозвіл на виконання будівельних робіт видані з урахуванням площі забудови - 550 кв. м, розташованої на АДРЕСА_1 , в яку враховано площу житлового будинку (руїни фундаментів) ХVІІІ-ХІХ століть на АДРЕСА_1.

Кам`янець-Подільська міська рада не має повноважень скасовувати Містобудівні умови та обмеження і дозвіл на виконання будівельних робіт, видані підконтрольними та підзвітними їй Департаментом містобудування та архітектури та Відділом ДАБК, у зв`язку з невідповідністю такої документації містобудівному законодавству та містобудівній документації, чим обґрунтовувала звернення до суду з цим позовом.

3. Відділ ДАБК визнав позов; зазначав, що надсилав ФОП ОСОБА_1 припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт.

4. ФОП ОСОБА_1 у поясненнях зазначала, що 15 травня 2019 року уклала з виконавчим комітетом Кам`янець-Подільської міської ради договір на реконструкцію (відтворення) втраченої історичної забудови, що включає площу залишків фундаментів будинків на АДРЕСА_1 , а 10 березня 2021 року підписала з Департаментом економіки та розвитку інфраструктури міста акт прийому-передачі втраченої історичної забудови в межах існуючих фундаментів за вказаними адресами та відшкодувала місту їх вартість. Після цього було зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт об`єкта та виготовлено проєкт, який пройшов погодження та експертизу.

Об`єкт на АДРЕСА_1 у місті Кам`янець-Подільському Хмельницької області не належить до пам`яток, а право власності ФОП ОСОБА_1 на незавершений будівництвом багатоквартирний житловий будинок не оспорюється. Також повідомляла про розгляд різними судами справ, пов`язаних із зазначеним об`єктом: № 924/34/24, № 910/10560/24, № 560/11903/24, № 560/3376/20, № 676/1654/17, № 676/1417/17, № 924/1330/23.

5. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 18 жовтня 2024 року задовольнив позов Кам`янець-Подільської міської ради.

6. ФОП ОСОБА_1 оскаржила зазначене судове рішення в апеляційному порядку.

7. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 лютого 2025 року скасував рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2024 року, ухвалив нове рішення про відмову у задоволенні позову.

8. Кам`янець-Подільська міська рада оскаржила постанову суду апеляційної інстанції у касаційному порядку.

9. Верховний Суд постановою від 06 серпня 2025 року скасував рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2025 року, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

10. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 27 листопада 2025 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2026 року, задовольнив позов.

11. Суди першої та апеляційної інстанцій мотивували свої рішення тим, що Департамент містобудування та архітектури мав відмовити ФОП ОСОБА_1 у видачі оскаржуваних містобудівних умов та обмежень, оскільки вона не подала документів за переліком, передбаченим частиною третьою статті 29 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), зокрема копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копії договору суперфіцію. Також суди попередніх інстанцій виходили з того, що розкриті фундаменти будинків на АДРЕСА_1 не є незавершеним будівництвом, а ФОП ОСОБА_1 не набула на них право власності, з огляду на судові рішення у господарських справах № 924/34/24 та № 924/1330/23, якими визнано недійсними договір на реконструкцію втраченої історичної забудови № 11, укладений 15 травня 2019 року між ФОП ОСОБА_1 та виконавчим комітетом Кам`янець-Подільської міської ради, і акт прийому-передачі від 10 березня 2021 року, а фундаменти втраченої історичної забудови повернуто територіальній громаді міста Кам`янця-Подільського.

У зв`язку з визнанням протиправними Містобудівних умов та обмежень суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про наявність підстав для скасування виданого третій особі дозволу на виконання будівельних робіт від 06 грудня 2021 року № ХМ012211130847.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

12. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, ФОП ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2026 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

13. На обґрунтування касаційної скарги ФОП ОСОБА_1 зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення частини четвертої статті 34 Закону № 3038-VI, частини другої статті 12 Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон № 1952-IV), статей 317, 319, 321, 328, 392 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), а також не врахували правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17, та висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 27 лютого 2018 року у справі № 925/1121/17, від 17 квітня 2019 року у справі № 916/675/15, від 24 січня 2020 року у справі № 910/10987/18 (щодо суті державної реєстрації прав) і висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 лютого 2018 року у справі № 917/553/17 та від 03 квітня 2018 року у справі № 922/1645/18 (щодо статусу відомостей у Державному реєстрі речових прав); від 14 червня 2019 року у справі № 910/6642/18 (щодо стадійності з`ясування права на судовий захист), від 05 вересня 2024 року у справі № 600/7509/21-а (щодо застосування абзацу першого частини четвертої статті 34 Закону № 3038-VI у питанні тлумачення положення: «на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності»).

На думку ФОП ОСОБА_1 , неподання документа про право власності чи користування земельною ділянкою не могло бути підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, оскільки вона мала намір здійснити реконструкцію об`єкта без зміни зовнішніх геометричних розмірів його фундаментів у плані.

Скаржниця вважає помилковим висновок судів про відсутність у неї права власності на розкриті фундаменти з огляду на анулювання державної реєстрації такого права наказом Міністерства юстиції України від 20 травня 2024 року № 1500/5, оскільки державна реєстрація не є підставою набуття права власності, а лише підтверджує вже набуте нею право на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт від 11 травня 2010 року та технічного паспорта від 06 квітня 2014 року, які не скасовані та не визнані недійсними.

Також ФОП ОСОБА_1 вказує, що виконала весь комплекс робіт з реконструкції за власний рахунок на підставі отриманих дозвільних документів, об`єкт на АДРЕСА_1 введено в експлуатацію, а об`єкт на АДРЕСА_1 готовий більш ніж на 90 відсотків; посилаючись на непорушність права приватної власності та концепцію правомірного очікування, наголошує, що діяла добросовісно, покладаючись на акти органу місцевого самоврядування, і ризик помилки державного органу не може покладатися на неї.

14. Кам`янець-Подільська міська рада подала відзив, у якому просить залишити касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2026 року без змін. На обґрунтування відзиву позивач зазначає, що під час нового розгляду суди попередніх інстанцій врахували висновки та мотиви, з яких постановою Верховного Суду від 06 серпня 2025 року скасовано попередні ухвалені цими судами у справі судові рішення.

Кам`янець-Подільська міська рада вважає безпідставним посилання скаржниці на частину четверту статті 34 Закону № 3038-VI, оскільки звільнення від обов`язку подавати документ про право на земельну ділянку можливе лише за умови реконструкції без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів у плані. Натомість площа історичних фундаментів становить 280 кв. м на АДРЕСА_1 та 289,40 кв. м на АДРЕСА_1 , тоді як спірні містобудівні умови та обмеження і дозвіл передбачали площу забудови 550 кв. м, що свідчить про фактично нове капітальне будівництво. Рішення Кам`янець-Подільської міської ради від 11 квітня 2019 року № 24/71 про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою, яке ФОП ОСОБА_1 надала для отримання Містобудівних умов та обмежень, не є правовстановлюючим документом на землю.

Позивач також указує, що спірний об`єкт розташований у межах історичного ареалу міста на території з особливо цінним археологічним культурним шаром, а віднесення його до класу наслідків СС2 (середні наслідки) здійснене з порушенням вимог статті 32 Закону № 3038-VI, що додатково підтверджує незаконність виданого дозволу на будівництво; декларація про початок виконання будівельних робіт від 11 травня 2010 року видана до запровадження Законом № 3038-VI дозвільної процедури початку будівельних робіт.

Кам`янець-Подільська міська рада наголошує на преюдиційному значенні обставин, установлених у господарських справах № 924/34/24 та № 924/1330/23, з огляду на які ФОП ОСОБА_1 ніколи не набувала речових прав на об`єкти реконструкції. На думку позивача, ФОП ОСОБА_1 не може покликатися на легітимні очікування, оскільки зареєструвала право власності на підставі завідомо підробленого документа та згідно з договором про розкриття фундаментів від 10 жовтня 2016 року погодилася, що передача їй фундаментів не породжує права власності, а подальша реєстрація права власності на це ж майно є суперечливою поведінкою.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

15. 28 квітня 2026 року ФОП ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу.

16. Верховний Суд ухвалою від 11 травня 2026 року відкрив касаційне провадження.

17. 28 травня 2026 року Кам`янець-Подільська міська рада подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу.

18. Верховний Суд ухвалою від 11 вересня 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 14 вересня 2026 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що 10 квітня 2019 року виконавчий комітет Кам`янець-Подільської міської ради рішенням № 413 «Про надання права на реконструкцію (відтворення) втраченої історичної забудови в межах існуючих фундаментів за адресою площа Польський ринок, 5/1 з пристосуванням під житловий будинок» надав ОСОБА_1 право на реконструкцію (відтворення) втраченої історичної забудови в межах існуючих фундаментів за адресою:

АДРЕСА_1 . 15 травня 2019 року виконавчий комітет Кам`янець-Подільської міської ради та ОСОБА_1 уклали договір на реконструкцію (відтворення) втраченої історичної забудови, за умовами якого виконавчий комітет залучив ОСОБА_1 до участі у реконструкції (відтворенні) втраченої історичної забудови в межах існуючих фундаментів та благоустрою території в історичному ареалі міста № 1 (Історичний центр міста), яка включає площу залишків фундаментів будинків на АДРЕСА_1, та АДРЕСА_1 .

21. 06 листопада 2019 року державний реєстратор Городоцької районної державної адміністрації Хмельницької області зареєстрував право власності ОСОБА_1 на незавершене будівництво житлового об`єкта площею 550 кв. м із 12 % готовності за адресою: АДРЕСА_1 (номер запису права власності 34017148).

22. 08 листопада 2019 року ОСОБА_1 звернулася до директора Департаменту містобудування та архітектури Кам`янець-Подільської міської ради із заявою (зареєстрована цього ж дня за № С/1119-01-16), в якій просила надати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на закінчення незавершеного будівництвом багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення на АДРЕСА_1. Додаток до заяви: 1) Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно; 2) копія технічного паспорта на незавершене будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення на АДРЕСА_1; 3) копія паспорту та ідентифікаційного номеру; 4) копія історичної довідки "Житловий будинок по пл. Польський ринок, 5/1".

23. 11 листопада 2019 року Департамент містобудування та архітектури Кам`янець-Подільської міської ради наказом № 174 затвердив Містобудівні умови та обмеження № 1317 (реєстраційний номер MU01:9182-3725-0224-2649) для проектування об`єкта «Реконструкція незавершеного будівництвом багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення площа Польський ринок, 5/1, м. Кам`янець-Подільський».

24. 22 листопада 2019 року Відділ державного архітектурно-будівельного контролю Кам`янець-Подільської міської ради (далі - Відділ ДАБК Кам`янець-Подільської міської ради) зареєстрував повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ХМ010193261002 щодо реконструкції багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення за адресою: АДРЕСА_1 .

25. 27 грудня 2019 року виконавчий комітет Кам`янець-Подільської міської ради рішенням № 1435 дозволив ФОП ОСОБА_1 відшкодувати на рахунок міського бюджету вартість фундаментів за адресами: АДРЕСА_1 , а Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста доручив списати ці фундаменти відповідно до законодавства.

26. 16 січня 2020 року ФОП ОСОБА_1 перерахувала 97 093,00 грн (без ПДВ) на рахунок Кам`янець-Подільського Управління державної казначейської служби України у Хмельницькій області як відшкодування вартості фундаментів.

27. 10 березня 2021 року Департамент економіки та розвитку інфраструктури міста та ФОП ОСОБА_1 підписали акт прийому-передачі комунального майна - втраченої історичної забудови в межах фундаментів за адресами: АДРЕСА_1 .

28. 30 листопада 2021 року Відділ ДАБК Кам`янець-Подільської міської ради зареєстрував за № 32 заяву ОСОБА_1 про видачу дозволу на виконання будівельних робіт з відомостями: замовник - ОСОБА_1 ; вид будівництва - реконструкція; відомості про земельну ділянку - реконструкція об`єктів будівництва без зміни зовнішніх розмірів їхніх фундаментів у плані; Містобудівні умови та обмеження - реєстраційний номер 1317, які видані 11 листопада 2019 року Департаментом містобудування та архітектури Кам`янець-Подільської міської ради.

29. 06 грудня 2021 року Відділ ДАБК Кам`янець-Подільської міської ради видав ФОП ОСОБА_1 дозвіл на виконання будівельних робіт № ХМ012211130847 для реконструкції багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення за адресою: АДРЕСА_1 .

30. 24 листопада 2023 року Кам`янець-Подільська міська рада подала до Міністерства юстиції України скаргу на рішення державного реєстратора від 06 листопада 2019 року № 49540297 про реєстрацію права власності ФОП ОСОБА_1 на незавершене будівництво за адресою: АДРЕСА_1 .

31. 20 травня 2024 року Міністр юстиції України наказом № 1500/5 задовольнив цю скаргу, визнав рішення державного реєстратора від 06 листопада 2019 року № 49540297 таким, що прийняте з порушенням Закону № 1952-IV, та анулював реєстрацію права власності ФОП ОСОБА_1 на незавершене будівництво площею 550 кв. м із 12 % готовності.

32. 17 червня 2024 року Департамент містобудування та архітектури наказом «Про скасування наказу та зупинення дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єктів будівництва» скасував наказ від 11 листопада 2019 року № 174 та зупинив дію Містобудівних умов та обмежень № 1317 для реконструкції об`єкта за адресою: АДРЕСА_1 .

33. Рішенням Господарського суду Хмельницької області від 18 листопада 2024 року у справі № 924/34/24 позов Кам`янець-Подільської міської ради до ФОП ОСОБА_1 , Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста і виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради задоволено: визнано недійсними договір від 15 травня 2019 року № 11 на реконструкцію (відтворення) втраченої історичної забудови, укладений між ФОП ОСОБА_1 та Виконавчим комітетом Кам`янець-Подільської міської ради в частині участі ФОП ОСОБА_1 у реконструкції (відтворенні) втраченої історичної забудови в межах існуючих фундаментів, що знаходиться в історичному ареалі міста № 1, за адресою площа Польський ринок 5/1 у АДРЕСА_1 , та акт прийому-передачі майна комунальної власності від 10 березня 2021 року в частині, що стосується фундаментів втраченої історичної забудови на АДРЕСА_1, і повернуто ці фундаменти територіальній громаді. Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 03 лютого 2025 року апеляційну скаргу ФОП ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Судові рішення набрали законної сили 03 лютого 2025 року.

34. Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 17 жовтня 2024 року у справі № 924/1330/23, залишеною без змін постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 28 січня 2025 року, скасовано рішення Господарського суду Хмельницької області від 18 червня 2024 року та ухвалено нове рішення про задоволення позову Кам`янець-Подільської міської ради до ФОП ОСОБА_1 , Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста Кам`янець-Подільської міської ради та виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради: визнано недійсними договір від 15 травня 2019 року № 11 на реконструкцію (відтворення) втраченої історичної забудови, укладений між ФОП ОСОБА_1 та виконавчим комітетом Кам`янець-Подільської міської ради, у частині участі ФОП ОСОБА_1 у реконструкції (відтворенні) втраченої історичної забудови в межах існуючих фундаментів, що знаходяться в історичному ареалі міста № НОМЕР_1 , за адресою: АДРЕСА_1 , та акт прийому-передачі майна комунальної власності від 10 березня 2021 року в частині передання ФОП ОСОБА_1 цих фундаментів, і повернуто їх територіальній громаді міста Кам`янця-Подільського.

35. У цих рішеннях господарські суди встановили, що за своєю правовою природою договір від 15 травня 2019 року № 11 мав би бути договором підряду з предметом у вигляді реставраційних робіт, замовником яких виступає орган місцевого самоврядування. Натомість головною метою цього договору стало відчуження майна комунальної власності на користь ОСОБА_1 , за яким виконавчий комітет Кам`янець-Подільської міської ради як замовник реконструкції комунального майна не ніс жодних майнових (фінансових) обов`язків, замовником будівельних робіт за отриманими дозволами виступала ФОП ОСОБА_1 , яка за пунктом 6.4 договору набувала право приватної власності на нерухоме майно, створене в процесі реконструкції (відтворення) об`єкта втраченої історичної забудови. Таким чином виконавчий комітет здійснив відчуження об`єктів права комунальної власності з відкладальною обставиною - з моменту реєстрації права власності на новостворене нерухоме майно. Відтак між сторонами відбулася купівля-продаж об`єктів права комунальної власності - фундаментів на АДРЕСА_1 загальною вартістю 97 093 грн, унаслідок чого територіальна громада міста Кам`янця-Подільського втратила право комунальної власності на ці фундаменти, а ФОП ОСОБА_1 набула право приватної власності на спірне майно у складі створеного в майбутньому об`єкта нерухомого майна. Тобто під виглядом реконструкції сторони вчинили правочин, який полягає у переході за плату права власності на комунальне майно - об`єкт культурної спадщини місцевого значення, без рішення Кам`янець-Подільської міської ради як власника про його відчуження та без погодження відповідного органу охорони культурної спадщини. Територіальна громада міста Кам`янця-Подільського в особі міської ради не приймала жодного рішення про списання майна, відмову від права власності, відчуження чи будь-яку іншу передачу ОСОБА_1 фундаментів за наведеними адресами, тоді як виконавчий комітет і Департамент економіки та розвитку інфраструктури міста не були уповноважені приймати рішення від 10 квітня 2019 року № 413 та від 27 грудня 2019 року № 1435, які призвели б до списання майна, відмови від права власності на нього чи його відчуження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

36. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.

37. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

38. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

39. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

40. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

41. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2025 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2026 року у частині не відповідають, при цьому доводи касаційної скарги ФОП ОСОБА_1 частково є необґрунтованими.

42. Частина друга статті 29 Закону № 3038-VI визначає, що фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

43. Згідно з частиною третьою статті 29 Закону № 3038-VI (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, якщо інше не зазначено) містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру. Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

44. Частина четверта статті 29 Закону № 3038-VI встановлює, що підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

45. Частина восьма статті 29 Закону № 3038-VI визначає, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; 3) за рішенням суду.

46. Отже, наявність належного права на земельну ділянку є необхідною передумовою одержання містобудівних умов та обмежень, а перелік документів, які додаються до заяви замовника, є вичерпним і розширеному чи звуженому тлумаченню не підлягає.

47. При цьому уповноважений орган містобудування та архітектури за наявності хоча б однієї з підстав, визначених частиною четвертою статті 29 Закону № 3038-VI, зобов`язаний відмовити у наданні містобудівних умов та обмежень. Відповідно надання таких умов та обмежень у разі неподання замовником визначених законом документів або за наявності недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою або право власності на об`єкт нерухомого майна, є порушенням закону і підставою для їх скасування за рішенням суду в порядку частини восьмої статті 29 цього Закону.

48. Відповідно до частини п`ятої статті 353 КАС України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої та (або) апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

49. Скасовуючи постановою від 06 серпня 2025 року судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, Верховний Суд вказав на необхідність з`ясувати у справі наявність у ФОП ОСОБА_1 документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою; права власності на фундаменти втраченої історичної забудови за адресами: АДРЕСА_1 ; достовірність декларації про початок будівельних робіт від 11 травня 2010 року, а також рішення виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради від 10 квітня 2019 року № 413 та від 27 грудня 2019 року № 1435, договір від 15 травня 2019 року та акт прийому-передачі від 10 березня 2021 року, які є ключовими для оцінки правомірності видачі Містобудівних умов та обмежень і дозволу на виконання будівельних робіт.

50. За результатами нового розгляду справи суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ФОП ОСОБА_1 до заяви від 08 листопада 2019 року про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на закінчення незавершеного будівництвом багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення на АДРЕСА_1 у місті Кам`янці-Подільську додала лише витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію 06 листопада 2019 року права власності на незавершене будівництво, копію технічного паспорта на незавершене будівництво, копії паспорта та реєстраційного номера облікової картки платника податків і копію історичної довідки.

51. Суди попередніх інстанцій визнали цей перелік неповним, оскільки ФОП ОСОБА_1 не надала для отримання містобудівних умов та обмежень копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копії договору суперфіцію.

52. Також суд першої інстанції обґрунтовано виходив з того, що рішення Кам`янець-Подільської міської ради від 11 квітня 2019 року № 24/71 про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є документом, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, оскільки отримання такого рішення є лише стадією процедури відведення земельної ділянки і не посвідчує речового права на неї.

53. Верховний Суд відхиляє доводи ФОП ОСОБА_1 про те, що неподання документа про право на земельну ділянку не могло бути підставою для відмови, оскільки вона мала намір здійснити реконструкцію об`єкта без зміни зовнішніх геометричних розмірів його фундаментів у плані.

54. Частина четверта статті 34 Закону № 3038-VI визначає, що реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані можуть здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

55. При цьому стаття 34 Закону № 3038-VI має назву «Право на виконання будівельних робіт» і регулює умови виконання будівельних робіт, а не порядок надання містобудівних умов та обмежень.

56. Верховний Суд зауважує, що одержання містобудівних умов та обмежень за статтею 29 цього Закону і набуття права на виконання будівельних робіт за статтею 34 Закону № 3038-VI є різними процедурами у сфері містобудування: перша передує проєктуванню і завершується наданням вихідних даних, друга здійснюється після розроблення та затвердження проєктної документації.

57. Зазначена послідовність закріплена в частині п`ятій статті 26 Закону № 3038-VI, згідно з якою проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

58. Містобудівні умови та обмеження земельної ділянки є складовою вихідних даних (пункт 1 частини першої статті 29 Закону № 3038-VI), тобто належать до першої стадії цього порядку. Містобудівні умови та обмеження земельної ділянки визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією (пункт 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).

59. Отже, містобудівні умови та обмеження земельної ділянки лише визначають параметри майбутнього проєктування щодо конкретної земельної ділянки, а не надають права на виконання будівельних робіт.

60. Натомість стаття 34 Закону № 3038-VI визначає момент, з якого замовник набуває право фактично розпочати будівельні роботи за вже розробленою та затвердженою проєктною документацією.

61. Частина друга статті 29 Закону № 3038-VI прямо пов`язує обов`язок одержати містобудівні умови та обмеження із заявою про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, а частина третя цієї статті Закону установлює вичерпний перелік документів, що додаються до заяви, та не містить жодних винятків із цього переліку і не відсилає до частини четвертої статті 34 цього Закону.

62. Отже, на момент видачі спірних Містобудівних умов та обмежень звільнення від обов`язку подавати документ, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, передбачене частиною четвертою статті 34 Закону № 3038-VI, не поширювалося на процедуру одержання містобудівних умов та обмежень.

63. Характерно, що у заяві від 30 листопада 2021 року № 32 ФОП ОСОБА_1 зазначила відомості про земельну ділянку як реконструкцію об`єктів будівництва без зміни зовнішніх розмірів їхніх фундаментів у плані, тобто скористалася застереженням частини четвертої статті 34 Закону № 3038-VI при набутті права на виконання будівельних робіт.

64. Водночас у цій же заяві ФОП ОСОМістобудівніслалася на ОСОБА_2 умови та обмеження за реєстраційним номером 1317, видані Департаментом містобудування та архітектури Кам`янець-Подільської міської ради 11 листопада 2019 року. Тобто вихідні дані вона одержувала в загальному порядку і мала додержати вимог частини третьої статті 29 Закону № 3038-VI у повному обсязі.

65. За таких обставин доводи скаржниці про звільнення її від обов`язку подавати документ про право на земельну ділянку з посиланням на частину четверту статті 34 Закону № 3038-VI є безпідставними, а висновок судів попередніх інстанцій про наявність у Департаменту містобудування та архітектури Кам`янець-Подільської міської ради обов`язку відмовити у наданні спірних Містобудівних умов та обмежень - обґрунтованим.

66. Враховуючи, що положення статті 34 Закону № 3038-VI не регулюють спірні правовідносини, посилання ФОП ОСОБА_1 на постанову Верховного Суду від 05 вересня 2024 року у справі № 600/7509/21-а є нерелевантним.

67. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили також, що розкриті фундаменти не є об`єктом незавершеного будівництва.

68. Відповідно до Класифікатора державного майна, затвердженого наказом Фонду державного майна України від 15 березня 2006 року № 461, незавершене будівництво - об`єкти, які розпочаті будівництвом і не прийняті в експлуатацію, включаючи законсервовані об`єкти.

69. За визначенням, наведеним у Національному стандарті № 2 «Оцінка нерухомого майна», затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2004 року № 1442, об`єктами незавершеного будівництва є будівлі, споруди або передавальні пристрої, які фактично не експлуатуються внаслідок того, що перебувають у недобудованому стані.

70. Згідно зі статтею 1 Закону України від 05 червня 2003 року № 898-IV «Про іпотеку» (у редакції, чинній до 10 жовтня 2022 року) об`єктом незавершеного будівництва є об`єкт, на який видано дозвіл на будівництво, понесені витрати на його спорудження, але який не прийнятий в експлуатацію відповідно до законодавства.

71. Виходячи з наведеного, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що розкритий фундамент не може вважатися спорудою, яка має фізичні ознаки нерухомого майна, але не прийнята в експлуатацію, тобто розцінюватися як об`єкт незавершеного будівництва.

72. Верховний Суд відхиляє доводи ФОП ОСОБА_1 про те, що державна реєстрація права власності лише підтверджує раніше набуте нею право, а тому анулювання реєстрації наказом Міністра юстиції України від 20 травня 2024 року № 1500/5 не свідчить про відсутність у неї права власності.

73. Частина перша статті 328 ЦК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлює, що право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів. Право власності вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності не встановлена судом.

74. Пункт 1 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV визначає, що державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

75. Тобто реєстрація права власності на нерухоме майно є лише офіційним визнанням права власності з боку держави. Сама собою державна реєстрація права власності за певною особою не є безспірним підтвердженням наявності в цієї особи права власності, але створює спростовувану презумпцію права власності такої особи (постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17, постанови Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 925/1121/17, від 17 квітня 2019 року у справі № 916/675/15 та від 24 січня 2020 року у справі № 910/10987/18).

76. Отже, визначальним є не факт реєстрації чи її анулювання, а наявність правової підстави набуття права власності.

77. У справах № 924/34/24 та № 924/1330/23 господарські суди визнали недійсними договір від 15 травня 2019 року № 11 та відповідні частини акта прийому-передачі від 10 березня 2021 року, встановивши, що під виглядом реконструкції сторони фактично здійснили відчуження комунального майна поза передбаченою законом процедурою приватизації та без погодження органу охорони культурної спадщини, і повернули спірні фундаменти територіальній громаді міста Кам`янця-Подільського.

78. Обставини, встановлені цими рішеннями, згідно з частиною четвертою статті 78 КАС України не доказуються при розгляді цієї справи.

79. Відповідно до частини першої статті 236 ЦК України нікчемний правочин або правочин, визнаний судом недійсним, є недійсним з моменту його вчинення.

80. Тобто договір від 15 травня 2019 року № 11 і акт прийому-передачі майна комунальної власності від 10 березня 2021 року не мають тих правових наслідків, на які були спрямовані, з моменту їх вчинення.

81. Відтак, презумпція правомірності набуття ФОП ОСОБА_1 права власності, яку створював запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, спростована.

82. При цьому Міністр юстиції України у наказі від 20 травня 2024 року № 1500/5 додатково підтвердив, що рішення державного реєстратора Городоцької районної державної адміністрації Хмельницької області від 06 листопада 2019 року № 49540297 було прийняте з порушенням Закону № 1952-IV з моменту його прийняття.

83. Верховний Суд відхиляє доводи скаржниці про те, що декларація про початок виконання будівельних робіт від 11 травня 2010 року та технічний паспорт від 06 квітня 2014 року не скасовані та не визнані недійсними, а тому з огляду на частину другу статті 12 Закону № 1952-IV мають пріоритет над відомостями Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

84. Згідно з частиною другою статті 12 Закону № 1952-IV відомості, що містяться у Державному реєстрі прав, повинні відповідати відомостям, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії. У разі їх невідповідності пріоритет мають відомості, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії.

85. Натомість, у справі, що розглядається, спірною є не розбіжність між відомостями Державного реєстру прав та документами, на підставі яких проведено реєстраційні дії, а наявність у ФОП ОСОБА_1 правової підстави набуття права власності на фундаменти втраченої історичної забудови, яку спростовано судовими рішеннями у господарських справах № 924/34/24 та № 924/1330/23.

86. Водночас сама по собі декларація про початок виконання будівельних робіт та технічний паспорт не є передбаченими законом підставами набуття права власності на нерухоме майно.

87. З огляду на викладене, висновки щодо застосування частини другої статті 12 Закону № 1952-IV, викладені у постановах Верховного Суду від 20 лютого 2018 року у справі № 917/553/17 та від 03 квітня 2018 року у справі № 922/1645/18, не підлягали врахуванню судами попередніх інстанцій при вирішенні цього спору.

88. Посилання скаржниці на статті 317, 319, 321, 392 ЦК України, норми яких визначають зміст, здійснення та способи захисту права власності, не спростовують установленої судами попередніх інстанцій відсутності законної підстави набуття спірного майна.

89. Відхиляючи доводи ФОП ОСОБА_1 про наявність у неї правомірних очікувань, які захищаються за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Верховний Суд виходить з такого.

90. Концепція правомірних очікувань захищає особу, яка добросовісно поклалася на легітимність дій державного органу. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04, пункт 71) вказав, що ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

91. Водночас ці гарантії поширюються лише на добросовісного набувача. Велика Палата Верховного Суду у пункті 258 постанови від 12 вересня 2023 року у справі № 910/8413/21 дійшла висновку, що наведені гарантії стосуються випадків, коли, діючи добросовісно, особа набула майнове право, зокрема право власності, від держави чи територіальної громади, які діяли під впливом помилки. Тоді як недобросовісна поведінка набувача майна у приватну власність чи як його, так і відчужувача відповідного майна, не є набуттям права приватної власності під впливом помилки органу влади та не зумовлює таке набуття. Більше того, повернення власникові майна від недобросовісної особи не може становити для останньої індивідуальний і надмірний тягар.

92. Згідно з частиною першою статті 235 ЦК України удаваним є правочин, який вчинено сторонами для приховання іншого правочину, який вони насправді вчинили.

93. Зазначене визначає спрямованість волі обох сторін на створення видимості одних правовідносин за фактичного існування інших.

94. Удаваність правочину, встановлена господарськими судами у справах № 924/34/24 та № 924/1330/23, не свідчить про добросовісність його сторін, оскільки виконавчий комітет Кам`янець-Подільської міської ради та ФОП ОСОБА_1 під виглядом реконструкції втраченої історичної забудови насправді вчинили правочин, який полягав у переході права власності на комунальне майно без рішення міської ради як власника про його відчуження, поза конкурентними процедурами приватизації та без погодження відповідного органу охорони культурної спадщини. Виконавчий комітет як замовник реконструкції не ніс жодних майнових обов`язків, тоді як за пунктом 6.4 договору право приватної власності на створене нерухоме майно набувала ФОП ОСОБА_1 .

95. За таких обставин ФОП ОСОБА_1 не могла добросовісно покладатися на набуття нею права приватної власності на фундаменти втраченої історичної забудови та на правомірність одержаних на цій підставі дозвільних документів, а тому її посилання на захист правомірних очікувань є безпідставними.

96. Такий висновок узгоджується з практикою ЄСПЛ щодо статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms). У рішенні Великої Палати ЄСПЛ у справі "Копецький проти Словаччини" (Kopeckэ v. Slovakia [GC], заява № 44912/98, рішення від 28 вересня 2004 року, пункти 35, 49- 50) зазначено, що «правомірне очікування» не виникає, якщо існує спір щодо правильного тлумачення та застосування національного права і доводи заявника згодом відхилили національні суди.

97. Водночас принцип належного урядування не перешкоджає державі виправляти допущені нею помилки (справа «Бєнаровіч та інші проти Литви» (Beinaroviи and Others v. Lithuania, заяви № 70520/10, 21920/10 та 41876/11, пункти 140, 143)), зокрема якщо приватна особа не діяла з належною обачністю або не могла не усвідомлювати юридичної природи наданого їй титулу та наслідків, які з неї випливають для її прав на майно (справа «Депаль проти Франції» (Depalle v. France [ВП], заява № 34044/02, пункт 67), та справа «Броссе-Трибуле та інші проти Франції» (Brosset-Triboulet and Others v. France [ВП], заява № 34078/02, пункт 70)).

98. За встановлених у цій справі обставин недійсності правочинів, спрямованих на відчуження комунального майна поза передбаченою законом процедурою, відповідний майновий інтерес ФОП ОСОБА_1 не має достатньої законної та добросовісної основи для захисту як правомірне очікування.

99. Доводи ФОП ОСОБА_1 про виконання нею комплексу робіт з реконструкції за власний рахунок, про об`єкт, введений в експлуатацію, та значний ступінь готовності іншого не спростовують установленої судами відсутності законних підстав для набуття відповідних майнових прав, а одержання містобудівних умов та обмежень саме по собі не може легалізувати правові наслідки, що виникли на їх підставі.

100. Стосовно підстав визнання протиправним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт від 06 грудня 2021 року № ХМ012211130847 Верховний Суд зазначає таке.

101. Частина четверта статті 37 Закону № 3038-VI (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначає підстави для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт: неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу; невідповідність поданих документів вимогам законодавства; виявлення недостовірних відомостей у поданих документах; результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

102. Частина шоста статті 37 цього Закону визначає підстави, за яких орган державного архітектурно-будівельного контролю анулює дозвіл: подання замовником заяви про анулювання дозволу; наявність відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником; судове рішення, що набрало законної сили, про скасування містобудівних умов та обмежень та/або припинення права на виконання будівельних робіт.

103. Верховний Суд звертає увагу на те, що анулювання дозволу згідно з частиною шостою статті 37 Закону № 3038-VI є адміністративною процедурою, яка припиняє дію дозволу на виконання будівельних робіт на майбутнє і не потребує оцінки законності його видачі. Натомість суд скасовує дозвіл, якщо встановить, що на момент видачі існувала хоча б одна з підстав для відмови, передбачених частиною четвертою статті 37 цього Закону; у такому разі дозвіл є протиправним з моменту його видачі.

104. Отже, скасування судовим рішенням містобудівних умов та обмежень є підставою для адміністративного анулювання дозволу органом державного архітектурно-будівельного контролю, а не підставою для скасування дозволу судом.

105. Скасування судом дозволу потребує самостійної перевірки додержання вимог частин третьої і четвертої статті 37 Закону № 3038-VI під час його видачі. Такий підхід узгоджується з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 24 квітня 2026 року у справі № 160/8007/24, за яким відсутність передбачених законом підстав для адміністративного анулювання дозволу сама по собі не виключає обов`язку суду перевірити правомірність його видачі.

106. Висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 23 лютого 2024 року у справі № 300/2289/23 та від 04 квітня 2024 року у справі № 600/2709/22-а щодо анулювання дозволу після скасування містобудівних умов та обмежень, стосуються саме адміністративної процедури і не виключають самостійного судового контролю за правомірністю видачі такого дозволу.

107. Водночас суди попередніх інстанцій, дійшовши правильного по суті висновку про протиправність дозволу на виконання будівельних робіт № ХМ012211130847, помилково пов`язали його скасування виключно зі скасуванням Містобудівних умов та обмежень, не навівши самостійного правового обґрунтування неправомірності його видачі.

108. Частина друга статті 8 Закону № 3038-VI встановлює, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Частина четверта статті 26 цього Закону визначає, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації, а частина п`ята цієї статті встановлює послідовність стадій, у якій власники або користувачі земельних ділянок здійснюють проектування та будівництво об`єктів.

109. Зазначена умова міститься у переліках документів для кожної із стадій, які стосуються цього спору.

110. Пункт 1 частини третьої статті 29 Закону № 3038-VI відносить копію документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копію договору суперфіцію до вичерпного переліку документів, які додаються до заяви про надання містобудівних умов та обмежень, а пункт 2 цієї частини - копію документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згоду його власника, засвідчену в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації).

111. Тотожні за змістом вимоги встановлює частина третя статті 37 цього Закону для одержання дозволу на виконання будівельних робіт.

112. Отже, право на одержання містобудівних умов та обмежень і право на виконання будівельних робіт передбачають належне підтвердження відповідних прав замовника - документального підтвердження прав замовника на земельну ділянку і, у разі реконструкції, на об`єкт, який реконструюється.

113. Відсутність такого підтвердження робить дозвіл на виконання будівельних робіт протиправним самостійно та з моменту прийняття, а не внаслідок скасування містобудівних умов та обмежень.

114. Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 37 Закону № 3038-VI у редакції, чинній на час видачі спірного дозволу, до заяви про його отримання додавалася копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або згода його власника (співвласників), засвідчена у встановленому законодавством порядку, на проведення будівельних робіт у разі здійснення реконструкції, реставрації чи капітального ремонту.

115. Отже, здійснення реконструкції передбачало наявність належної правової підстави щодо об`єкта реконструкції: права власності на нього або належним чином оформленої згоди його власника.

116. Передбачена частиною четвертою статті 34 Закону № 3038-VI можливість здійснення окремих видів реконструкції без документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, не звільняє замовника від підтвердження прав щодо об`єкта реконструкції.

117. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій виходили з того, що ФОП ОСОБА_1 не набула на законних підставах права власності на фундаменти втраченої історичної забудови, а договір від 15 травня 2019 року № 11 та акт прийому-передачі від 10 березня 2021 року у відповідних частинах визнані судом недійсними у господарських справах № 924/34/24 і № 924/1330/23.

118. Відповідно до частини першої статті 236 ЦК України правочин, визнаний судом недійсним, є недійсним з моменту його вчинення.

119. Отже, на підставі зазначених правочинів у ФОП ОСОБА_1 не могло виникнути майнових прав, на виникнення яких вони були спрямовані.

120. Суди у справах № 924/34/24 і № 924/1330/23 встановили, що рішення виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради від 10 квітня 2019 року № 413 та від 27 грудня 2019 року № 1435, договір на реконструкцію втраченої історичної забудови від 15 травня 2019 року № 11 та акт прийому-передачі від 10 березня 2021 року були актами та документами, на підставі яких під виглядом реконструкції фактично здійснювалося відчуження комунального майна без рішення Кам`янець-Подільської міської ради як його власника. Тобто територіальна громада в особі міської ради не приймала рішення про відчуження, передачу чи інше розпорядження цими фундаментами на користь ФОП ОСОБА_1 .

121. За таких обставин зазначені рішення та правочини не можуть самі по собі підтверджувати наявність належної згоди власника на реконструкцію у розумінні частини третьої статті 37 Закону № 3038-VI, оскільки у судових рішеннях встановлено, що вони спрямовувалися на неправомірне відчуження комунального майна без рішення міської ради як його власника.

122. Вчинення на момент видачі спірного дозволу запису в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про право власності ФОП ОСОБА_1 на незавершене будівництво не свідчить про наявність у неї правової підстави щодо об`єкта реконструкції. Такий запис створює лише презумпцію права власності, яку у цій справі спростовано, а рішення державного реєстратора від 06 листопада 2019 року № 49540297 Міністр юстиції України наказом від 20 травня 2024 року № 1500/5 визнав таким, що прийняте з порушенням Закону № 1952-IV.

123. Таким чином, установлені у справі обставини свідчать, що документи, на які ФОП ОСОБА_1 посилалася як на правову основу реконструкції, не підтверджували наявності у неї передбаченої законом правової підстави щодо об`єкта реконструкції.

124. За таких обставин видача дозволу не відповідала вимогам частини третьої статті 37 Закону № 3038-VI, а подані на його отримання документи не могли вважатися такими, що підтверджують дотримання ФОП ОСОБА_1 установлених законом вимог.

125. Отже, на момент видачі спірного дозволу існували передбачені частиною четвертою статті 37 Закону № 3038-VI підстави для відмови у його видачі - неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу дозволу, та невідповідність поданих документів вимогам законодавства.

126. За наявності хоча б однієї з таких підстав Відділ державного архітектурно-будівельного контролю Кам`янець-Подільської міської ради зобов`язаний був відмовити у видачі дозволу, а виданий за цих обставин дозвіл є протиправним з моменту його видачі.

127. Такий висновок ґрунтується виключно на обставинах, установлених судами попередніх інстанцій та судовими рішеннями, що набрали законної сили, і не потребує встановлення Верховним Судом нових фактичних обставин чи переоцінки доказів.

128. Тому для вирішення позовної вимоги про визнання протиправним та скасування спірного дозволу немає необхідності встановлювати інші наведені сторонами можливі порушення, зокрема щодо зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів, співвідношення площ забудови, правильності визначення класу наслідків чи відповідності проєктної документації вимогам законодавства.

129. У пункті 65 постанови від 24 квітня 2026 року у справі № 160/8007/24 Верховний Суд підкреслив, що спори стосовно правомірності видачі дозволів на виконання будівельних робіт стосуються не лише приватного інтересу замовника будівництва, а й суспільного інтересу у дотриманні вимог безпечної, збалансованої та законної забудови, прав членів територіальної громади на належне середовище, а також принципу рівності всіх суб`єктів перед законом у сфері містобудівної діяльності.

130. Особливого значення такий суспільний інтерес набуває у разі забудови історичного ареалу та об`єктів культурної спадщини, охорона і збереження яких належать до пріоритетних завдань держави, що узгоджується зі статтею 439 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, ратифікованої Законом України від 16 вересня 2014 року № 1678-VII.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

131. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

132. Згідно з частиною першою статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Відповідно до частини четвертої цієї статті зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

133. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного по суті висновку про наявність підстав для визнання протиправним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт № ХМ012211130847, однак керувалися помилковими мотивами, оскаржувані судові рішення в цій частині належить змінити в мотивувальній частині з урахуванням мотивів, викладених у цій постанові, залишивши незмінним результат вирішення цієї позовної вимоги.

134. За таких обставин касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 слід задовольнити частково, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2025 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2026 року - змінити в мотивувальній частині щодо підстав визнання протиправним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт № ХМ012211130847; в іншій частині зазначені судові рішення слід залишити без змін.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2026 року у справі № 560/9501/24 змінити, виклавши їх мотивувальні частини щодо підстав визнання протиправним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт від 06 грудня 2021 року № ХМ012211130847, виданого Відділом державного архітектурно-будівельного контролю Кам`янець-Подільської міської ради, у редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2026 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа