Постанова від 07 вересня 2026 р. у справі №320/63846/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 вересня 2026 року

м. Київ

справа №320/63846/25

адміністративне провадження № К/990/29754/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Рибачука А.І., Чиркіна С.М., -

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2026 року у складі колегії суддів: Осіпової О.О. (головуючий), суддів: Воловика С.В., Златіна С.В. у справі за позовом ОСОБА_1 до КМУ, Державної організації «Агенція з питань підтримки державного приватного партнерства» про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. Позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправними дії КМУ та Державної організації «Агенція з питань підтримки державного приватного партнерства» щодо неоприлюднення додаткових угод, укладених в рамках ратифікованої Угоди між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови від 8 травня 2025 року на підставі Закону України від 8 травня 2025 року № 4417-IX «Про ратифікацію Угоди між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови» (далі - Закон № 4417-IX);

- зобов`язати відповідачів оприлюднити засекречені додаткові угоди у спосіб, встановлений законом, укладені в рамках ратифікованої Угоди між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови від 8 травня 2025 року на підставі Закону № 4417-IX.

2. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 2 березня 2026 року відмовив у відкритті провадження у справі відмовив на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

2.1 Відмовляючи у відкритті провадження у справі суд першої інстанції зазначив, що оскаржувані в межах цієї позовної заяви дії відповідачів щодо неоприлюднення додатків до міжнародного договору, який не є актом управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, не встановлює, не змінює, не припиняє (не скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, та не є актом (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданим (прийнятим) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк, не є ані нормативно-правовим актом, ані актом індивідуальної дії, у розумінні положень КАС України.

Крім того, цей спір стосується додатків до угоди, укладеної між двома суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у сфері зовнішньої політики, та у такому спорі відсутній хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні), відповідно, зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень, оскільки така угода укладена на принципі вільної згоди.

Також зазначив, що предметом спору не є нормативно-правовий або індивідуальний акти та адміністративний договір, а Угода, дії щодо неоприлюднення додатків до якої є предметом позову у цій справі, підписана Урядом України в особі КМУ не під час реалізації ним владно-управлінських повноважень, а шляхом забезпечення виконання останнім виключно наданих КМУ владних повноважень у сфері зовнішньої політики.

Відтак, на переконання суду першої інстанції, цей спір не є публічно-правовим спором, а тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 травня 2026 року скасував ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 2 березня 2026 року, а справу направив до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, КМУ звернувся із касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

4.1 На обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що цей спір не є публічно-правовим спором, а тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

4.2 Позивач відзив на касаційну скаргу не подав. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 7 липня 2026 року надіслано до електронного кабінету цього ж дня о 19:16, що підтверджено довідкою про доставку електронного листа.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

5. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних відносинах, виходить з наступного.

6. Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, частиною першою статті 5 якого визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

7. Суди попередніх інстанцій встановили, що 30 квітня 2025 року у Вашингтоні, округ Колумбія, укладено Угоду між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови.

30 квітня 2025 року цю Угоду ратифіковано Україною, дата набрання чинності для України - 23 травня 2025 року. Означена Угода в розумінні положень Закону України від 29 червня 2004 року № 1906-IV «Про міжнародні договори України» є міжнародним договором, оскільки укладена Урядом України з іноземною державою США.

У свою чергу, предметом позову є дії відповідачів щодо неоприлюднення додаткових угод до Угоди між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови, а саме: Угоди про обмежене партнерство та Угоди про товариство з обмеженою відповідальністю.

8. Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

9. Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, у межах якої має розглядатись ця справа, колегія суддів виходить з такого.

10. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

11. За приписами частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг.

12. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

13. Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом.

14. Аналіз статей 2, 4, 5, 19 КАС України дає підстави вважати, що визначальними ознаками справи адміністративної юрисдикції є не лише суть (зміст, характер) спору, але й підстави його виникнення та суб`єктний склад учасників правовідносин.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

15. При цьому, юрисдикція адміністративних судів згідно з пунктом 7 частини першої статті 19 КАС України поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

16. Як встановлено судами попередніх інстанцій позивач звернувся за захистом свого права на доступ до інформації з посиланням на вимоги Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) щодо забезпечення реалізації його права шляхом надання безперешкодного доступу до тексту додатків до міжнародної угоди.

17. Згідно пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання;

18. Статтею 23 Закону № 2939-VI передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

2. Запитувач має право оскаржити:

1) відмову в задоволенні запиту на інформацію;

2) відстрочку задоволення запиту на інформацію;

3) ненадання відповіді на запит на інформацію;

4) надання недостовірної або неповної інформації;

5) несвоєчасне надання інформації;

6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону;

7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

3. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.

19. Відповідно до статті 20 Закону України «Про інформацію» за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом.

Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

20. Статтею 5 Закону № 2939-VI встановлено, що доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

21. Водночас, відповідно до статті 6 цього Закону інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше.

Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше.

Не може бути обмежено доступ до інформації про складання, розгляд і затвердження бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів та плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів, а також їх виконання за розписами, бюджетними програмами та видатками (крім таємних видатків відповідно до статті 31 Бюджетного кодексу України), взяття розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів бюджетних зобов`язань або здійснення розпорядження бюджетними коштами у будь-який інший спосіб, планування, формування, здійснення та виконання закупівлі товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, у тому числі оборонних закупівель (крім випадків, якщо окрема інформація про закупівлі товарів, робіт і послуг становить державну таємницю відповідно до Закону України "Про державну таємницю"), володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно (крім випадків, передбачених частиною другою статті 23 Закону України "Про основи національного спротиву"). Не може бути також обмежено доступ до інформації про наявність у фізичних осіб податкового боргу. Не підлягає обмеженню також доступ до інформації про стан і результати перевірок та службових розслідувань фактів порушень, допущених у сферах діяльності, зазначених у цій частині. Доступ до зазначеної інформації забезпечується розпорядниками інформації відповідно до положень статті 5 цього Закону.

Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

22. Тобто у контексті вказаних правовідносин важливе значення має характер здійснення відповідачами діяльності, пов`язаної із інформацією, яка може мати певні ознаки публічної і забезпечується шляхом наданням доступу до текстів додатків до міжнародної угоди, укладеної Урядом України з іноземною державою США.

23. Отже, неоприлюднення додатків до міжнародних угод без наявності на те належних правових підстав може свідчити про порушення права на інформацію та законодавства України, якщо ці додатки є невід`ємною частиною договору, що стосується прав людини, бюджетних коштів або загальних державних інтересів.

Якщо додатки до міжнародної угоди не є державною таємницею, то їх неоприлюднення може бути порушенням принципу прозорості державного управління та права громадян на доступ до інформації.

24. Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що для відкриття провадження у цій категорії справ достатньо припущення позивача про те, що не оприлюднена інформація містить ознаки публічної. Питання про те, чи дійсно запитувана інформація є публічною чи вона є інформацією з обмеженим доступом, належить досліджувати після відкриття провадження у справі.

Так само лише під час судового розгляду спору належить з`ясовувати, чи належать відповідачі до кола розпорядників інформації у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації».

25. Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що висновки суду першої інстанції, що цей спір не є адміністративним та не підлягає розгляду за правилами КАС України, як вже зазначалося вище, є передчасними.

26. Відтак, перевірці у цій справі підлягають виключно дії (рішення, бездіяльність) суб`єкта владних повноважень за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України.

27. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

28. Колегія суддів касаційної інстанції вважає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні оскарженого судового рішення, що згідно статті 350 КАС України є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2026 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: А.І. Рибачук С.М. Чиркін