Рішення від 09 вересня 2026 р. у справі №826/16124/18 — Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 вересня 2026 року справа № 826/16124/18

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Щавінського В.Р., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Коло Центр» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України; головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Іваніцького Сергія Івановича; Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації); Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Коло Центр» (далі також - позивач, ТОВ «Коло Центр») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі також - відповідач-1), головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Іваніцького Сергія Івановича (далі також - відповідач-2), Департаменту з питань Державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також - відповідач-3), Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також - відповідач-4), в якому просило:

- визнати протиправними дії головного інспектора будівельного нагляду Іваніцького С.І. щодо проведення позапланової перевірки дотримання Департаментом містобудування та архітектури вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, наслідком якої стало скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вул. Павлівській, 7 (літ. «А») у Шевченківському районі м. Києва;

- визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду Іваніцького С.І. від 22.11.2017 про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18.12.2013 № 21607/0/12/009-13;

- визнати неправомірною відмову Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва у видачі дозволу на виконання будівельних робіт від 05.06.2018 № КВ 132181561201 у частині нецільового використання земельної ділянки;

- зобов`язати Департамент містобудування та архітектури поновити в електронній базі (реєстрі документів містобудівних умов та обмежень) та містобудівному кадастрі містобудівні умови та обмеження від 18.12.2013 № 21607/0/12/009-13.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.12.2018 позов було задоволено. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.05.2019 рішення змінено в частині мотивів та способу вирішення вимоги щодо відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт.

Постановою Верховного Суду від 14.07.2021 у справі № 826/16124/18 касаційну скаргу задоволено частково, рішення судів попередніх інстанцій скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.08.2021 справу прийнято до провадження. Після ліквідації цього суду матеріали передано до Київського окружного адміністративного суду. Ухвалою від 08.11.2023 справу прийнято до провадження та постановлено розглядати її за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

29.12.2021 представник позивача подав заяву про залишення без розгляду третьої позовної вимоги — про визнання неправомірною відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт у частині нецільового використання земельної ділянки.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 10.09.2026 заяву задоволено, а позов у зазначеній частині залишено без розгляду. Отже, по суті суд вирішує першу, другу та четверту позовні вимоги.

Відповідно до частини п`ятої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої інстанції під час нового розгляду. Суд ураховує вказівки Верховного Суду щодо необхідності безпосередньо перевірити склад документів, поданих для отримання містобудівних умов та обмежень; встановити функціональне призначення ділянки за чинним Генеральним планом; оцінити кожну самостійну підставу рішення від 22.11.2017, дотримання процедури та пропорційність обраного заходу.

Позивач вважає, що позапланову перевірку проведено з порушенням Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі — Порядок № 698). Зокрема, ТОВ «Коло Центр» не було завчасно повідомлено про перевірку, документи безпосередньо у товариства не витребувано, а рішення надіслано цінним, а не рекомендованим листом з повідомленням про вручення.

По суті спору позивач зазначає, що земельна ділянка належить до земель житлової та громадської забудови, а зміна виду її використання в межах цієї категорії не потребує процедури зміни цільового призначення. Позивач також посилається на допустимість розміщення в житловій зоні об`єктів громадського обслуговування, на висновок Комунальної організації «Інститут Генерального плану м. Києва» від 09.03.2011 № 15-363 та на те, що містобудівний розрахунок був виготовлений і поданий разом із заявою про надання містобудівних умов та обмежень.

Відповідачі проти позову заперечили. Вони вказали, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснювався щодо діяльності уповноваженого органу містобудування та архітектури, на підставі депутатського звернення, документальної перевірки, наказу та направлення. За результатами перевірки встановлено, що містобудівні умови та обмеження видані на будівництво готелю, хоча чинний Генеральний план м. Києва визначає відповідну територію як територію житлової середньо- та малоповерхової забудови, а державний акт визначає використання ділянки для експлуатації та обслуговування адміністративного будинку.

Розглянувши надані сторонами документи, з`ясувавши фактичні обставини справи, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду спору по суті, проаналізувавши норми законодавства, які регулюють спірні відносини та їх застосування сторонами, судом встановлено наступне.

ТОВ «Коло Центр» є власником земельної ділянки площею 0,1046 га на вул. Павлівській, 7 (літ. «А») у Шевченківському районі м. Києва, кадастровий номер 8000000000:91:188:0013. Державним актом на право власності на земельну ділянку серії ЯА № 456700 визначено її цільове призначення: «експлуатація та обслуговування адміністративного будинку». На ділянці обліковувалася нежитлова будівля загальною площею 512,8 кв. м.

18.12.2013 Департамент містобудування та архітектури надав позивачу містобудівні умови та обмеження № 21607/0/12/009-13 на об`єкт «Будівництво готелю за адресою: вул. Павлівська, 7 (літ. «А») у Шевченківському районі м. Києва» (далі — МУО). У пункті 7 МУО відтворено призначення ділянки за державним актом, а в пункті 9 зазначено: «територія житлової середньоповерхової забудови — відповідно до Генерального плану міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804».

Наданий суду засвідчений фрагмент Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року підтверджує розташування ділянки в межах території житлової середньо- та малоповерхової забудови. Таким чином усунуто суперечність, на яку звернув увагу Верховний Суд: твердження про багатоповерхову житлову забудову не підтверджується первинним графічним матеріалом; належною є характеристика «житлова середньо- та малоповерхова забудова», що узгоджується і з пунктом 9 самих МУО.

Завданням на проектування передбачено нове будівництво готелю з підземним паркінгом, загальною площею 6400 кв. м, у десяти поверхах, з яких вісім — надземні. Підземний поверх відведено під паркінг на 19 машиномісць; цокольний — під технічні приміщення; другий — під конференц-зал, переговорні, хол із баром та адміністративні приміщення; третій—восьмий — під готельні номери. Проект передбачає знесення наявної нежитлової будівлі. Житлових приміщень або житлового будинку у складі наміру забудови не передбачено.

Схема забудови та техніко-економічні показники свідчать, що готель є єдиним і самостійним об`єктом проектування, визначає використання ділянки в цілому та за своїм функціональним змістом не обслуговує будь-який запроектований на цій ділянці житловий об`єкт.

07.11.2017 до Держархбудінспекції надійшло депутатське звернення народного депутата України ОСОБА_1 щодо перевірки законності надання спірних МУО. Вимогою від 14.11.2017 № 10/26-12/1411/07 у Департамента містобудування та архітектури витребувано документи, на підставі яких видано МУО, у тому числі містобудівний розрахунок із техніко-економічними показниками запланованого об`єкта. Листом від 16.11.2017 № 055-17442 Департамент повідомив про відсутність технічної та матеріальної можливості виготовити копії документів значного обсягу і великого формату та запропонував ознайомитися з ними у приміщенні Департаменту.

За результатами документальної перевірки 20.11.2017 складено довідку. На її підставі Держархбудінспекція видала наказ від 21.11.2017 № 1741 і направлення на проведення позапланової перевірки. 22.11.2017 головний інспектор Іваніцький С.І. у присутності директора Департаменту містобудування та архітектури — головного архітектора міста Свистунова О.В. провів перевірку та склав акт. В акті зафіксовано відмову представника об`єкта нагляду від підписання й отримання акта.

Рішенням головного інспектора від 22.11.2017 скасовано дію МУО. У рішенні та акті зазначено, зокрема, що намір будівництва готелю не відповідає функціональному призначенню території за Генеральним планом, а також призначенню ділянки за державним актом, оскільки йдеться про нове будівництво зі знесенням адміністративного будинку, а не про його експлуатацію та обслуговування. Окремо вказано на відсутність містобудівного розрахунку серед документів, наданих під час перевірки.

Водночас опис документів, поданих через дозвільний центр 07.12.2013 за єдиним номером 01006-000113761-069, містить у пункті 7 містобудівний розрахунок — один примірник. Оцінивши цей первинний доказ разом із завданням на проектування та посиланням на показники розрахунку у МУО, суд вважає доведеним, що містобудівний розрахунок подавався разом із заявою про надання МУО.

Рішення від 22.11.2017 було відправлено цінним листом. Позивач отримав його 26.07.2018, після чого в межах процесуального строку звернувся до суду та реалізував право на судовий захист.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам, суд виходить із такого.

Суд застосовує норми матеріального права в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин. За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд є сукупністю заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури вимог законодавства під час провадження ними містобудівної діяльності. Головні інспектори будівельного нагляду перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду та у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду - мають право скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень.

Пунктами 15 і 16 Порядку № 698 передбачено проведення позапланової перевірки, зокрема, за результатами документальної перевірки за наявності відомостей про ознаки порушення, на підставі наказу Держархбудінспекції та направлення. За пунктом 32 цього Порядку рішення об`єкта нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, скасовується або його дія зупиняється у разі можливості усунення виявлених порушень.

Частина восьма статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на 22.11.2017, визначала, що містобудівні умови та обмеження можуть бути скасовані головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду в разі їх невідповідності містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам.

Абзац другий пункту 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та змісту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109 (у редакції, чинній на час видачі МУО), визначав невідповідність намірів забудови положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.

За статтями 16, 17 і 25 цього Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, а режим забудови територій установлюється у генеральних планах, планах зонування та детальних планах території. Частина четверта статті 26 Закону передбачає, що право на забудову реалізується власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації. Містобудівні умови та обмеження надаються саме на підставі містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до частини п`ятої статті 20 Земельного кодексу України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються власником або користувачем самостійно в межах вимог, установлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Стаття 39 цього Кодексу вимагає використовувати землі житлової та громадської забудови відповідно до генерального плану та іншої містобудівної документації з дотриманням будівельних норм.

ДБН Б.1.1-12:2011 «Склад та зміст плану зонування території (зонінг)» розмежовують переважні та супутні види використання території. Супутній вид є функціонально пов`язаним із переважним видом і забезпечує його обслуговування; він не може підміняти переважне функціональне призначення зони. Пункт 6.8 цих норм допускає у житлових зонах окремі об`єкти громадського обслуговування саме як супутні житловій функції.

Згідно з додатком А до ДБН В.2.2-9-2009 «Будинки і споруди. Громадські будинки та споруди. Основні положення» готелі належать до основних груп будинків громадського призначення.

Об`єктом нагляду у спірних правовідносинах був Департамент містобудування та архітектури, який видав МУО, а не ТОВ «Коло Центр» як замовник будівництва. Тому відсутність окремого завчасного повідомлення позивача про дату перевірки не свідчить про порушення встановленої процедури. Перевірку проведено на підставі документальної перевірки, наказу від 21.11.2017 № 1741 і направлення, у присутності керівника об`єкта нагляду.

Вимога від 14.11.2017 прямо охоплювала документи, на підставі яких видано МУО, включно з містобудівним розрахунком. Висновок апеляційного суду про належне витребування цих документів позивач у касаційному порядку не оспорював, на що окремо вказав Верховний Суд у пунктах 52— 54 та 108 постанови від 14.07.2021.

Надсилання рішення цінним листом не відповідало буквальному припису пункту 32 Порядку № 698 щодо рекомендованого листа з описом вкладення та повідомленням про вручення. Проте цінний лист також є реєстрованим поштовим відправленням. Позивач рішення отримав, його зміст знав, строк звернення до суду не пропустив і безперешкодно реалізував право на судовий захист. Матеріали справи не підтверджують, що форма поштового відправлення змінила зміст рішення, позбавила позивача процесуальної можливості або погіршила його становище. Отже, цей недолік не є достатньою підставою для визнання перевірки чи рішення протиправними.

Інші зауваження до оформлення акта перевірки не спростовують факту її проведення уповноваженою особою, у присутності керівника об`єкта нагляду та на належній правовій підставі. Тому вимога про визнання протиправними дій щодо проведення перевірки задоволенню не підлягає.

Безпосередньо дослідивши опис документів від 07.12.2013, суд установив, що містобудівний розрахунок був зареєстрований серед додатків до заяви про надання МУО. Цей доказ є більш переконливим щодо факту подання документа, ніж відсутність його копії серед матеріалів, фактично пред`явлених інспектору у листопаді 2017 року.

Отже, підстава рішення від 22.11.2017, сформульована як неподання містобудівного розрахунку разом із заявою, не знайшла підтвердження під час нового розгляду. Водночас це не є єдиною і не є визначальною підставою спірного рішення. Суд має перевірити, чи була інша прямо зазначена у рішенні підстава — невідповідність МУО містобудівній документації — законною та самодостатньою.

Суд ураховує обов`язковий для цієї справи висновок Верховного Суду: зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель, крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони, не є зміною її цільового призначення і не потребує проходження процедури зміни цільового призначення. Однак єдиною умовою такого самостійного вибору є дотримання вимог закону та врахування містобудівної документації і документації із землеустрою (пункти 89— 92 постанови від 14.07.2021).

Тому саме по собі те, що державний акт містить формулювання «для експлуатації та обслуговування адміністративного будинку», не означає обов`язку позивача проходити процедуру зміни категорії земель для кожної іншої громадської функції. Водночас це формулювання не надає безумовного права на будь-який новий об`єкт громадського призначення незалежно від чинного Генерального плану.

Проект передбачає не продовження експлуатації чи обслуговування наявного адміністративного будинку, а його знесення і нове будівництво готелю. Ця обставина не кваліфікується судом як самостійна заборонена зміна цільового призначення, але підтверджує, що намір забудови є новим самостійним видом використання і повинен у повному обсязі відповідати містобудівній документації.

Чинний Генеральний план визначає спірну ділянку як територію житлової середньо- та малоповерхової забудови. Саме це функціональне призначення зазначено і в пункті 9 МУО. Отже, при новому розгляді суд не встановив двох конкуруючих характеристик цієї ділянки за Генеральним планом: належним графічним доказом підтверджена житлова середньо- та малоповерхова зона.

Довід позивача про те, що у житловій зоні загалом можуть розміщуватися окремі громадські об`єкти, не вирішує спору без оцінки реальних параметрів та функції конкретного наміру. Нормативне допущення супутніх об`єктів громадського обслуговування означає їх підпорядкованість житловій функції території, а не можливість замістити житлову функцію будь-яким самостійним громадським об`єктом.

У цій справі заплановано самостійний восьмиповерховий готель загальною площею 6400 кв. м, із підземним паркінгом, конференц-залом, переговорними, баром, адміністративними приміщеннями та готельними номерами. Він є єдиним об`єктом забудови невеликої ділянки площею 0,1046 га; проект не містить житлового будинку чи житлових приміщень, потреби яких цей готель обслуговував би. За таких фактичних характеристик готель не може бути визнаний супутнім громадським об`єктом житлової забудови. Це основна й автономна громадська функція ділянки.

Інше тлумачення перетворювало б виняток для супутнього використання на дозвіл повністю замінити переважне функціональне призначення території без внесення змін до Генерального плану. Такий підхід суперечить змісту функціонального зонування та обов`язковості містобудівної документації.

Висновок Комунальної організації «Інститут Генерального плану м. Києва» від 09.03.2011 № 15-363 не є генеральним планом, планом зонування або детальним планом території, не затверджений як містобудівна документація на місцевому рівні та не змінює функціональне призначення, встановлене чинним Генеральним планом. Тому він оцінюється як письмовий доказ інформаційно-консультативного характеру, але не як нормативна підстава для відступу від Генерального плану.

Так само Концепція стратегічного розвитку м. Києва, схвалена рішенням Київської міської ради від 16.09.2010 № 35/4847, не може переважати над чинним Генеральним планом. Верховний Суд у пунктах 130— 132 постанови від 14.07.2021 прямо визначив її проміжним документом, спрямованим на розроблення нового Генерального плану, а не містобудівним документом, рівнозначним чинному Генеральному плану.

У постанові від 04.09.2019 у справі № 826/13852/17 Верховний Суд сформулював висновок, підтриманий у постанові від 14.07.2021 у цій справі: неухильне дотримання містобудівної документації є основою правопорядку у сфері містобудування.

Отже, МУО, які допускають будівництво самостійного готелю на території житлової середньо- та малоповерхової забудови, не відповідають чинному Генеральному плану. Ця невідповідність прямо зазначена в акті перевірки та рішенні від 22.11.2017 і є самостійною передбаченою частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставою для скасування МУО. Суд не доповнює рішення новими мотивами, а перевіряє доказами фактичну й правову обґрунтованість підстави, яка існувала та була зафіксована на момент його прийняття.

Скасування МУО є істотним втручанням у майновий інтерес позивача, тому суд перевіряє, чи можна було досягти законної мети менш обтяжливим заходом — зупиненням дії МУО з наданням строку для усунення порушень.

Виявлена невідповідність не є технічною помилкою окремого пункту або параметра. Вона стосується самого виду й масштабу об`єкта: замість житлової функції запроектовано автономний восьмиповерховий готель, який визначає забудову ділянки в цілому. Усунути таку невідповідність без зміни концепції проекту або без попереднього внесення змін до містобудівної документації неможливо. Інспектор не мав повноважень підмінити законну процедуру зміни Генерального плану приписом про коригування МУО.

Позивач отримав МУО, однак станом на час їх скасування не мав чинного дозволу на виконання будівельних робіт, який би завершував відповідну стадію дозвільної процедури. Обґрунтоване очікування користуватися виданим адміністративним актом не може охоплювати право реалізувати акт усупереч обов`язковій містобудівній документації та суспільному інтересу в послідовному плануванні міської території.

За таких обставин скасування МУО було придатним і необхідним заходом, а несприятливі наслідки для позивача не є надмірними порівняно з метою забезпечення обов`язковості Генерального плану та захисту врахованих у ньому громадських і приватних інтересів. Помилковість додаткового висновку про неподання містобудівного розрахунку не усуває самостійної, доведеної та достатньої підстави для скасування МУО.

Відповідачі довели дотримання істотних вимог процедури державного архітектурно-будівельного нагляду та наявність передбаченої законом підстави для скасування МУО — їх невідповідність містобудівній документації на місцевому рівні. Спірне рішення відповідає критеріям, установленим частиною другою статті 2 КАС України: його прийнято на підставі й у межах повноважень, із належною метою, обґрунтовано та пропорційно.

З огляду на викладене, вимоги про визнання протиправними дій щодо проведення перевірки та про визнання протиправним і скасування рішення від 22.11.2017 задоволенню не підлягають. Вимога про поновлення МУО в електронній базі та містобудівному кадастрі є похідною від вимоги про скасування рішення інспектора; за відсутності підстав для задоволення основної вимоги похідна вимога також задоволенню не підлягає.

Відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки в задоволенні позову відмовлено, сплачений позивачем судовий збір не підлягає стягненню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення .

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Щавінський В.Р.