Постанова від 09 вересня 2026 р. у справі №640/3186/19 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2026 року

м. Київ

справа № 640/3186/19

адміністративне провадження № К/990/42657/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку спрощеного (письмового) провадження без виклику учасників у суді касаційної інстанції справу № 640/3186/19,

за позовом Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги

касаційною скаргою Державної аудиторської служби України

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року (колегія суддів у складі: головуючий суддя - Оксененка О.М., судді: Василенка Я.М., Кузьменка В.В.)

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

1. У лютому 2019 року Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - ПАТ «НАК «Нафтогаз України») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач, Держаудитслужба), у якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу відповідача від 20.02.2019 № 05-14/92-2019.

2. Позивач стверджував про необґрунтованість висновків аудиторів щодо безпідставної виплати тодішньому голові правління ПАТ «НАК «Нафтогаз України» ОСОБА_1 премії у розмірі 228 834 009, 69 грн та заподіяння цим шкоди на зазначену суму, оскільки прийняття рішення щодо встановлення розміру винагороди керівнику та членам правління акціонерного товариства належить до компетенції його наглядової ради, при цьому контракти з головою правління ПАТ «НАК «Нафтогаз України» укладені уповноваженою наглядовою радою особою - членом (головою) наглядової ради, а не керівником центрального органу виконавчої влади (Прем`єр-міністром України), тож посилання відповідача на недотримання позивачем вимог постанови Кабінету Міністрів України від 19.05.1999 № 859 «Про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності, та об`єднань державних підприємств» (далі - Постанова № 859), він вважав помилковими.

2.1. Крім цього, позивач стверджував про законність списання дебіторської заборгованості на суму 509 592,74 дол. США на підставі здійсненого арбітражним трибуналом зарахування зустрічних однорічних вимог сторін ПАТ «НАК «Нафтогаз України» та ПАТ «Газпром» за Остаточним арбітражним рішенням від 22.12.2017 у справі № V2014/078/080 та Остаточним арбітражним рішенням від 28.02.2018 у справі № V2014/129, оскільки вказана сума передплати, в рахунок якої ПАТ «Газпром» не поставляв газ ПАТ «НАК «Нафтогаз України», є погашеною та підлягала списанню.

2.2. Стосовно складення тендерної документації, здійснення закупівлі юридичних, аудиторських, міжнародних комунікаційних послуг та послуг рекрутингових агенцій щодо пошуку персоналу, то визначення переможця торгів здійснено відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі» з урахуванням потреб ПАТ «НАК «Нафтогаз України», вимог тендерної документації та поданих пропозицій.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

3. ПАТ «НАК «Нафтогаз України» утворено на виконання Указу Президента України від 25.02.1998 № 151 «Про реформування нафтогазового комплексу України».

4. Засновником та єдиним акціонером ПАТ «НАК «Нафтогаз України» є держава.

5. Функції з управління корпоративними правами держави у статутному капіталі Нафтогазу здійснює Кабінет Міністрів України.

6. У складі органів управління ПАТ «НАК «Нафтогаз України» діє Наглядова рада.

7. Державною аудиторською службою України на підставі направлення, виданого головою Держаудитслужби, проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз України» за період з 01.04.2017 до 30.09.2018, за результатами якої складено акт від 27.12.2018 № 05-21/6.

8. Про початок ревізії ПАТ «НАК «Нафтогаз України» повідомлено листом від 06.09.2018 № 05-14/709.

9. Ревізію розпочато 26.09.2018, ревізія неодноразово зупинялась, до ревізії надано журнал реєстрації ревізій та перевірок, в якому зроблено записи про проведення ревізії.

10. Листом від 28.01.2019 № 3-3КТ-5КТ позивач надіслав Держаудитслужбі заперечення (зауваження) на акт ревізії від 27.12.2018 № 05-21/6.

11. Контролюючий орган за наслідками розгляду заперечень надіслав ПАТ «НАК «Нафтогаз України» лист від 18.02.2019 № 05-14/8484-2019 з висновками на заперечення, за змістом яких зауваження враховано частково.

12. На підставі акта ревізії від 27.12.2018 № 05-21/6 Держаудитслужба сформувала вимогу від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 «Щодо усунення порушень законодавства», у якій вказано, що на підставі пункту 2.16 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на ІІІ квартал 2018 року останньою проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз України» за період з 01.04.2017 до 30.09.2018, за результатами якої складено акт від 27.12.2018 № 05-2/6.

13. У вимозі зазначено, що під час ревізії встановлено порушення законодавства, які не усунуто:

1) в порушення підпункту 3 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 19.05.1999 № 859 «Про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності, та об`єднань державних підприємств» (зі змінами та доповненнями) виплачено премії голові правління Компанії ОСОБА_1 у розмірі 228 834 009,69 грн, чим заподіяно збитків на зазначену суму;

2) в порушення пункту 1 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пунктів 2.2 та 3.4 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, підпункту 7.7.4 Облікової політики ПАТ «НАК «Нафтогаз України», затвердженої наказом від 30.08.2016 № 526 у частині визнання її припинення, без підстав списано дебіторську заборгованість на суму 11 762 126,61 грн (509 592,74 дол. США), чим заподіяно збитків на зазначену суму.

14. Крім цього, під час ревізії установлено низку порушень під час проведення державних (публічних) закупівель.

15. На підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 9 пункту 4, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, Держаудитслужба склала та направила підконтрольній установі вимогу від 20.02.2019 № 05-14/92-2019, за змістом якої вимагала від ПАТ «НАК «Нафтогаз України»:

1) опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку;

2) розглянути питання про притягнення працівників ПАТ «НАК «Нафтогаз України», винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

15.1. У вказаній вимозі встановлено строк до 19.03.2019 для надання Держаудитслужбі вичерпної інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів, а також поінформовано, що відповідно до пунктів 8, 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», якщо підконтрольною установою не буде забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держаудитслужба має право звернутися до суду в інтересах держави.

Провадження у судах

16. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.10.2019 у задоволенні позову відмовлено повністю з тих мотивів, що предметом оскарження в адміністративному судочинстві може бути лише така вимога Держаудитслужби, яка породжує обов`язки для підконтрольної установи, водночас, в оспорюваній вимозі наведено вказівку на порушення однак не зазначено чіткої вимоги щодо їх усунення, тому така вимога не порушує інтереси позивача.

17. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2020 змінено рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.10.2019 в мотивувальній частині, а в решті - залишено без змін.

17.1. Змінюючи рішення суду першої інстанції в означеній частині, суд апеляційної інстанції зазначив, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов Держаудитслужби про стягнення збитків, а не під час вирішення справи за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, з огляду на те, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. У розглядуваній справі, Держаудитслужба пред`явила вимогу про усунення порушень законодавства, виявлених під час ревізії, і ця вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір. Пункти цієї вимоги щодо необхідності опрацювання матеріалів ревізії та розгляду питання про притягнення винних працівників до відповідальності самі по собі не створюють жодних негативних наслідків для позивача, оскільки не зобов`язують ПАТ «НАК «Нафтогаз України» прийняти конкретне рішення. Із цих міркувань апеляційний суд залишив без змін рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову, однак змінив мотиви цієї відмови.

18. Постановою Верховного Суду від 12.03.2021 зазначені судові рішення скасовані, а справа № 640/3186/19 направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.

18.1. У цій постанові Верховний Суд дійшов висновку про передчасність висновків судів попередніх інстанцій про те, що відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не може свідчити про відсутність порушених прав, свобод та інтересів позивача і відсутність у нього права звернення до суду за їх захистом. Верховний Суд підкреслив, що органи державного фінансового контролю мають право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання саме в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом направлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

18.2. Суд касаційної інстанції також зауважив, що судами попередніх інстанцій не досліджувалось питання дотримання позивачем виконання вимог Порядку проведення інспектування Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550), зокрема, щодо інформування про усунення виявлених порушень, або щодо звернення до органу контролю з метою отримання роз`яснень щодо способу виконання вимоги, зокрема, щодо притягнення до відповідальності працівників, винних у заподіянні збитків, якщо наявність та правильність останніх за позовом органу фінансового контролю у судовому порядку не перевірялась.

19. За наслідками нового розгляду рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2021, у задоволенні позову ПАТ «НАК «Нафтогаз України» відмовлено.

19.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення виявлених в ході перевірки збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, мають перевірятися в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю (Держаудитслужби), а не за позовом підконтрольної установи (ПАТ «НАК «Нафтогаз України») про визнання вимоги протиправною, такі збитки відшкодовуються підконтрольним об`єктом добровільно або стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а отже оскаржувана вимога від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 в частині виявлених контролюючим органом фінансових порушень із зазначенням сум завданої ПАТ «НАК «Нафтогаз України» матеріальної шкоди (збитків) має перевірятися в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю (відповідача), а не за позовом підконтрольного органу (позивача). Зважаючи на викладене, вказані два пункти оскаржуваної вимоги Держаудитслужби від 20.02.2019 № 05-14/92-2019, які пов`язані зі збитками підприємства, в даному випадку жодним чином не порушують прав НАК «Нафтогаз України», оскільки правомірність їх визначення має перевірятися в межах розгляду справи за позовом органу фінансового контролю.

19.2. Суд першої інстанції урахував, що в іншій частині ПАТ «НАК «Нафтогаз України» вимогу не виконало та з метою отримання роз`яснень щодо способу її виконання вимоги до органу державного фінансового контролю не зверталося. Водночас друга частина оскаржуваної вимоги (щодо притягнення винних осіб до відповідальності та інформування фінансового органу про вжиті заходи) є наслідком та нерозривно пов`язана зі встановленими в ході ревізії фінансовими порушеннями (матеріальними збитками підприємства), сама собою відірвано від понесених підприємством збитків не створює для ПАТ «НАК «Нафтогаз України» жодних правових наслідків та не підлягає скасуванню.

19.3. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без задоволення апеляційну скаргу ПАТ «НАК «Нафтогаз України», зауважив, що спірною вимогою визначено виявлені контролюючим органом порушення із зазначенням конкретних сум заподіяних збитків, а також вказано ПАТ «НАК «Нафтогаз України» опрацювати матеріали ревізії, усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку та розглянути питання про притягнення працівників цього товариства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності. Тобто, основні пункти спірної вимоги вказують на збитки, виявлені контролюючим органом, та відповідно порушення, що полягають безпосередньо в заподіянні таких збитків, а решта пунктів вимоги (щодо опрацювання матеріалів ревізії та усунення виявлених порушень і притягнення винних до відповідальності) є похідними і їх перевірка є можливою виключно щодо дотримання позивачем відповідних вимог законодавства без дослідження основних порушень щодо заподіяння збитків підприємству.

19.4. За висновками апеляційного суду, вирішуючи питання стосовно преміювання голови правління, ПАТ «НАК «Нафтогаз України» необхідно було враховувати обмеження, установлені постановою Кабінету Міністрів України «Про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності, та об`єднань державних підприємств» від 19.05.1999 № 859 (із змінами) (далі - Постанова № 859). Такі висновки суд мотивував тим, що, по-перше, Постановою № 859 у редакції чинній, зокрема, у 2018 році, було встановлено граничні розміри премії, при цьому, пунктом 2 вказаної Постанови передбачалося, що її приписи поширюються на голів правлінь публічних акціонерних товариств, а, по-друге, сам позивач у протоколі засідання від 26.07.2017 № 318-КІ визнав застосовність Постанови № 859 при здійсненні преміювання голів правління.

19.5. Апеляційним судом також встановлено, що голові Правління ПАТ «НАК «Нафтогаз України» виплата премії здійснювалася, зокрема, 30.09.2018 за відсутності відповідного річного фінансового плану, затвердженого (погодженого) у порядку, визначеному законодавством.

19.6. Щодо порушення ПАТ «НАК «Нафтогаз України» вимог законодавства при списання дебіторської заборгованості ВАТ «Газпром», суд апеляційної інстанції зауважив, що в документах бухгалтерського обліку та звітності ПАТ «НАК «Нафтогаз Україна», які було надано позивачем та які містяться у справі, суми недоплат за жовтень-листопад 2015 року за розрахунками з ВАТ «Газпром» відсутні, водночас доводи скаржника щодо списання таких коштів взаємозаліком, зокрема у зв`язку з прийняттям рішення Арбітражного трибуналу при Арбітражному інституті ТП м. Стокгольма та на підставі протоколу № 103, апеляційний суд відхилив, пославшись на відсутність в цих документах відомостей про дебіторську заборгованість.

20. Верховний Суд ухвалою від 02.02.2022 повернув касаційну скаргу ПАТ «НАК «Нафтогаз України», подану 17.01.2022 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2021 у справі № 640/3186/19, на підставі пункту 4 частини п`ятої статті 332 КАС України у зв`язку з тим, що заявником не викладено передбачених цим Кодексом підстав для оскарження судового рішення у касаційному порядку. У вказаній ухвалі Верховним Судом роз`яснено скаржнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє його права повторного звернення до Верховного Суду. Повторна касаційна скарга від ПАТ «НАК «Нафтогаз України» до Верховного Суду не надходила.

21. 23.01.2023 апеляційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021 подав ОСОБА_1 як особа, яка не брала участь у справі, однак суд першої інстанції вирішив питання про його права та інтереси, у якій просив скасувати зазначене рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позов ПАТ «НАК «Нафтогаз України».

22. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2023 відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021 на підставі пункту 4 частини першої статті 299 КАС України, відповідно до якого суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі, якщо скаржником у строк, визначений судом, не подано заяву про поновлення строку на апеляційне оскарження або наведені підстави для поновлення строку на апеляційне оскарження визнані судом неповажними.

23. Постановою Верховного Суду від 18.10.2023 зазначену ухвалу апеляційного суду скасовано, справу № 640/3186/19 направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції через передчасність висновків, підкресливши при цьому, що лише в межах відкритого апеляційного провадження суд апеляційної інстанції має процесуальну можливість зробити вмотивований та обґрунтований висновок щодо вирішення чи невирішення судом першої інстанції питань про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки особи, яка не брала участі у розгляді справи судом першої інстанції, що не виключає можливість суду апеляційної інстанції при вирішенні питання про відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою особи, яка не брала участі у справі, з`ясувати її мотиви щодо прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків, визначених нею як порушених рішенням суду.

24. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2023 поновлено ОСОБА_1 строк на апеляційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.08.2021 та відкрито апеляційне провадження за його апеляційною скаргою на означене рішення суду першої інстанції.

25. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2024 апеляційна скарга ОСОБА_1 залишена без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021 - без змін.

25.1. Відмовляючи у задоволенні вказаної апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що попри оскарження спірної вимоги відповідача в повному обсязі, мотиви ОСОБА_1 стосуються суто її пункту 1 щодо преміювання тодішнього голови правління Компанії ОСОБА_1 у 2018 році в розмірі 228 834 009,69 грн. За висновком апеляційного суду, доводи апелянта про те, що до спірних правовідносин не застосовується Постанова № 859, є безпідставними, так як при вирішенні питання щодо преміювання голови Правління ПАТ «НАК «Нафтогаз» позивач був зобов`язаний враховувати обмеження, установлені вказаною Постановою, що визначає відповідні граничні розміри премії.

25.2. Переглядаючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд, пославшись на положення частини п`ятої статті 308, частини четвертої статті 323 КАС України, зауважив, що питання щодо застосування до виплати премії ОСОБА_1 максимальних меж додаткових премій відповідно до Постанови № 859, а також щодо ненадання судом першої інстанції оцінки колективного договору та контракту вже розглянуто Шостим апеляційним адміністративним судом у цій справі в постанові від 09.12.2021 за апеляційною скаргою ПАТ «НАК «Нафтогаз України» та процитував у своєму судовому рішенні ці висновки.

26. Постановою Верховного Суду від 02.07.2024 касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, скасовано постанову суду апеляційного суду та направлено справу № 640/3186/19 до цього ж суду на новий судовий розгляд.

26.1. Скасовуючи постанову суду апеляційної інстанції, Верховний Суд виходив з того, що поза увагою апеляційного суду залишилося питання, про необхідність з`ясування якого зазначав Верховний Суд в постанові від 18.10.2023 у цій же справі, скасовуючи ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2023 та направляючи справу до цього ж суду для продовження розгляду, а саме те, що апеляційний суд, розглядаючи апеляційну скаргу особи, яка не брала участі в розгляді справи судом першої інстанції, перш за все мав з`ясувати і відповідно зробити вмотивований та обґрунтований висновок щодо вирішення чи невирішення судом першої інстанції питань про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки цієї особи, а також з`ясувати її мотиви щодо прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків, визначених нею як порушених рішенням суду. Верховний Суд зауважив, що процесуальну можливість для вирішення цих питань апеляційний суд має лише в межах відкритого апеляційного провадження (див. пункт 76 постанови Верховного Суду від 24.04.2023 у справі № 640/3186/19).

26.2. Верховний Суд підкреслив, що суд апеляційної інстанції повинен був надати юридичну оцінку мотивам особи, яка не брала участі у розгляді справи судом першої інстанції, однак звернулася з апеляційною скаргою, стосовно прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків, питання щодо яких, за її твердженнями, вирішив суд першої інстанції, дослідити докази, надані на обґрунтування цих мотивів та зробити висновок щодо цього питання, з`ясування якого мало першочергове значення оскільки його вирішення впливало на весь подальший розгляд апеляційної скарги ОСОБА_1 . Однак всупереч частині п`ятій статті 353 КАС України проігнорував висновки і мотиви Верховного Суду в цій частині, що є неприпустимим у контексті основних засад та завдань адміністративного судочинства і функцій, покладених на суди апеляційної і касаційної інстанцій.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції, яка оскаржується

27. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2024 апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволена частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2021 - скасовані з постановленням нового рішення, яким адміністративний позов ПАТ «НАК «Нафтогаз України» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги задоволено, визнано протиправною та скасовано вимогу Державної аудиторської служби України від 20.02.2019 № 05-14/92-2019.

27.1. Надаючи оцінку доводам ОСОБА_1 про порушення оскаржуваною вимогою Держаудитслужби від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 його прав та інтересів, що полягало у створенні для нього негативних наслідків у вигляді підозри про вчинення кримінального правопорушення, із врахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 02.07.2024, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскарження зазначеної вимоги про притягнення винних осіб до відповідальності, за збитки, завдані державі, описані в акті ревізії, адресованої ПАТ «НАК «Нафтогаз України», співвідноситься із захистом інтересів скаржника безпосередньо, оскільки наслідком в межах фактичної реалізації цієї вимоги стало здійснюване щодо скаржника кримінальне переслідування саме за порушення, викладені в акті ревізії. При цьому в межах кримінального провадження акт ревізії та вимога по суті не оцінюються, оскільки є діючими рішеннями суб`єкта владних повноважень та доказами в кримінальному провадженні сторони обвинувачення.

27.2. Так, з матеріалів справи судом апеляційної інстанції встановлено, що 19.01.2023 разом з повідомленням про підозру в межах кримінального провадження № 42018000000001782 (а.с. 147-166 т. 11) ОСОБА_1 вручено клопотання про застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою (а.с. 150-152 т. 8, а.с. 167-200 т. 11), з якого вбачається, що обґрунтованість підозри останнього у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною п`ятою статті 191 КК України повністю підтверджується, з поміж іншого, вимогою Держаудитслужби від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 «Щодо усунення порушення законодавства» та актом від 27.12.2018 № 05-21/6 планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз», на підставі якого ця вимога складена.

27.3. Відповідно до інформації, викладеної в листі Національного антикорупційного бюро України від 06.12.2021 № 0411-220/37536 (а.с. 57-58 т. 8), акт від 27.12.2018 № 05-21/6 планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз», на підставі якого складена оскаржувана вимога Держаудитслужби від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 «Щодо усунення порушення законодавства», долучений до матеріалів кримінального провадження від 24.07.2018 № 42018000000001782 та є частиною матеріалів кримінального провадження.

27.4. Отже, за висновком апеляційного суду, фактично підозра ОСОБА_1 в кримінальному провадженні та його кримінальне переслідування у вказаному провадженні ґрунтується на висновках акту ревізії, на підставі якого винесена оскаржувана вимога. При цьому, суд підкреслив, що згідно сталої судової практики сам акт ревізії за результатами перевірки не підлягає судовому оскарженню, а підлягає оскарженню саме кінцеве рішення суб`єкта владних повноважень за результатами ревізії, в даному випадку - вимога Держаудитслужби від 20.02.2019 № 05-14/92-2019.

27.5. Резюмуючи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, про те, що, розглядаючи справу по суті та вирішуючи позовні вимоги в частині про протиправність висновків Держаудитслужби в т.ч. щодо законності нарахування та виплати премій працівникам ПАТ «НАК «Нафтогаз України», зокрема ОСОБА_1 , суд першої інстанції, ухвалюючи рішення від 11.08.2021 у справі № 640/3186/19, вирішив питання про права та інтереси останнього фактично без його участі, в той час як рішення суду безпосередньо впливає на його права та інтереси, в т.ч. щодо подальшого кримінального переслідування.

27.6. Також, оцінюючи доводи апелянта, суд апеляційної інстанції, з-поміж іншого, зазначив, що оскаржуваним рішенням суду першої інстанції порушуються не лише права ПАТ «НАК «Нафтогаз України», а й законний інтерес ОСОБА_1 щодо функціонування державних органів-суб`єктів владних повноважень та прийняття ними рішень виключно в межах вимог законодавства, в тому контексті, що висновки Держаудитслужби за результатами перевірки повинні бути законними та обґрунтованими, оскільки несуть за собою наслідки у вигляді їх застосування іншими державними та правоохоронними органами. На цій підставі, суд апеляційної інстанції констатував, що порушені права та інтереси ОСОБА_1 підлягають захисту в межах цієї справи, а його безпосередньо необхідно було залучити до участі у справі під час розгляду в суді першої інстанції.

27.7. Надаючи оцінку оскаржуваній вимозі Держаудитслужби від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 по суті встановлених у ній порушень, зокрема в частині порушення Постанови № 859 під час виплати премії голові правління ПАТ «НАК «Нафтогаз України» ОСОБА_1 у розмірі 228 834 009,69 грн, суд апеляційної інстанції виходив з того, що правові та організаційні засади державного і договірного регулювання оплати праці, економічні, правові та організаційні засади оплати праці працівників, які перебувають у трудових відносинах з підприємствами, установами та організаціями усіх форм власності, регулюються зокрема статтею 43 Конституції України, Кодексом законів про працю (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - КЗпП), Законом України «Про оплату праці» від 24.03.1995 № 108/95-ВР (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 108/95-ВР) та Законом України «Про колективні договори і угоди», застосовність положень яких до працівників ПАТ «НАК «Нафтогаз України» обумовлена як Статутом НАК «Нафтогаз України», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2016 № 1044, так і Колективним договором НАК «Нафтогаз України» на 2017-2020 роки, ухваленим конференцією трудового колективу працівників НАК «Нафтогаз України» 15.06.2017 (далі - Колективний договір), а також Контрактом від 07.08.2014 № 45-Н/14, у редакції додаткової угоди № 1 від 13.04.2016 (далі - Контракт № 45-Н/14), укладеним між Міністерством енергетики та вугільної промисловості України, що здійснює повноваження Вищого органу управління НАК «Нафтогаз України», в особі Міністра енергетики та вугільної промисловості України Продана Ю.В. та Коболєвим А.В.

27.8. Суд урахував, що визначені Колективним договором умови виплати заробітної плати працівникам Компанії регламентували нарахування та виплату премій відповідно до Положення про преміювання працівників НАК «Нафтогаз України» на 2017-2020 роки (додаток 5 до Колективного договору), пунктами 2.1. та 2.2. якого визначено, що преміювання працівників Компанії за внесок у загальні результати роботи здійснюється щоквартально у розмірі до 100 відсотків посадового окладу працівників, а голові Правління розмір премії встановлюється на рівні 100 % посадового окладу, визначеного контрактом, пропорційно відпрацьованому часу. Водночас пунктом 3.7 цього Положення про преміювання прямо встановлено, що в окремих випадках, за рішенням голови правління або правління Компанії, або наглядової ради працівникам Компанії може виплачуватись додаткова премія за досягнення вагомих цілей, реалізацію важливих, стратегічних проектів у розмірах, відмінних від зазначених у п.п. 2.1, 2.2.

27.9. За висновком апеляційного суду, ревізією не враховано, що виплату премії голові Правління НАК «Нафтогаз України» ОСОБА_1 здійснено на підставі наказу від 11.09.2018 № 291, до набрання чинності 18.09.2019 постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2018 № 718 «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 19.05.1999 № 859 і від 03.10.2012 № 899», якою запровадженні обмеження щодо виплати премій, застосування якої, на думку суду, повинно відбуватись з урахуванням вимог статті 29 Закону № 108/95-ВР та про нові або зміну діючих умов оплати праці в бік погіршення роботодавець повинен повідомити працівника не пізніш як за два місяці до їх запровадження або зміни (частина друга).

27.10. Суд також звернув увагу на те, що додатковою угодою до Контракту № 45-Н/14 визначено умови та порядок виплати премії (частини премії) ОСОБА_1 , забезпечення виконання якої доручено Наглядовій раді НАК «Нафтогаз України» розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.03.2020 № 327-р «Деякі питання виконавчого органу акціонерного товариства «НАК «Нафтогаз України»». Вказане, з позиції суду, свідчить про фактичне погодження Кабінетом Міністрів України виплати ОСОБА_1 премії, яка була встановлена Наглядовою радою НАК «Нафтогаз України».

27.11. З аналізу положень Постанови № 859 цей суд виснував, що законодавство станом на 2018 рік не містило обмежень щодо встановлення максимального розміру премій (винагород) для голови Правління ОСОБА_1 , а Постанова № 859 (в редакції чинній у 2018 році) не містила заборон або обмежень для Наглядової ради НАК «Нафтогаз України» в частині визначення розміру премії голові Правління ОСОБА_1 . Доводи ревізорів про недотримання HAK «Нафтогаз України» вимог постанови Кабінету Міністрів України від 03.10.2012 № 899 щодо неможливості виплати винагороди (премій) керівникам в разі незатвердження (непогодження) річних фінансових планів у встановленому порядку під час нарахування та виплати голові правління премій протягом січня-вересня 2018 року у зв`язку з незатвердженням (непогодженням) в установленому законодавством порядку річного фінансового плану апеляційний суд вважав необґрунтованими.

27.12. Викладені висновки, з позиції вказаного суду, також підтверджуються Висновком від 12.03.2019 № 126/48-С науково-правової експертизи, проведеної у відповідності до Закону України «Про наукову і науково-технічну експертизу» на запит ПАТ «НАК «Нафтогаз» Радою науково-правових експертиз при Інституті держави та права ім. В.М. Корецького НАН України, в якому зазначено, що встановлення розміру винагороди керівнику та членам виконавчого органу ПАТ «НАК «Нафтогаз України» віднесено до виключної компетенції Наглядової ради і саме вона уповноважена приймати такі рішення, при тому, що нормативно-правовий акт, прийнятий Кабінетом Міністрів України, яким би обмежувалася компетенція наглядової ради ПАТ «НАК «Нафтогаз України» щодо прийняття рішень відносно встановлення розміру й виплати винагороди керівнику та членам виконавчого органу відсутній, а Наглядова рада ПАТ «НАК «Нафтогаз України» при укладанні контрактів з головою та членами правління, в тому числі встановленні розміру їх винагороди, не обмежена умовами, передбаченими в Постанові № 859 і не зобов`язана застосовувати цю постанову (а.с. 154-165 т. 9).

27.13. На підставі наведеного суд цієї інстанції дійшов висновку, що оскаржувана вимога відповідача опрацювати матеріали ревізії, усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку в частині виплати голові правління ПАТ «НАК «Нафтогаз України» премій за відсутності затвердженого фінансового плану та всупереч вимогам колективного договору, а також про розгляд питання про притягнення працівників ПАТ «НАК «Нафтогаз України», винних у порушеннях, з урахуванням наведених висновків суду, до встановленої законом відповідальності, є необґрунтованими.

27.14. За оцінкою апеляційного суду, висновок ревізорів про завдання збитків ПАТ «НАК «Нафтогаз України» внаслідок списання дебіторської заборгованості на суму 11 762 126, 61 грн (509 592, 74 дол. США) є безпідставними, оскільки рішення Арбітражу та протокол правління НАК «Нафтогаз України» від 01.03.2018 № 103, за обставин, що склалися, на думку суду, можуть вважатися первинними документами, на підставі яких формуються дані бухгалтерського обліку.

27.15. Так, в Остаточному арбітражному рішенні від 22.12.2017 у справі № V2014/078/080 (параграф 1082) зазначено, що основною сумою, яка повинна бути сплачена ПАТ «Газпром», є сума в розмірі 1 593 384 940, 36 дол. США, а відсотками, нарахованими до 22.12.2017 включно, є сума в розмірі 715 339 883, 61 дол. США. Основна сума та сума відсотків разом складають загальну суму до сплати в розмірі 2 308 724 823, 97 дол. США, при цьому чиста сума, яку повинен сплатити ПАТ «НАК «Нафтогаз України» складає 2 018 920 854, 91 дол. США. Ревізорами не спростовано розрахунок бухгалтера, пояснення якого безпідставно не враховані ревізорами, щодо включення до вказаних в рішенні суду сум передплати ПАТ «Газпром» за газ, здійсненої у 2015 році.

27.16. За встановлених обставин та наведених висновків, апеляційний суд вважав, що вимоги опрацювати матеріали ревізії, усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку в частині безпідставного списання дебіторської заборгованості на суму 11 762 126, 61 грн (509 592,74 дол. США), а також про розгляд питання про притягнення працівників ПАТ «НАК «Нафтогаз України», винних у порушеннях, з урахуванням наведених висновків суду, до встановленої законом відповідальності, є також необґрунтованими.

27.17. Підсумовуючи викладене, суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що судом першої інстанції при прийнятті рішення неповно з`ясовано обставини, які мають значення для справи, а також неправильно застосовані норми матеріального права, що стали підставою для невірного вирішення справи, у зв`язку з чим апеляційна скарга в цій частині підлягає задоволенню, а оскаржуване рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021 - скасуванню, а також на підставі частини третьої статті 323 КАС України скасуванню підлягає раніше прийнята постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2021 з прийняттям нового рішення про задоволення позову.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

28. Не погоджуючись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2024, Держаудитслужба звернулася до Верховного Суду (далі - Суд) з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просила скасувати оскаржувану постанову, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.08.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2021 у справі № 640/3186/19 залишити без змін.

28.1. Ця касаційна скарга подана з підстав, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), з посиланням у касаційній скарзі (з урахуванням поданих уточнень) на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю», зокрема, щодо права органу державного фінансового контролю адресувати вимогу виключно підконтрольним установам.

28.2. На обґрунтування підстав касаційного оскарження Держаудитслужба посилалася на неповне з`ясування судом апеляційної інстанції обставин, що мають значення для справи, які суд визнав встановленими, у зв`язку з чим його висновки не відповідають дійсним обставинам справи. За доводами касаційної скарги, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, що полягало у неправильному тлумаченні положень пункту 7 частини першої статті 10 вказаного Закону щодо права органів державного фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, які можуть адресуватися виключно підконтрольним установам, підприємствам.

28.3. У зв`язку з цим касатор наголосив на тому, що ОСОБА_1 , як особа, яка не приймала участі у розгляді справи, звернувся з апеляційною скаргою у справі № 640/3186/19 про визнання протиправною та скасування пунктів вимоги Держаудитслужби від 20.02.2019 № 05-14/92-2019, складеної за наслідками проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз України» за період з 01.04.2017 по 30.09.2018 на підставі акту від 27.12.2018 № 05-21/6.

28.4. Підкреслюючи, що за усталеною судовою практикою судовому захисту підлягають лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин, Держаудитслужба наполягала на тому, що оскаржуваним актом не покладалося жодних зобов`язань особисто на ОСОБА_1 , натомість вимагалося виключно від підконтрольного підприємства ПАТ «НАК «Нафтогаз України» опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, а також розглянути питання про притягнення працівників ПАТ «НАК «Нафтогаз України», винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

28.5. Також Держаудитслужба акцентувала увагу Суду на тому, що Окружним адміністративним судом міста Києва у рішенні від 11.08.2021 жодним чином не вирішувалися питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки ОСОБА_1 , а вирішуючи спір у справі № 640/3186/19 суд першої інстанції надавав оцінку правомірності вимоги Держаудитслужби.

28.6. Водночас, за доводами касатора, судове рішення, оскаржуване незалученою до участі в справі особою, повинно безпосередньо стосуватися прав, інтересів чи обов`язків цієї особи, тобто судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення адміністративним судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов`язки цієї особи у відповідних правовідносинах. При цьому, за усталеною судовою практикою, рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або в резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки такої особи. Будь-який інший правовий зв`язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.

28.7. Висновки апеляційного суду, за змістом яких цей суд погодився з доводами ОСОБА_1 про порушення оскаржуваною вимогою Держаудитслужби від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 його прав та інтересів, що полягало у створенні для нього негативних наслідків у вигляді підозри про вчинення кримінального правопорушення в межах кримінального провадження № 42018000000001782, на переконання касатора, є необґрунтованими.

28.8. По-перше, кримінальне провадження № 42018000000001782 від 24.07.2018 порушено ще до складення акта ревізії (акт від 27.12.2018 № 05-12/6) та вимоги щодо усунення порушень законодавства від 20.02.2019 № 05-14/92-2019, а матеріали зазначеної ревізії долучено до матеріалів вказаного кримінального провадження та є лише його частиною (лист НАБУ від 20.02.2019 № 0411-220/5964).

28.9. По-друге, з огляду на те, що рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.08.2021 у справі № 640/3186/19 питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки ОСОБА_1 не вирішувалися, а також те, що жодних дій ані з боку ПАТ «НАК «Нафтогаз України», а ні з боку Держаудитслужби щодо прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків ОСОБА_1 не вживалось та не може бути вжито у зв`язку зі спливом строків позовної давності, то, з позиції Держаудитслужби, виключно у кримінальному провадженні № 42018000000001782 може бути надана оцінка його доводів щодо законності нарахування премії голові правління Компанії та його участі у цьому.

28.10. Поруч із цим, Держаудитслужба зауважила, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові, розглядаючи апеляційну скаргу ОСОБА_1 , як особи, яка не приймала участі у розгляді справи № 640/3186/19, на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021, не надавши жодної оцінки тому, чи цим рішенням вирішувалися питання про права чи обов`язки означеної особи, не просто задовольнив вимоги апеляційної скарги, а навіть вийшов за межі її доводів та безпідставно скасував повністю вимогу від 20.02.2019 №05-14/92-2019 «Щодо усунення порушень законодавства», яка стосувалася виключно позивача - ПАТ «НАК «Нафтогаз України» як підконтрольної установи, в тому числі в частині, доводів незгоди з якою апеляційна скарга не містила.

28.11. Так, в апеляційній скарзі ОСОБА_1 наводив доводи незгоди з вимогою Держаудитслужби від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 лише в частині пункту 1 щодо визначення розміру збитків у зв`язку з виплатами премій, однак суд апеляційної інстанції без жодних доводів в апеляційній скарзі скасував і пункт 2 означеної вимоги, який стосувався порушення ПАТ «НАК «Нафтогаз України» пункту 1 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський та фінансову звітність в Україні», пунктів 2.2 та 3.4 Положення про забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, пункту 7.7.4 Облікової політики ПАТ «НАК Нафтогаз України», затвердженої наказом від 30.08.2016 № 526, у частині безпідставного списання дебіторської заборгованості на суму 11762126,61 грн (509 592,74 дол. США), чим заподіяно збитків Компанії на зазначену суму.

28.12. Не погоджуючись з висновками суду апеляційної інстанції щодо суті відображених у вимозі порушень, Держаудитслужба повторила висновки акту ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз України» за період з 01.04.2017 по 30.09.2018 від 27.12.2018 № 05-21/6, наполягаючи на їх обґрунтованості та підкреслюючи, що законність цих вимог перевірена та підтверджена рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2021, у цій справі за позовом підконтрольного суб`єкта - ПАТ «НАК «Нафтогаз України».

29. Ухвалою Суду від 02.12.2024 касаційну скаргу Держаудитслужби залишено без руху, а ухвалою Суду від 19.02.2025 визнано поважними підстави пропуску Держаудитслужбою строку на касаційне оскарження постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2024 у справі № 640/3186/19 та поновлено пропущений з поважних причин процесуальний строк, відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою, з урахуванням поданих уточнень.

30. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 09.09.2026 закінчено підготовчі дії у справі, відмовлено ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Філоненко Є.С., про розгляд справи за його участю та призначено справу до розгляду в порядку спрощеного провадження без виклику учасників справи.

Позиція інших учасників справи

31. Не погодившись із доводами касаційної скарги, ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Філоненко Є.С., подав письмовий відзив, за змістом якого просив касаційну скаргу Держаудитслужби залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2024 у справі № 640/3186/19 - залишити без змін.

31.1. За доводами цього відзиву ОСОБА_1 наполягав на порушенні оскаржуваною вимогою його прав та інтересів, враховуючи, що цією вимогою встановлено, що начебто виплата ОСОБА_1 як голові НАК «Нафтогаз України» премії є порушенням законодавства України, чим нібито заподіяно збитків державі чи об`єкту контролю на суму всієї премії, яка зазначена в оспорюваній вимозі, а тому вважає, що мав право на апеляційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021 у справі № 640/3186/19, оскільки даним рішенням фактично вирішено питання про права та інтереси заявника, що має негативні наслідки для нього особисто, які, зокрема, наразі виражаються у підозрі про вчинення ним кримінального правопорушення внаслідок виплати зазначеної премії.

31.2. На переконання ОСОБА_1 , в оскаржуваній постанові апеляційний суд надав достатню та повну юридичну оцінку мотивам заявника як особи, яка не брала участі у розгляді справи судом першої інстанції, стосовно його прав та інтересів, питання щодо яких вирішив суд першої інстанції, а також в повній мірі дослідив докази, надані на обґрунтування зазначених мотивів, та дійшов обґрунтованого висновку щодо цього питання.

31.3. Посилається на те, що оскаржувана вимога Держаудитслужби, з погляду заявника, є неконкретизованою, тобто не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів як на адресу НАК «Нафтогаз України», так і на адресу самого заявника, а тривале невжиття Держаудитслужбою у передбачений законом строк і спосіб дій та заходів за наслідком прийняття такої вимоги (п. п. 8, 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII) ставить його у стан правової невизначеності щодо його прав і обов`язків у відносинах як з ПАТ «НАК «Нафтогаз України» так і Держаудитслужбою за оскаржуваною вимогою, чим порушується принцип верховенства права, закріплений статтею 8 Конституції України, а тому він звернувся до апеляційного суду за захистом свого порушеного інтересу у правовій визначеності у відносинах із цими особами.

31.4. Щодо суті відображених у вимозі порушень Коболєв А.В. та його представник посилалися на висновки апеляційного суду, наполягаючи на їх законності та обґрунтованості.

31.5. Згідно з інформацією, наявною в комп`ютерній програмі «Діловодство спеціалізованого суду», електронний документ (ухвала суду про відкриття касаційного провадження) доставлена в Електронний кабінет ПАТ «НАК «Нафтогаз України» 19.02.2025 о 23:55, що підтверджується довідкою про доставку електронного листа. Правом подати відзив на касаційну скаргу Держаудитслужби ПАТ «НАК «Нафтогаз України» не скористалося, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанцій в касаційному порядку.

Висновки Верховного Суду, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

32. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

33. Водночас суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

34. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).

35. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

36. Відповідно до частини першої та другої статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-ХІІ) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

37. За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-ХІІ інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

38. Статтею 10 Закону № 2939-ХІІ визначено право органу державного фінансового контролю, зокрема: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (пункт 1); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

39. Відповідно до частини другої статті 15 указаного Закону законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

40. Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі - Положення № 43).

41. Відповідно до пункту 1 Положення № 43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

42. Підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

43. Згідно із пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

44. Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (Порядок № 550).

45. Пунктом 2 Порядку № 550, визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

46. Пунктом 4 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

47. Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

48. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

49. Вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована, лише в частині усунення виявлених порушень законодавства (коригування роботи підконтрольної установи).

50. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки саме для підконтрольної установи, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом підконтрольної установи, якій вона адресована.

51. Аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 30.12.2024 у справі № 440/4083/22, від 20.05.2025 у справі № 140/10477/23, від 23.07.2026 у справі № 320/49040/23.

52. Водночас виявлені збитки, завдані державі чи об`єкту контролю, хоча й можуть бути зазначені у вимозі, не підлягають примусовому стягненню на підставі цього акта, оскільки вони відшкодовуються виключно у добровільному порядку або шляхом звернення органу контролю до суду з відповідним позовом.

53. Законність і правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

54. Проте оскарження у судовому порядку індивідуально-правового акта, яким є вимога Держаудитслужби, є гарантованим правом підконтрольної установи в розрізі завдань та принципів адміністративного судочинства (постанова Верховного Суду від 21.03.2023 у справі № 560/4370/22).

55. У справі, яка переглядається, спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням юридичною особою - ПАТ «НАК «Нафтогаз України» як підконтрольним суб`єктом вимоги Державної аудиторської служби, в якій контролюючий орган, встановивши за наслідками ревізії порушення Компанією вимог законодавства, вимагав від ПАТ «НАК «Нафтогаз України»: 1) опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку; 2) розглянути питання про притягнення працівників ПАТ «НАК «Нафтогаз України», винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

56. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021 у задоволенні позову ПАТ «НАК «Нафтогаз України» відмовлено.

57. Скаржник ОСОБА_1 , який був головою Правління ПАТ «НАК «Нафтогаз України» у період, що перевірявся, не брав участі у розгляді цієї справи, його не було залучено до судового процесу, однак, стверджуючи, що місцевий адміністративний суд вирішив питання про його права та інтереси, звернувся з апеляційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021, де ставив питання про скасування цього рішення та просив задовольнити позов ПАТ «НАК «Нафтогаз України».

58. При цьому, на час його звернення з апеляційною скаргою (23.01.2023), Шостий апеляційний адміністративний суд вже переглянув оспорюване ОСОБА_1 судове рішення за апеляційною скаргою іншої особи - позивача у справі ПАТ «НАК «Нафтогаз України» та постановою від 09.12.2021 відмовив в її задоволенні, залишивши без змін рішення суду першої інстанції, внаслідок чого воно набрало законної сили.

59. Статтею 129 Конституції України визначено обов`язковість судового рішення як однієї з основних засад судочинства.

60. Перегляд судового рішення, що набрало законної сили, здійснюється у випадках та з підстав, визначених законом.

61. Право на оскарження судових рішень у судах апеляційної та касаційної інстанцій є складовою конституційного права особи на судовий захист. Воно гарантується визначеними Конституцією України основними засадами судочинства, які є обов`язковими для всіх форм судочинства та судових інстанцій, зокрема, забезпеченням апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, установлених законом.

62. Отже, конституційний принцип забезпечення апеляційного та касаційного оскарження судового рішення гарантує право звернення до суду зі скаргою в апеляційному чи в касаційному порядку, яке має бути реалізоване, за винятком установленої законом заборони на таке оскарження.

63. Конституційне право на судовий захист передбачає як невід`ємну частину такого захисту можливість поновлення порушених прав і свобод громадян, правомірність вимог яких установлена в належній судовій процедурі та формалізована у судовому рішенні, й конкретні гарантії, які дозволяли б реалізовувати його в повному обсязі та забезпечувати ефективне поновлення в правах за допомогою правосуддя, яке відповідає вимогам справедливості, що узгоджується також із статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

64. КАС України містить декілька норм, що регулюють участь в апеляційному перегляді осіб, які не брали участі у справі.

65. Частина перша статті 13 КАС України передбачає, що учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

66. Відповідно до частини четвертої статті 14 КАС України обов`язковість судового рішення не позбавляє осіб, які не брали участі у справі, можливості звернутися до суду, якщо ухваленим судовим рішенням вирішено питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.

67. Відповідно до частини першої статті 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

68. Отже, наведені норми визначають коло осіб, які наділені процесуальним правом на апеляційне оскарження судового рішення та які поділяються на дві групи, а саме: учасники справи, а також особи, які участі у справі не брали, але судове рішення стосується їхніх прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків.

69. При цьому, за змістом статей 13, 14, 293 КАС України на відміну від оскарження судового рішення учасником справи, не залучена до участі у справі особа повинна довести наявність у неї правового зв`язку зі сторонами спору або безпосередньо судовим рішенням через обґрунтування такого критерію, як вирішення судом питання про її право, інтерес та/або обов`язок, як елементів захисту матеріально-правових відносин, в площині яких виник спір. Такий зв`язок має бути очевидним та безумовним, а не ймовірним та опосередкованим іншими правовідносинами, що означає, що скаржник в апеляційній скарзі має чітко зазначити, в якій частині оскаржуваного ним судового рішення (в мотивувальній та/або резолютивній) прямо вказано про його права, інтереси та (або) обов`язки, та про які саме.

70. Судове рішення, оскаржуване не залученою особою, повинно безпосередньо стосуватися прав, інтересів та обов`язків цієї особи, тобто судом має бути розглянуто і вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення господарським судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов`язки цієї особи у відповідних правовідносинах. Рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб. В такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов`язків. Будь-який інший правовий зв`язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.

71. Зазначена правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 11.07.2018 у справі № 911/2635/17, від 17.05.2018 у справі № 904/5618/17, від 11.07.2018 у справі № 911/2635/17, від 19.12.2018 у справі № 826/37/17, від 23.11.2020 у справі № 826/3508/17, від 27.04.2021 у справі № 640/5556/19, від 03.04.2026 у справі № 240/8682/23 та інших і є сталою.

72. Якщо скаржник лише зазначає про те, що оскаржуване рішення може вплинути на його права та/або інтереси, та/або обов`язки, або лише зазначає (констатує), що рішенням вирішено про його права та/або обов`язки чи інтереси, то такі посилання, не можуть бути достатньою та належною підставою для розгляду апеляційної скарги.

73. Питання про те, чи вирішено судовим рішенням питання щодо прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків особи, яка не брала участі у справі, має вирішуватися з урахуванням конкретних обставин справи та змісту судового рішення

74. Під час вирішення питання, чи прийнято оскаржуване рішення про права, обов`язки, свободи чи інтереси особи, яка не брала участі в справі, суд має з`ясувати, чи буде у зв`язку із прийняттям судового рішення у цій справі таку особу наділено новими правами, чи покладено на неї нові обов`язки, або змінено її наявні права та / або обов`язки, або позбавлено певних прав, свобод та / або обов`язків у майбутньому.

75. Отже, КАС України передбачено право особи подати апеляційну/касаційну скаргу на судове рішення, ухвалене за результатами розгляду спору у правовідносинах, учасником яких є заявник, або у якому містяться судження про права, інтереси та (або) обов`язки такої особи у відповідних правовідносинах, зважаючи на предмет і підстави позову.

76. Перевірка права особи на звернення до суду з апеляційною скаргою передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність підстав для апеляційного оскарження, а отже і права на звернення до суду з апеляційною скаргою, є перешкодою для розгляду скарги по суті. Законність судового рішення може бути перевірена за скаргою належної особи.

77. Подібні за змістом висновки викладені у постановах Верховного Суду від 29.01.2026 у справі № 300/5315/23, від 19.03.2026 у справі № 320/3856/20 та інших.

78. У постанові від 28.01.2025 у справі № 813/5770/15 Верховний Суд зауважив, що з аналізу положень статті 323 КАС України у взаємозв`язку зі статтею 293 КАС України вбачається, що апеляційна скарга після закінчення апеляційного розгляду справи може бути подана особою, яка не приймала участі у справі, за двох умов:

- суд вирішив питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи;

- доводи апеляційної скарги не розглядалися під час апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою іншої особи.

79. Отже, у судовій практиці сформовано загальні принципи та підходи щодо прийнятності та обґрунтованості апеляційних та касаційних скарг осіб, які вважають, що рішення суду прийнято про їх права, обов`язки чи інтереси, які є застосовними і до цієї справи.

80. Скасовуючи постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2024 та направляючи справу на новий розгляд, Верховний Суд у постанові від 02.07.2024 у цій справі звертав увагу суду апеляційної інстанції на те, що розглядаючи апеляційну скаргу особи, яка не брала участі в розгляді справи судом першої інстанції, перш за все мав з`ясувати і відповідно зробити вмотивований та обґрунтований висновок щодо вирішення чи невирішення судом першої інстанції питань про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки цієї особи, а також з`ясувати її мотиви щодо прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків, визначених нею як порушених рішенням суду.

81. У цій же постанові Верховний Суд констатував, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи постанову від 15.02.2024, в порушення частини п`ятої статті 353 КАС України проігнорував висновки Верховного Суду від 24.04.2023 у цій самій справі, відповідно до яких суд касаційної інстанції раніше вже вказував апеляційному суду на потребу зробити вмотивований та обґрунтований висновок стосовно вирішення чи невирішення судом першої інстанції питань про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки особи, яка не брала участі у розгляді справи судом першої інстанції, а також з`ясувати мотиви цієї особи щодо прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків, визначених нею як порушених рішенням суду, що з наведених вище підстав має визначальне значення для правильного вирішення справи.

82. Суд касаційної інстанції у вказаній постанові наголосив на тому, що з`ясовуючи наявність права в особи, яка не брала участі у справі, на апеляційне оскарження судового рішення, необхідно враховувати сутнісний зміст положення статті 293 КАС України, яка, окрім гарантування учаснику справи реалізації її процесуальних прав, також спрямована на забезпечення права особі, яка не брала у цій справі, на оскарження судового рішення, що має вплив на стан її прав та інтересів, завдаючи їй шкоди у вигляді несприятливих для неї наслідків чи обмеження її прав, а з`ясування указаного питання має першочергове значення оскільки його вирішення впливає на весь подальший розгляд апеляційної скарги ОСОБА_1 .

83. Не менш важливим у цьому контексті, з погляду Верховного Суду, є з`ясування та оцінка мотивів самої цієї особи щодо прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків, визначених нею як порушених рішенням суду, що потребує встановлення того, чи порушуються права та інтереси такої особи у межах спірних правовідносин, що склалися між контролюючим органом і підконтрольним суб`єктом з приводу оскарження вимоги.

84. За висновком Верховного Суду у постанові від 02.07.2024 у цій справі, зазначене має ключове значення для висновку про те, чи може взагалі спірне рішення суб`єкта владних повноважень, що є індивідуальним актом, бути переглянуто та скасовано адміністративним судом на вимогу цієї особи, яка, підтримуючи позов підконтрольного суб`єкта, звертається до апеляційного суду не як посадова особа цього суб`єкта, не від його імені та не в його інтересах. Переглядаючи справу, суд апеляційної інстанції не оцінював мотиви скаржника у цій частині та не з`ясовував, як співвідноситься вимога Державної аудиторської служби України адресована ПАТ «НАК «Нафтогаз України» із захистом прав скаржника, порушення яких він убачає у здійснюваному щодо нього кримінальному переслідуванні, і що в такому разі позбавляє суд кримінальної юрисдикції можливості надати власну оцінку аргументам сторін кримінального провадження, у межах вирішуваних цим установленим законом судом питань, в тому числі щодо правозастосування при оцінці доводів сторони обвинувачення щодо законності нарахування премії голові правління Компанії та його участі у цьому.

85. Значущість його вирішення у процесуальному аспекті, за оцінкою касаційного суду, зумовлена тим, що у випадку констатації апеляційним судом того, що суд першої інстанції, розглянувши справу, вирішив питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки особи, яка не брала участі у розгляді справи судом першої інстанції, виникає ряд процесуальних наслідків, що випливає із системного аналізу положень статей 308, 317, 323 КАС України та має суттєве значення для правильного вирішення справи. Зокрема, за цієї обставини виникає передбачена пунктом 4 частини третьої статті 317 КАС України обов`язкова підстава для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового судового рішення. Своєю чергою це впливає на межі апеляційного розгляду, оскільки відповідно до частини другої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. Якщо до цього всього апеляційну скаргу подано особою після закінчення апеляційного розгляду справи і особа, яка подала скаргу, не лише не була присутня під час апеляційного розгляду справи за скаргою іншої особи (у розумінні частини першої статті 323 КАС України), а взагалі не брала участі у розгляді справи судом першої інстанції і суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки цієї особи (у розумінні пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України як обов`язкової підстави для скасування), то суд апеляційної інстанції крім наведеного має визначитись із застосуванням процесуального наслідку, передбаченого частиною третьою статті 323 КАС України, тобто, прийняти постанову відповідно до статті 315 КАС, скасувавши, за наявності підстав, раніше прийняту постанову суду апеляційної інстанції та забезпечивши новий перегляд справи.

86. З іншого боку, якщо у розглядуваній ситуації апеляційний суд дійде висновку, що рішення місцевого адміністративного суду не зачіпає прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків такої особи, то відповідно у суду не виникає правових підстав для застосування процесуальних наслідків, передбачених наведеними правовими нормами.

87. Як слідує із змісту оскаржуваної постанови, задовольняючи апеляційну скаргу ОСОБА_1 та скасовуючи рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2021 з постановленням нового рішення про задоволення позову ПАТ «НАК «Нафтогаз України», суд апеляційної інстанції за наслідками нового розгляду справи № 640/3186/19 вирішив, що оскарження зазначеної вимоги про притягнення винних осіб до відповідальності, за збитки, завдані державі, описані в акті ревізії, адресованої ПАТ «НАК «Нафтогаз України», безпосередньо співвідноситься із захистом інтересів скаржника, оскільки наслідком в межах фактичної реалізації цієї вимоги стало здійснюване щодо скаржника кримінальне переслідування саме за порушення, викладені в акті ревізії, а в межах кримінального провадження акт ревізії та вимога по суті не оцінюються, оскільки є діючими рішеннями суб`єкта владних повноважень та доказами в кримінальному провадженні сторони обвинувачення.

88. На цій підставі суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що розглядаючи справу по суті та вирішуючи позовні вимоги в частині про протиправність висновків Держаудитслужби в т.ч. щодо законності нарахування та виплати премій працівникам ПАТ «НАК «Нафтогаз України», зокрема ОСОБА_1 , суд першої інстанції, ухвалюючи рішення від 11.08.2021 у справі № 640/3186/19, вирішив питання про права та інтереси останнього фактично без його участі, в той час як рішення суду безпосередньо впливає на його права та інтереси, в т.ч. щодо подальшого кримінального переслідування, а також впливає на законний інтерес ОСОБА_1 щодо функціонування державних органів-суб`єктів владних повноважень та прийняття ними рішень виключно в межах вимог законодавства, в тому контексті, що висновки Держаудитслужби за результатами перевірки повинні бути законними та обґрунтованими, оскільки несуть за собою наслідки у вигляді їх застосування іншими державними та правоохоронними органами, а суд першої інстанції безпідставно не залучив його до участі у справі під час розгляду в суді першої інстанції.

89. Спірним питанням у касаційній скарзі визначено правомірність скасування судом апеляційної інстанції рішення суду першої інстанції, яке набуло статусу остаточного після перегляду в апеляційному порядку, за апеляційною скаргою особи, яка не брала участь у справі, але вважає, що суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.

90. Застосовуючи раніше викладені принципи та підходи щодо прийнятності та обґрунтованості апеляційних та касаційних скарг осіб, які вважають, що рішення суду прийнято про їх права, обов`язки чи інтереси, які є застосовними і до цієї справи, Суд наголошує, що за висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 23.06.2022 у справі № 160/7717/19, від 20.05.2025 у справі № 140/10477/23 та інш) вимога контролюючого органу про усунення порушень законодавства є обов`язковою для виконання та породжує юридичні наслідки саме для підконтрольної установи; натомість висновки, викладені в рішенні контролюючого органу щодо не підконтрольної установи (особи) не порушують прав такої установи (особи) (в контексті оскарження вимоги в порядку адміністративного судочинства), оскільки оцінка їх обґрунтованості та підтвердженості надається судом при розгляді позову підконтрольної установи до підприємства про стягнення збитків.

91. Правовідносини, які виникають у сфері здійснення державного фінансового контролю (державного фінансового аудиту, планової ревізії тощо) виникають виключно між органом державного фінансового контролю та об`єктом аудиту та/або об`єктом контролю (постанова Верховного Суду від 23.07.2026 у справі № 320/49040/23).

92. Матеріалами справи підтверджується, що вимога Держаудитслужби від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 «Щодо усунення порушень законодавства» адресована ПАТ «НАК «Нафтогаз України» за наслідками проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз України» за період з 01.04.2017 по 30.09.2018 на підставі акту від 27.12.2018 № 05-21/6, тобто у правовідносинах, які виникли виключно між органом державного фінансового контролю та об`єктом контролю.

93. З наведеного слідує, що з огляду на свій зміст, письмова вимога Держаудитслужби наділена ознаками правового акта індивідуальної дії, спрямованого на коригування діяльності підконтрольного об`єкта. Цей документ породжує правові наслідки виключно для юридичної особи - адресата, яка й зобов`язана її виконати. Відтак, цей акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом особи, щодо якої його було прийнято або чиїх прав та інтересів він безпосередньо стосується.

94. На цій підставі Суд приходить до висновку, що вимога Держаудитслужби від 20.02.2019 № 05-14/92-2019 не може бути переглянутою та скасованою адміністративним судом на вимогу особи, яка, підтримуючи позов підконтрольного суб`єкта, звернулася до апеляційного суду не як посадова особа цього суб`єкта, не від його імені та не в його інтересах.

95. Беручи до уваги підхід, викладений в постанові Верховного Суду від 23.06.2022 у справі № 160/7717/19, Суд вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції про порушення оскаржуваною вимогою прав та інтересів ОСОБА_1 , якому ця вимога не адресувалася.

96. Суд нагадує, що гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

97. Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт виданий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

98. Верховний Суд звертає увагу на те, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин.

99. Порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретної особи (або осіб) щодо неї. Моментом порушення є момент прийняття рішення, вчинення дій чи бездіяльності, які породжують або можуть породити в майбутньому негативні правові наслідки для особи у вигляді виникнення, зміни чи припинення певних правовідносин за її участю. Тобто таке рішення (дії чи бездіяльність) є юридичним фактом, який має існувати на момент звернення до суду, передувати йому та підтверджуватися належними доказами.

100. Вимога органу державного фінансового контролю є обов`язковою до виконання лише в частині усунення виявлених порушень законодавства (коригування роботи підконтрольної організації) та породжує юридичні наслідки саме для підконтрольної установи. Водночас виявлені збитки, завдані державі чи об`єкту контролю, хоча й можуть бути зазначені у вимозі, не підлягають примусовому стягненню на підставі цього акта, оскільки вони відшкодовуються виключно у добровільному порядку або шляхом звернення органу контролю до суду з відповідним позовом.

101. До аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 20.05.2025 у справі № 140/10477/23 та від 23.07.2026 у справі № 320/49040/23.

102. Доводи ОСОБА_1 про порушення його прав та законних інтересів Держаудитслужбою шляхом прийняття індивідуально-правового акту відносно ПАТ «НАК «Нафтогаз України», з огляду на те, що акт ревізії чи спірна вимога, маючи статус доказів у кримінальному провадженні, створюють для нього правові наслідки мають опосередкований характер, виходять за межі предметної юрисдикції адміністративного суду та не доводять наявності публічно-правового спору саме між ним та Держаудитслужбою. Оскільки право на звернення до суду виникає лише за умови реального порушення прав, свобод чи інтересів особи, позивач у цьому випадку не є суб`єктом (носієм) порушеного права.

103. Суд також нагадує, що перевірка права особи на звернення до суду з апеляційною скаргою передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність підстав для апеляційного оскарження, а отже і права на звернення до суду з апеляційною скаргою, є перешкодою для розгляду скарги по суті. Законність судового рішення може бути перевірена за скаргою належної особи.

104. За обставинами цієї справи ОСОБА_1 звернувся до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021 як особа, яка не брала участь у справі, однак суд першої інстанції вирішив питання про його права та інтереси.

105. За усталеною практикою Верховного Суду під час вирішення питання, чи прийнято оскаржуване рішення про права, обов`язки, свободи чи інтереси особи, яка не брала участі в справі, суд має з`ясувати, чи буде у зв`язку із прийняттям судового рішення у цій справі таку особу наділено новими правами, чи покладено на неї нові обов`язки, або змінено її наявні права та / або обов`язки, або позбавлено певних прав, свобод та / або обов`язків у майбутньому. Рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб.

106. Проаналізувавши оскаржуване рішення суду першої інстанції з вищевказаних підстав, Суд констатує, що за змістом цього рішення судом першої інстанції не вирішувалися питання про права, інтереси чи обов`язки ОСОБА_1 ані в мотивувальній, ані в резолютивній його частинах.

107. Водночас, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, інтереси та (або) обов`язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося, то апеляційний суд своєю ухвалою закриває апеляційне провадження на підставі пункту 3 частини першої статті 305 КАС України, оскільки у такому випадку не існує правового зв`язку між скаржником і сторонами у справі, у зв`язку з чим відсутній суб`єкт апеляційного оскарження.

108. Таким чином, у випадку встановлення, що права заявника оскаржуваним судовим рішенням не порушені та питання про його права і обов`язки стосовно сторін у справі судом першої інстанції не вирішувалися, суд апеляційної інстанції мав би закрити апеляційне провадження, оскільки в останньому випадку така особа не має права на апеляційне оскарження рішення суду.

109. Отже, суд апеляційної інстанції безпідставно визнав за ОСОБА_1 право на апеляційне оскарження означеного судового рішення та скасував рішення суду, яке набрало законної сили, без передбачених КАС України підстав.

110. Отже, доводи касаційної скарги знайшли підтвердження в ході касаційного розгляду у цій справі та узгоджуються з висновками Верховного Суду, викладеними, зокрема у постановах від 20.05.2025 у справі № 140/10477/23, від 23.07.2026 у справі № 320/49040/23, які в силу приписів частини третьої статті 341 КАС України є обов`язковими для врахування при вирішенні подібних спорів.

111. Беручи до уваги наведене, Верховний Суд зазначає, що суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов помилкового висновку про скасування рішення суду першої інстанції, а також постанови суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду цього рішення, за апеляційною скаргою особи, яка не мала права на його оскарження.

112. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

113. Відповідно до приписів статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

114. З урахуванням вищенаведеного касаційна скарга Держаудитслужби підлягає задоволенню, постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2024 у справі № 640/3186/19 підлягає скасуванню, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2021 - залишенню в силі.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної аудиторської служби України задовольнити.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року скасувати, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов