Рішення від 09 вересня 2026 р. у справі №320/52967/25 — Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 вересня 2026 року м. Київ справа №320/52967/25

Суддя Київського окружного адміністративного суду Парненко В.С., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін у місті Києві адміністративну справу за позовом Комунального підприємства виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО» до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби у Полтавської області, Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,

в с т а н о в и в:

Комунальне підприємство виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО» звернулося до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби у Полтавської області, Північно-східного офісу Держаудитслужби, в якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати висновок від 21.10.2025 Управління Північно східного офісу Держаудитслужби у Полтавської області, за результатами моніторингу № UA-M-2025-10-08-000047 за предметом закупівлі: ДК 021:2015: 50530000-9 Послуги з ремонту і технічного обслуговування техніки (Ремонт статора та ротора генератора типу ТВВ-320-2УЗ ТЕЦ-5 за адресою: м. Київ, вул. Промислова, 4) (Закупівля), оголошення UA-2025-09-17-014947-a.

В обґрунтування вимог позову позивач заперечує повноваження начальника Управління затверджувати висновок. На його думку, органом державного фінансового контролю є Північно-східний офіс Держаудитслужби як міжрегіональний територіальний орган, тоді як Управління в Полтавській області є лише структурним підрозділом без статусу юридичної особи. З цих підстав позов пред`явлено до Управління та Північно-східного офісу Держаудитслужби. Позивач також стверджує, що порушення законодавства про закупівлі відсутнє. На час проведення закупівлі частина перша статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» та пункт 17 Особливостей продовжували містити посилання на Цивільний і Господарський кодекси України. Тому замовник вважає, що відтворення такого посилання у тендерній документації відповідало спеціальному законодавству про закупівлі, а неузгодженість законодавства не може тлумачитися проти нього. Окремо позивач наголошує, що проєкт договору, який був складовою тендерної документації, та укладений 9 жовтня 2025 року договір № 1776КТЕЦ-25 не містили посилань на Господарський кодекс України. Умови договору відповідають чинному законодавству, а спірні формулювання загальної частини тендерної документації не вплинули на конкуренцію, визначення переможця, ціну або виконання договору. Позивач вважає зобов`язальну частину висновку невизначеною. На його переконання, вимога не допускати порушення надалі не визначає конкретної майбутньої закупівлі та не дає можливості протягом п`яти робочих днів надати документи про фактичне усунення порушення у завершеній процедурі.

За результатами автоматизованого розподілу справ між суддями Київського окружного адміністративного суду справа №320/52967/25 передана до розгляду судді Парненко В.С.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 31.10.2025 позовну заяву залишено без руху та надано строк на усунення недоліків позову.

Представником позивача подано заяву про усунення недоліків позовної заяви.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2025 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі. Справу вирішено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін суддею Парненко В.С. одноособово.

Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області подало відзив та просило відмовити у задоволенні позову. Зазначило, що відповідно до Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби і Положення про Управління воно реалізує повноваження Офісу у Полтавській області, а на території інших областей - за дорученням Голови Держаудитслужби або його заступників. Листом Держаудитслужби від 7 жовтня 2025 року № 003100-18/12419-2025, підписаним заступником Голови Держаудитслужби, офісам та їх управлінням доручено провести моніторинг процедур згідно з доданим переліком. У цьому переліку закупівля № UA-2025-09-17-014947-a зазначена під порядковим номером 174, а відповідальним визначено Управління в Полтавській області. На виконання доручення наказом Управління від 8 жовтня 2025 року № 105-З розпочато моніторинг. Відповідач вказав, що підпункт 14 пункту 10 Положення про Управління прямо надає начальнику Управління повноваження приймати рішення про початок моніторингу та затверджувати висновок за його результатами. Тому висновок від 21 жовтня 2025 року затверджений належною посадовою особою. Щодо суті порушення відповідач зазначив, що закупівлю оголошено 17 вересня 2025 року, тендерну документацію затверджено протоколом уповноваженої особи від 24 вересня 2025 року № 1728ВС, а Господарський кодекс України втратив чинність 28 серпня 2025 року. Незважаючи на це, пункти 3 і 4 розділу VI документації визначали застосування Господарського кодексу та статті 180 цього Кодексу. Під час моніторингу 13 жовтня 2025 року замовнику направлено запит. У відповіді від 14 жовтня 2025 року замовник підтвердив, що пункти 3 і 4 розділу VI не були адаптовані до Закону № 4196-IX, проте назвав це помилкою, яка не несе правових ризиків і після завершення процедури виправленню не підлягає. Відповідач вважає, що таке пояснення не спростовує самого факту включення до документації посилань на нечинний акт. Відповідач також зазначив, що з огляду на завершення процедури неможливо змінити тендерну документацію. Саме тому застосовано превентивний захід - недопущення аналогічних порушень надалі, без вимоги припинити договірні відносини.

Північно-східний офіс Держаудитслужби подав окремий відзив із аналогічними запереченнями та просив відмовити у задоволенні позову повністю.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлені наступні обставини та відповідні їм правовідносини.

17 вересня 2025 року КП «Київтеплоенерго» оприлюднило оголошення про відкриті торги з особливостями № UA-2025-09-17-014947-a щодо закупівлі послуг із ремонту статора та ротора генератора типу ТВВ-320-2УЗ ТЕЦ-5. Очікувана вартість закупівлі становила 25 643 530,00 грн.

Тендерну документацію затверджено протоколом уповноваженої особи від 24 вересня 2025 року № 1728ВС. Пунктом 3 розділу VI документації передбачено, що при внесенні змін до договору замовник керується положеннями Цивільного та Господарського кодексів України. Пунктом 4 цього розділу зазначено, що договір укладається відповідно до Цивільного і Господарського кодексів України, а при визначенні істотних умов сторони дотримуються статті 638 Цивільного кодексу України та статті 180 Господарського кодексу України.

09 жовтня 2025 року за результатами закупівлі укладено договір № 1776КТЕЦ-25. Проєкт договору та укладений договір не містять самостійних посилань на Господарський кодекс України.

На виконання доручення заступника Голови Держаудитслужби від 07 жовтня 2025 року № 003100-18/12419-2025 наказом Управління від 8 жовтня 2025 року № 105-З прийнято рішення про початок моніторингу закупівлі.

13 жовтня 2025 року через електронну систему закупівель замовнику надіслано запит щодо виявлених обставин. У відповіді від 14 жовтня 2025 року замовник повідомив, що пункти 3 і 4 розділу VI тендерної документації не адаптовані до Закону № 4196-IX, яким припинено чинність Господарського кодексу України; процедура завершена, а виявлена помилка не підлягає виправленню та, на думку замовника, не створює правових ризиків.

21 жовтня 2025 року Управління склало, затвердило та оприлюднило висновок про результати моніторингу № UA-M-2025-10-08-000047. За іншими питаннями закупівлі порушень не встановлено. Висновок підписаний посадовою особою та затверджений начальником Управління.

Не погоджуючись із висновком, звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України суд перевіряє, чи прийняте рішення суб`єкта владних повноважень на підставі та в межах повноважень, з належною метою, обґрунтовано, безсторонньо, добросовісно, розсудливо, пропорційно, з урахуванням права особи на участь у прийнятті рішення та своєчасно.

Згідно з частиною другою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» державний фінансовий контроль забезпечується, зокрема, через проведення моніторингу закупівлі. Відповідно до статті 5 цього Закону контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом моніторингу у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі».

Відповідно до пункту 14 частини першої статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» моніторинг процедури закупівлі - це аналіз дотримання замовником законодавства під час проведення процедури, укладення договору та протягом його дії з метою запобігання порушенням.

Згідно з частиною першою статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» моніторинг здійснюють центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до частин другої і третьої статті 8 цього Закону рішення про початок моніторингу приймає керівник органу державного фінансового контролю, його заступник або уповноважена керівником особа за наявності визначених законом підстав. Повідомлення про прийняття рішення оприлюднюється в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів.

Згідно з частиною шостою статті 8 Закону за результатами моніторингу посадова особа складає і підписує висновок, який затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником та оприлюднюється протягом трьох робочих днів.

Відповідно до частини сьомої статті 8 Закону висновок повинен містити опис установленого порушення та зобов`язання щодо його усунення. Замовник протягом п`яти робочих днів оприлюднює інформацію або документи про усунення порушення, аргументовані заперечення чи інформацію про причини неможливості його усунення.

Згідно з пунктами 1 і 7 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43, Держаудитслужба реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю безпосередньо та через утворені міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 2 червня 2016 року № 23, Офіс є міжрегіональним територіальним органом, а у його складі утворюються управління в областях. На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс і управління реалізують державний фінансовий контроль за дорученням Голови Держаудитслужби або його заступників.

Згідно з пунктами 1 і 3 Положення про Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області Управління є структурним підрозділом Офісу та реалізує його повноваження у Полтавській області, а в інших областях - за відповідним дорученням.

Відповідно до підпункту 14 пункту 10 Положення про Управління начальник Управління приймає рішення про початок моніторингу закупівлі та затверджує висновок про його результати.

Згідно з абзацом першим пункту 28 Особливостей, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178, тендерна документація формується замовником відповідно до статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» з урахуванням Особливостей.

Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 22 Закону тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до документації.

Згідно із Законом України від 9 січня 2025 року № 4196-IX Господарський кодекс України втратив чинність 28 серпня 2025 року. Втрата чинності нормативно-правовим актом означає припинення можливості застосування його положень до правовідносин, які виникли після відповідної дати, крім прямо визначених перехідних випадків.

Надаючи оцінку доводу про відсутність у Управління повноважень здійснювати моніторинг закупівлі замовника, розташованого в місті Києві, суд виходить із того, що територіальна компетенція управління може бути розширена на іншу область за дорученням Голови Держаудитслужби або його заступника.

Матеріали справи містять доручення заступника Голови Держаудитслужби від 07 жовтня 2025 року № 003100-18/12419-2025. Додатком до нього закупівлю № UA-2025-09-17-014947-a прямо передано для моніторингу Управлінню в Полтавській області. Наказ про початок моніторингу прийнято 8 жовтня 2025 року на виконання цього доручення.

Моніторинг здійснювався шляхом аналізу інформації в електронній системі закупівель та не потребував проведення виїзного контрольного заходу у місті Києві. Тому Управління діяло в межах територіальної компетенції, розширеної належним дорученням.

Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 1 лютого 2024 року у справі №160/18391/22, за якою міжрегіональний територіальний орган або його управління може провести моніторинг поза межами звичайної територіальної юрисдикції за наявності доручення Держаудитслужби, оскільки аналіз електронної системи не потребує виїзду до замовника.

Доводи про затвердження висновку неналежною посадовою особою також не приймається судом. Підпункт 14 пункту 10 Положення про Управління прямо відносить до повноважень його начальника затвердження висновків про результати моніторингу. Позивач не навів норми акта вищої юридичної сили, яка б забороняла організаційне наділення керівника структурного підрозділу таким повноваженням.

Частина шоста статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» використовує функціональне поняття керівника органу державного фінансового контролю. У цій справі Управління безпосередньо здійснювало владну контрольну функцію на підставі доручення та власного положення, а його начальник був керівником підрозділу, який проводив моніторинг.

Відсутність у Управління статусу окремої юридичної особи не спростовує його здатності бути суб`єктом владних повноважень. Пункт 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України прямо відносить до таких суб`єктів органи державної влади, у тому числі без статусу юридичної особи, а також інших суб`єктів під час здійснення публічно-владних функцій.

Оскільки саме Управління розпочало моніторинг, склало і затвердило оскаржений висновок, воно є належним відповідачем. Північно-східний офіс Держаудитслужби залучений як співвідповідач у зв`язку з організаційною підпорядкованістю Управління, однак самостійного протиправного рішення Офіс не приймав.

Переходячи до оцінки встановленого порушення, суд зазначає, що Господарський кодекс України втратив чинність 28 серпня 2025 року.

Тендерна документація затверджена і оприлюднена після цієї дати. Тому на час виникнення спірних правовідносин положення Господарського кодексу, включно зі статтею 180, не могли визначати зміст майбутнього договору.

Позивач не заперечує фактичного змісту пунктів 3 і 4 розділу VI тендерної документації. Більше того, у поясненнях від 14 жовтня 2025 року він визнав, що ці положення не адаптовано до Закону № 4196-IX, але вважав помилку такою, що не створює правових ризиків.

Посилання позивача на те, що частина перша статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» та пункт 17 Особливостей текстуально продовжували згадувати Господарський кодекс, не змінює висновку суду. Норма, що містить відсилання до іншого нормативно-правового акта, не поновлює чинність такого акта після її припинення. Вона застосовується лише в частині чинного правового регулювання.

Стаття 41 Закону визначає загальні засади укладення договору про закупівлю та не встановлює обов`язку замовника дослівно відтворювати у тендерній документації посилання на кожен акт, згаданий законодавцем. Тому замовник не опинявся у ситуації, коли будь-який варіант поведінки неминуче становив би порушення. Він міг сформувати положення документації з посиланням на чинне законодавство та норми Цивільного кодексу України.

Принцип застосування спеціального закону не дає підстав застосовувати норми акта, який утратив чинність. Так само принцип тлумачення сумнівів на користь особи не може бути використаний для ігнорування точно встановленої дати втрати чинності Кодексом та фактичного включення його норм до документації після цієї дати.

Доводи про правову визначеність та належне урядування не підтверджують протиправності висновку. Втрата чинності Господарським кодексом була прямо встановлена законом, а перехідний строк між прийняттям Закону № 4196-IX і припиненням чинності Кодексу надавав замовнику можливість оновити типові форми документації.

Суд погоджується, що проєкт договору і договір № 1776КТЕЦ-25 не містять посилання на Господарський кодекс. Проте висновком не встановлено невідповідності договору. Порушення стосується змісту тендерної документації як окремого документа, доступного невизначеному колу потенційних учасників. Належність проєкту договору не усуває неточності пунктів 3 та 4 розділу VI.

Відсутність доказів впливу цієї помилки на результати торгів, конкуренцію або ціну також не спростовує порушення. Орган фінансового контролю не застосував до позивача майнової санкції та не вимагав припинити договір. Він зафіксував невідповідність документації і застосував превентивний спосіб реагування, співмірний її фактичним наслідкам.

Тому висновок про порушення пункту 1 частини третьої статті 22 Закону та абзацу першого пункту 28 Особливостей є обґрунтованим. Тендерна документація повинна формуватися з урахуванням чинного законодавства, а інформація, яку замовник включає з власної ініціативи, не повинна містити нормативних приписів, що вже втратили чинність.

Щодо зобов`язальної частини висновку суд враховує, що на час завершення моніторингу процедура закупівлі завершилася та договір був укладений. Внести зміни до тендерної документації завершеної процедури об`єктивно неможливо. Відповідач не вимагав скасувати торги, розірвати договір або вчинити іншу дію, яка могла б непропорційно вплинути на господарську діяльність позивача.

Зобов`язання здійснити заходи щодо недопущення аналогічного порушення надалі є превентивним. Воно конкретизоване змістом установленого порушення: під час підготовки подальших тендерних документацій замовник повинен перевіряти чинність нормативних актів і не включати посилань на акти, що втратили чинність.

Неможливість назвати наперед номер конкретної майбутньої закупівлі не робить вимогу невизначеною, оскільки превентивний захід за своєю природою поширюється на подальшу однорідну діяльність замовника. Закон також дозволяє замовнику оприлюднити не лише документи про усунення порушення, а й аргументовані заперечення або інформацію про причини неможливості усунення.

Верховний Суд у постановах від 30 березня 2023 року у справі № 420/11945/21, від 30 листопада 2023 року у справах № 160/20791/22 та № 160/20811/22, від 12 вересня 2024 року у справі № 320/2335/23 і від 8 травня 2025 року у справі № 160/17368/21 сформував підхід, за яким зобов`язання не допускати встановленого порушення надалі може бути правомірним превентивним заходом, якщо воно відповідає змісту порушення і не вимагає розірвання договору.

Посилання позивача на постанову Верховного Суду від 27 липня 2023 року у справі № 420/16485/22 не доводить протилежного. Загальна вимога про чіткість способу усунення застосовується з урахуванням характеру порушення. У цій справі зміст належної майбутньої поведінки прямо випливає з опису порушення і не допускає кількох несумісних варіантів виконання.

Оцінивши оскаржений висновок за критеріями частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, суд дійшов висновку, що він прийнятий уповноваженим суб`єктом, на підставі достатніх фактичних даних, із наданням замовнику можливості подати пояснення, містить зрозумілий опис порушення та пропорційний спосіб реагування.

Відповідачі виконали обов`язок доказування правомірності оскарженого рішення. Натомість доводи позивача не спростовують факту посилання тендерної документації на нечинний Господарський кодекс України та не доводять порушення його прав непропорційним зобов`язанням.

За таких обставин підстави для визнання висновку протиправним і його скасування відсутні, а позов задоволенню не підлягає.

Решта доводів учасників справи висновків суду по суті справи не змінюють.

Згідно з частиною першою статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Відповідно до статті 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

За приписами статті 74 КАС України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Згідно з статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.

Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Відповідно до вимог ст.139 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду даної справи, питання щодо розподілу судових витрат судом не вирішується.

Керуючись статтями 241 - 246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, cуд,

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову Комунального підприємства виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «КИЇВТЕПЛОЕНЕРГО» до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби у Полтавської області, Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку, – відмовити.

Питання про розподіл судових витрат не вирішується.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Парненко В.С.