Постанова від 07 вересня 2026 р. у справі №400/1906/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 вересня 2026 року

м. Київ

справа № 400/1906/24

адміністративне провадження № К/990/24409/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.12.2025 (суддя Біоносенко В.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.04.2026 (колегія суддів у складі: головуючого судді Бойка А.В., суддів Тарновецького І.І., Шевчук О.А.) у справі №400/1906/24 за позовом заступника керівника Миколаївської окружної прокуратури до Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області, треті особи Товариство з обмеженою відповідальністю «Зем-Юр-Центр», Товариство з обмеженою відповідальністю «Скайрізон Блек Сі», про визнання протиправним та нечинним рішення.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У лютому 2024 року заступник керівника Миколаївської окружної прокуратури (далі - позивач, Прокурор) звернувся до суду з позовом до Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області (далі - відповідач, Чорноморська сільська рада), треті особи Товариство з обмеженою відповідальністю «Зем-Юр-Центр» (далі - третя особа 1, ТОВ «Зем-Юр-Центр»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Скайрізон Блек Сі» (далі - третя особа 2, ТОВ «Скайрізон Блек Сі»), в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області від 14.12.2017 № 2 «Про затвердження Генерального плану села Чорноморка Очаківського району Миколаївської області».

2. На обґрунтування позову послався на те, що оспорюване рішення прийнято Чорноморською сільською радою з порушенням абзацу третього частини сьомої статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), оскільки ні сільська рада, а ні її виконавчий комітет не зверталися до обласної державної адміністрації щодо визначення державних та регіональних інтересів для їх врахування під час розроблення та затвердження містобудівної документації.

Також, позивач зазначив, що: матеріали генерального плану не погоджувалися компетентними органами перед їх розглядом архітектурно-містобудівною радою; матеріали проекту генерального плану населеного пункту не пройшли державної санітарно-епідеміологічної експертизи; Чорноморською сільською радою не прийнято зауваження квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаїв Південного територіального квартирно-експлуатаційного управління від 08.08.2017, відповідь за результатами їх розгляду заявнику не надано і не оприлюднено її в засобах масової інформації та на офіційному веб-сайті, як це передбачено вимогами статті 21 Закону №3038-VI та Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555 (далі - Порядок №555, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Позивач вважає, що затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості чинним законодавством заборонено. Зауважує, що відповідач під час розробки Генерального плану с. Чорноморка, плану зонування та детальних планів територій не дотримався державних стандартів, норм і правил, а Генеральний план розроблено всупереч вимог водного, земельного та природоохоронного законодавства в частині, що стосується встановлення меж прибережних захисних смуг водних об`єктів.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. Суди першої та апеляційної інстанції встановили, що Чорноморська сільська рада рішенням від 19.05.2016 №4 (зі змінами, внесеними на підставі рішення ради від 11.08.2016 №3) вирішила розробити генеральний план населеного пункту села Чорноморка з одночасним виготовленням плану зонування території, детальним планом території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану в проектних межах села.

4. Чорноморська сільська рада рішенням від 14.12.2017 №2 "Про затвердження Генерального плану с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області" затвердила розроблену Товариством з обмеженою відповідальністю "Зем-Юр-Сервіс" містобудівну документацію "Генеральний план с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області з планом зонування території, детальним планом території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану в проектних межах села" загальною площею 3650 га у складі: Генерального плану, Плану зонування, Детального плану території частини с. Чорноморка по вул. Бейкушська, Детального плану території частини АДРЕСА_1 плану території частини с. Чорноморка по вул. Суворова, Детального плану території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану та в проектних межах села Чорноморка Очаківського району Миколаївської області.

5. Відповідно до пояснювальної записки Генерального плану с. Чорноморка, такий є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Проект розроблений з урахуванням інтересів територіальної громади і містить принципові рішення щодо функціонального призначення території села, формування системи громадського обслуговування населення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони навколишнього природного середовища та культурної спадщини.

6. Вважаючи протиправним рішення Чорноморської сільської ради від 14.12.2017 №2, зокрема таким, що прийняте з порушенням встановленої законодавством процедури його прийняття, заступник керівника Миколаївської окружної прокуратури звернувся до суду.

7. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 03.12.2024, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2025, у задоволенні позову відмовив.

8. Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про необґрунтованість тверджень позивача про те, що Чорноморська сільська рада, приймаючи спірне рішення від 14.12.2017 №2, допустила порушення вимог Закону №3038-VI та Порядку №555 щодо врахування державних інтересів при розробці містобудівної документації.

Суди зазначили, що положення Закону №3038-VI не містять застережень стосовно неможливості продовження розробки Генерального плану населеного пункту без висновку обласної державної адміністрації стосовно визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення генерального плану населеного пункту. Позивач не довів, яким чином відсутність висновків державних органів, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації, впливає на спірне рішення, враховуючи, що жодний з державних органів, які відповідно до закону наділені повноваженнями щодо розгляду містобудівної документації (за відповідним напрямом), протягом семи років дії спірного рішення не висловив свої зауваження до проекту містобудівної документації, які б могли бути підставою для непогодження такого проекту.

Суди врахували, що Закон України "Про екологічну експертизу" втратив чинність і при розробці нового проекту генерального плану та його затвердженні, у зв`язку із скасуванням в судовому порядку рішення сільської ради від 14.12.2017, Чорноморська сільська рада правомірно не проводила державну екологічну експертизу проекту генерального плану с. Чорноморка. Пропозиція Квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаїв Південного територіального квартирно-експлуатаційного управління була врахована при розробці Генерального плану та Плану зонування. Землі Квартирно-експлуатаційного відділу в Генеральному плані залишилися землями оборони. Враховуючи, що в 2021 році затверджено окремий проект землеустрою щодо прибережної захисної смуги, в якому захисна смуга в повністю відповідає межам та розмірам захисної смуги, що зазначена в Генеральному плані, відхилені доводи прокурора щодо невизначення у містобудівній документації прибережних захисних смуг.

Суди, ухвалюючи рішення, виходили з того, що допущені відповідачем окремі порушення не є суттєвими та достатніми для скасування оспорюваного рішення, оскільки судами не встановлено порушення прав та інтересів мешканців громади за сім років чинності спірного рішення.

9. Прокурор не погодившись з рішеннями судів першої і апеляційної інстанцій, звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати судові рішення попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

10. Верховний Суд постановою від 23.07.2025 касаційну скаргу Прокурора задовольнив частково, скасував рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 03.12.2024 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2025 і направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

11. Направляючи справу на новий розгляд, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що оспорюване рішення прийняте відповідачем 14.12.2017, Закон України "Про екологічну експертизу" втратив чинність 18.12.2017, Закон України "Про оцінку впливу на довкілля" від 23.05.2017 № 2059-VIII введено в дію 18.12.2017, на дату прийняття відповідачем оспорюваного рішення діяли норми Закону України "Про екологічну експертизу". Відтак, суди першої та апеляційної інстанції дійшли передчасних висновків про те, що у відповідача не виникало обов`язку проводити державну санітарно-епідеміологічну експертизу.

Верховний Суд зазначив, що суди, зазначаючи про втрату чинності Закон України "Про екологічну експертизу" на дату прийняття відповідачем оспорюваного рішення, не дослідили і не з`ясували, відповідно до якої норми цей закон втратив чинність і коли цю норму введено в дію. Суди не дослідили дату набрання чинності оспорюваного рішення відповідача, чи мав відповідач на дату набрання чинності цим рішенням обов`язку проводити державну санітарно-епідеміологічну експертизу, чи звертався відповідач до уповноваженого органу із вимогою про проведення експертизи тощо, що має значення для вирішення цієї справи.

Верховний Суд виходив з того, що судами першої та апеляційної інстанцій допущено поверхневий підхід до вирішення спору, який виник між сторонами у цій справі, а тому Верховний Суд не може визнати законними і обґрунтованими рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі, оскільки не встановлення дійсного предмета доказування та/або ненадання правової оцінки обставинам справи, що входять до предмета доказування, свідчить про недотримання судом вимог процесуального закону щодо всебічного, повного та об`єктивного дослідження усіх обставин справи, невжиття належних та достатніх заходів для встановлення фактичних обставин справи, шляхом виявлення та витребування доказів, зокрема, з власної ініціативи.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 16.12.2025, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.04.2026, позов задовольнив.

13. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що непроведення державної екологічної експертизи затвердженого оскаржуваним рішенням Чорноморської сільської ради Генерального плану с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області, яким затверджено містобудівну документацію «Генеральний план с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області з планом зонування території, детальним планом території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану в проектних межах села» порушило передбачене статтею 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» екологічне право громадян, які проживають на території Чорноморської сільської територіальної громади, на участь в обговоренні та внесенні пропозицій до проектів нормативно-правових актів, до яких належить генеральний план населеного пункту, на внесення пропозицій до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що беруть участь в прийнятті рішень з цього питання.

Суди дійшли висновку про те, що прийняття рішення, зокрема про затвердження генерального плану населеного пункту без проведення державної екологічної експертизи свідчить про порушення відповідачем правових норм Закону України "Про екологічну експертизу", викладено у постановах Верховного Суду від 30.08.2022 у справі №810/1044/18, від 24.01.2023 у справі №160/7600/20, від 30.01.2024 у справі №160/25184/21, від 27.03.2024 у справі №128/2833/17.

Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що містобудівна документація, затверджена спірним рішенням відповідача, має істотний вплив на життєдіяльність мешканців громади, навколишнє середовище, розвиток громади, оскільки генеральний план с. Чорноморка разом із планом зонування території та детальними планами території передбачає будівництво портової, інженерно-транспортної та виробничої інфраструктури села; забудову вздовж берегової лінії Чорного моря та Березанського лиману; розміщення свиноферми; розміщення морського порту в північно-західній частині населеного пункту на березі Березанського лиману та будівництво залізничної колії та станції; будівництво мережі автомобільних доріг, сонячних батарей, очисних споруд, автозаправних станцій, запроектованого сміттєпереробного заводу тощо і при прийнятті таких планувальних рішень відсутність відповідних, передбачених законодавством, експертиз порушує правові і організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій, спрямовані на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, що суперечить законодавству в сфері містобудування, а також порушує інтереси держави в цілому та територіальної громади села Чорноморка зокрема. Відповідачем було допущено суттєве порушення порядку затвердження проекту генерального плану, що виразились у недотриманні вимог чинного на той час Закону України "Про екологічну експертизу", а також Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення". Вказане порушує екологічні права громадян, які проживають на території Чорноморської сільської територіальної громади, в тому числі на участь в обговоренні та внесенні пропозицій до проектів нормативно-правових актів, до яких належить генеральний план населеного пункту, а також свідчить про недотримання вимог щодо підтвердження відповідності нормативно-правового акта вимогам санітарних норм.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ І ВІДЗИВУ НА НЕЇ

14. Не погодившись з рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.12.2025 та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.04.2026, відповідач оскаржив їх у касаційному порядку, просив скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

15. Підставою касаційного оскарження судових рішень попередніх інстанцій, скаржник визначає положення пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, яке передбачає, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадках, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 1, 11 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994 №4004-XII (далі - Закон №4004-XII, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), статей 1, 13, 20 Закону №3038-VI, статей 58, 94 Конституції України, статей 57, 58, 59 Закону України «Про правотворчу діяльність» від 24.08.2023 №3354-IX (далі - Закон №3354-IX, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994 №4004-ХІІ (далі - Закон №4004-ХІІ, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), Державних санітарних правил планування та забудови територій, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19.06.1996 №173, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.07.1996 №379/1404 (далі - Правила №173), пункту 5 ДБН Б.1.1.-15:2012, пункту 3.15 ДБН А.2.2.-3:2014 без урахування висновку Великої Палати Верховного Суду, наведеного у постановах від 21.09.2022 у справі №908/976/19, від 25.02.2025 у справі №9901/195/21 та Верховного Суду, сформульованого у постановах від 21.08.2024 у справі №462/7300/20, від 15.06.2023 у справі №806/2591/17 щодо розумного співвідношення (пропорційності) між метою обраного способу захисту та засобами, які використовуються для цього.

16. Також скаржник у касаційній скарзі послався на неврахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 23.07.2025 у справі №400/1906/24 щодо встановлення обставин можливого шкідливого впливу генерального плану на здоров`я людини. Зазначив, що проєкт нормативного акту може бути об`єктом експертизи лише при наявності цієї необхідної умови, встановленої законом.

17. Одночасно, як на підставу касаційного оскарження, скаржник покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що на даний час відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо віднесення генерального плану до схем, передпроєктної документації, що стосується районного планування і забудови населених пунктів, який міститься в переліку статті 11 Закону №4004-XII та до об`єкту державної санітарно-епідеміологічної експертизи.

18. Одночасно скаржник посилається на неправильне тлумачення судами попередніх інстанцій поняття «здійснення погодження», наведене в пункті 2.2. Правил №173 та «проведення експертизи», наведене в пунктах 2.3, 5.9, 8.28 Правил №173 в контексті можливості вважати обов`язок здійснити погодження генерального плану тотожним обов`язку проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи, і як наслідок підставою обов`язкового проведення такої експертизи генерального плану.

19. Також у якості підстави касаційного оскарження скаржник покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема статей 90, 242, 242, 244 КАС України, та зазначає, що суди попередніх інстанцій, ухвалюючи рішення не встановили фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи та не дослідили зібрані у справі докази, відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України, а саме: лист Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області від 27.09.2017 №1457/4250 щодо врахування та усунення відповідачем зауважень, шляхом внесення змін до проєкту Генерального плану села Чорноморка, що підтверджується матеріалами Генерального плану та довідкою Чорноморської сільської ради про усунення зауважень.

20. Скаржник доводить правомірність оскаржуваного рішення Чорноморської сільської ради про затвердження Генерального плану села Чорноморка Очаківського району Миколаївської області. Вважає, що Генеральний план затверджено відповідно до вимог і в порядку, визначеному законом.

21. Прокурор у відзиві на касаційну скаргу, посилаючись на законність і оскаржуваних судових рішень попередніх інстанцій, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу відповідача просить залишити без задоволення.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

23. Спірним питанням у цій справі є правомірність прийняття Чорноморською сільською радою рішення від 14.12.2017 №2 "Про затвердження Генерального плану с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області", відповідність цього рішення вимогам законів та дотримання процедури його прийняття.

24. Відповідно до статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.

За правилами частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

25. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності, спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, встановлює Закон №3038-VI.

Пунктами 2, 3, 7, 9 статті 1 цього Закону визначено, що наведені нижче терміни вживаються в такому значенні: генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

26. За правилами частини першої статті 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

27. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану (частини 1, 2 статті 17 Закону №3038-VI).

Згідно з частинами 5, 6 статті 17 Закону №3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

За правилами частини 7 статті 17 Закону №3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк, серед іншого, звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту, забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня.

28. План зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації (стаття 18 Закону №3038-VI).

29. Пункт 1.4 Порядку №290 визначає, що розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї здійснюється шляхом забезпечення розгляду проекту містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою згідно зі статтею 20 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

30. Відповідно до статті 20 Закону №3038-VI для професійного обговорення проектних рішень у сфері містобудування центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, уповноважені органи містобудування та архітектури можуть утворювати архітектурно-містобудівні ради як дорадчі органи, що діють на громадських засадах. Типове положення про архітектурно-містобудівні ради затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Результати розгляду проектів містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою враховуються під час подальшого доопрацювання та затвердження таких проектів.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури, при якому функціонує архітектурно-містобудівна рада, за 20 робочих днів до розгляду на засіданні ради містобудівної документації письмово інформує про дату та місце такого розгляду державні органи, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації, та забезпечує можливість ознайомлення з її розділами (за відповідним напрямом). За результатом розгляду зазначені органи подають спеціально уповноваженому органові містобудування та архітектури свої висновки.

У разі ненадання письмових висновків до проекту містобудівної документації протягом 20 днів з дня надходження інформації про розгляд містобудівної документації такий проект вважається погодженим цими органами.

31. Таким чином, містобудівна документація до моменту розгляду на архітектурно-містобудівній раді підлягає розгляду державними органами, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації та надання висновків щодо відповідних розділів.

32. Як установлено судами попередніх інстанцій, Чорноморська сільська рада в письмовій формі зверталася до Миколаївської обласної державної адміністрації щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення Генерального плану, що підтверджується листом від 28.08.2017 №648\04.03 на ім`я першого заступника Миколаївської обласної державної адміністрації, а також журналом вихідної кореспонденції 2017 року.

Однак, Миколаївська обласна державна адміністрація не надала відповідь на лист відповідача від 28.08.2017 №648\04.03.

33. Ураховуючи, що Чорноморська сільська рала зверталась до Миколаївської обласної державної адміністрації з проханням розгляду містобудівної документації та надання висновків щодо відповідних розділів, однак Миколаївська обласна державна адміністрація не надала відповідь, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що проект генерального плану вважається узгодженим з Миколаївською обласною державною адміністрацією відповідно до частини третьої статті 20 Закону №3038-VI.

34. Надаючи правову оцінку твердженням відповідача про те, що приймаючи оспорюване рішення він дотримався порядку, встановленого законом, і врахував пропозиції громадськості під час громадських слухань, колегія суддів виходить з наступного.

35. Статтею 21 Закону №3038-VI передбачено, що громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.

Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.

Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.

Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати: 1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 2) юридичні особи, об`єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; 4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; 5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад.

Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.

Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів.

Особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.

Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

36. Кабінет Міністрів України постановою від 25.05.2011 №555 затвердив Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні (далі - Порядок №555, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), пунктом 7 якого передбачено, що пропозиції до проектів містобудівної документації мають право подавати, серед інших, власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розроблено проект містобудівної документації, та на суміжних з нею територіях.

За правилами пункту 11 Порядку №555 пропозиції громадськості підлягають реєстрації органом місцевого самоврядування та розглядаються розробником і замовником проектів містобудівної документації у місячний строк. За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова.

37. За обставинами цієї справи оголошення про початок відкритого громадського обговорення та надання пропозицій до проекту Генерального плану села Чорноморка Чорноморська сільська рада розмістила в районній газеті "Чорноморська зірка", випуск №55-56.

Квартирно-експлуатаційним відділом м. Миколаїв Південного територіального квартирно-експлуатаційного управління на адресу Чорноморської сільської ради скеровано лист, в якому заявник пропонував внести зміни у Генеральний план с. Чорноморка та виключити з плану земельні ділянки, що відповідно до Закону України "Про використання земель оборони" відносяться до земель оборони та необхідні для повноцінного забезпечення діяльності підрозділів Збройних Сил України.

Також, у своєму листі Квартирно-експлуатаційним відділ м. Миколаїв повідомив, що відносно зазначених земельних ділянок на підставі розпорядження Миколаївської обласної державної адміністрації від 16.05.2017 №167-р "Про надання дозволу квартирно-експлуатаційному відділу м. Миколаєва на розробку проекту землеустрою щодо відведення у постійне користування земельних ділянок, розташованих в межах території Чорноморської сільської ради та Очаківської міської рад Очаківського району Миколаївської області" вже розробляється відповідна землевпорядна документація.

38. В матеріалах справи міститься протокол публічних громадських слухань по обговоренню проекту Генерального плану с.Черноморка від 20.08.2017р., де зазначено, що начальник Квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаєва ОСОБА_1 звернувся із клопотанням, в якому просив внести зміни та вилучити з проекту Генерального плану села Чорноморка території військового містечка №68 площею 27 га, оскільки ці землі необхідні для функціонування Збройних Сил України. Голова ради зазначив, що розробка генплану не заважає відбудовувати зруйнований аеродром та розташувати його в промисловій зоні.

Суди установили, що земельна ділянка, яка відведена Квартирно-експлуатаційному відділу м. Миколаєва, відноситься до зони з позначкою С-4 (зони військових об`єктів).

39. Також суди з`ясували, що відповідно до державного акту на земельну ділянку Квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаєва та витягу з кадастрової карти земель України, земельна ділянка Квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаєва площею 27 га була сформована та зареєстрована в 2020 році. Пропозиція Квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаєва була врахована при розробці генплану та плану зонування. Землі Квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаєва в Генеральному плані залишилися землями оборони.

40. Щодо доводів скаржника про правомірність оспорюваного рішення та наявності у містобудівній документації визначених прибережних захисних смуг, колегія суддів зазначає про таке.

41. Усі води (водні об`єкти) на території України є національним надбанням Українського народу, однією з природних основ його економічного розвитку і соціального добробуту.

Водні ресурси забезпечують існування людей, тваринного і рослинного світу і є обмеженими та уразливими природними об`єктами.

Водний кодекс України сприятиме формуванню водно-екологічного правопорядку і забезпеченню екологічної безпеки населення України, а також більш ефективному, науково обґрунтованому використанню вод та їх охороні від забруднення, засмічення та вичерпання.

42. Статтею 4 Водного кодексу України, статтею 58 Земельного кодексу України визначено, що до земель водного фонду, поміж іншого, належать землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.

43. Відповідно до статті 60 Земельного кодексу України вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності встановлюються прибережні захисні смуги.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках усіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

Статтею 88 Водного кодексу України передбачено, що у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом.

У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води.

44. Відповідно до статті 90 Водного кодексу України, статті 62 Земельно кодексу України у прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах забороняється: влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод; влаштування вигребів для накопичення господарсько-побутових стічних вод об`ємом понад 1 кубічний метр на добу; влаштування полів фільтрації та створення інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів; застосування сильнодіючих пестицидів.

Режим господарської діяльності на земельних ділянках прибережних захисних смуг уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах встановлюється законом.

У межах пляжної зони прибережних захисних смуг забороняється будівництво будь-яких споруд, крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних споруд.

45. Таким чином, прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено особливий режим та яка встановлюється за окремими проектами землеустрою, проте не може бути меншою за 25, 50 та 100 метрів залежно від площі відповідних водних об`єктів, як це передбачено у частині другій статті 88 Водного кодексу України та у статті 60 Земельного кодексу України. Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

Наведене узгоджується з висновками Верховного Суду, висловленими у постанові від 17.01.2023 у справі №320/2342/10.

46. Колегія суддів також враховує висновок Верховного Суду, сформульований у постанові від 05.03.2024 у справі №320/4225/21, в яких Суд дійшов висновку, що затвердження детального плану території не є розпорядженням земельною ділянкою, оскільки детальний план території є формою державного планування забудови території, управлінською діяльністю і не має на меті зміну власника. Затвердження містобудівної документації не впливає на правовий режим прибережної захисної смуги, який охороняється законом.

47. За обставинами цієї справи в генеральному плані прибережна захисна смуга, яка нанесена коричневими рисками з нахилом, не нанесена лише на тих територіях, де було передбачено будівництво морського порту та при існуючий забудові, яка існувала до затвердження містобудівної документації з 1944 року. При цьому, план зонування відповідає генеральному плану, оскільки ним визначені зони з урахуванням існуючої забудови. В 2019 році замовлено, а після виготовлення в 2021 році затверджено окремий проект землеустрою щодо прибережної захисної смуги. Захисна смуга в цьому проекті землеустрою повністю відповідає межам та розмірам захисної смуги, що зазначена в генеральному плані. Цей проект був погоджений всіма державними органами, які відповідно до закону мають його погодити та здійснюють контроль за дотриманням законодавства.

В плані зонування прибережна захисна смуга позначена рисками та умовними позначками Р-1, за винятком меж існуючої забудови та території, яка планувалась під морський порт.

Частина земельних ділянок вздовж водних об`єктів визначена як Р2 (рекреаційна зона активного відпочинку) та Р3 (рекреаційна зона озеленених територій загального користування та благоустрою берегових укосів),

В 2021 році затверджено окремий проект землеустрою щодо прибережної захисної смуги, в якому захисна смуга в повністю відповідає межам та розмірам захисної смуги, що зазначена в генеральному плані.

48. Ураховуючи встановлені судами обставини, колегія суддів погоджується з доводами відповідача про визначення у містобудівній документації прибережних захисних смуг.

49. Стосовно доводів скаржника про врахування Схеми планування території Миколаївської області, якою не передбачено будівництво морського порту в с. Чорноморка, і дотримання відповідачем вимог ДБН Б. 1.1-15:2012 "Склад та зміст генерального плану населеного пункту", колегія суддів зазначає наступне.

50. Суди установили, що у складі Генерального плану с. Чорноморка затверджено Детальний план території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту у проектних межах села, яким передбачається розміщення морського порту в північно-західній частині населеного пункту на березі Березанського лиману.

51. Статтею 5 Закону України "Про основи містобудування" установлено, що розробка містобудівної документації повинна здійснюватися з дотриманням державних стандартів, норм і правил.

52. Згідно з частиною другою статті 5 Закону №3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

53. Пунктом 7 статті 1 Закону №3038-VI передбачено, що містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

54. Пунктом 12 статті 1 Закону №3038-VI визначено, що схеми планування території на регіональному рівні - планувальна документація, яка розробляється у розвиток Генеральної схеми планування території України та визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно-територіальних одиниць та їх окремих частин.

55. Відповідно до частини першої статті 13 Закону №3038-VI планування територій на регіональному рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів.

56. Згідно з частиною п`ятою статті 14 Закону №3038-VI склад, зміст, порядок розроблення містобудівної документації на регіональному рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

57. Пунктом 3 статті 1 Закону №3038-VI визначено, що детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

58. За правилами абзацу 3 частини першої статті 17 Закону №3038-VI послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

Згідно зі статтями 1, 13 цього Закону будівництво морських портів має передбачатись і у Схемі планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно-територіальних одиниць та їх окремих частин.

59. Відповідно до статті 5 Закону України "Про морські порти України" будівництво морських портів здійснюється з урахуванням Стратегії розвитку морських портів України та на підставі рішення Кабінету Міністрів України, яке повинно містити інформацію про географічне місце розташування з визначенням координат території та акваторії морського порту, планові глибини акваторії, внутрішнього підхідного каналу, розрахункові параметри суден та параметри тоннажу суден, які прижиматимуться у морському порту, а також джерела фінансування будівництва морського порту.

60. Відповідно до пунктів 4.1, 4.2 ДБН Б. 1.1-15:2012 генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови та іншого використання території населеного пункту.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

При розробленні генерального плану враховують: а) Генеральну схему планування території України; б) схеми планування окремих частин території України, Автономної Республіки Крим, областей, районів та їх окремих частин; в) стратегії, прогнози і програми економічного, демографічного, екологічного, соціального розвитку відповідної території; г) чинну містобудівну документацію на місцевому рівні та проектну документацію; д) інформацію містобудівного, земельного та інших кадастрів; е) інвестиційні наміри юридичних і фізичних осіб щодо забудови та іншого використання території; ж) спеціалізовані схеми, проекти і програми розвитку інфраструктури населеного пункту, безпеки та організації дорожнього руху, охорони навколишнього природного середовища, охорони та збереження об`єктів культурної спадщини тощо.

Пунктом 4.2 ДБН Б. 1.1-15:2012 передбачено врахування при розробленні генерального плану, серед іншого, схеми планування території, а не розроблення його відповідно до вказаної схеми.

61. Таким чином, зазначення у генеральному плані того, що не передбачено схемою розвитку області, не є безумовною підставою для висновку про незаконність спірного рішення, враховуючи, що саме генеральний план населеного пункту є містобудівною документацією, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

62. Стосовно доводів скаржника про відсутність підстав для проведення екологічної експертизи, колегія суддів виходить з такого.

63. За приписами пункту 2 статті 14 Закону України "Про екологічну експертизу" (в редакції на момент затвердження спірної містобудівної документації), яка визначає перелік об`єктів державної екологічної експертизи, такій експертизі підлягають, зокрема, проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування.

Цей закон втратив чинність на підставі Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" від 23.05.2017 № 2059-VIII, який набрав чинності 16.06.2017 і введений в дію 18.12.2017.

64. За правилами статті 49 Закону України "Про нормотворчу діяльність" нормативно-правовий акт набирає чинності у порядку та строк (термін), визначені Конституцією України та (або) законом, але не раніше дня його опублікування.

Закон України набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Стаття 57 цього закону передбачає, що дія нормативно-правового акта у часі - це реалізація нормативно-правового акта щодо суспільних відносин, що виникли після набрання ним чинності або до набрання ним чинності і тривали станом на дату набрання актом чинності.

Дія нормативно-правового акта починається з моменту набрання ним чинності, якщо інше не передбачено законом, і закінчується моментом припинення його дії.

За необхідності первинний закон, кодекс чи окремі їх структурні елементи можуть вводитися в дію пізніше моменту набрання ним чинності.

65. Отже, з моменту введення в дію (18.12.2017) має застосовуватись Закон України "Про оцінку впливу на довкілля" від 23.05.2017 № 2059-VIII, за нормами якого втратив чинність Закон України "Про екологічну експертизу", і з цього моменту у відповідача не виникає обов`язку проводити екологічну експертизу за Законом України "Про екологічну експертизу".

66. Ураховуючи, що оспорюване рішення прийняте відповідачем 14.12.2017, Закон України "Про екологічну експертизу" втратив чинність 18.12.2017, Закон України "Про оцінку впливу на довкілля" від 23.05.2017 № 2059-VIII введено в дію 18.12.2017, на дату прийняття відповідачем оспорюваного рішення діяли норми Закону України "Про екологічну експертизу".

67. Таким чином на момент прийняття оскаржуваного рішення та затвердження Генерального плану с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області у відповідача був наявний обов`язок щодо проведення екологічної експертизи проєкту генерального плану населеного пункту.

Такий обов`язок був наявний у відповідача і станом на момент розроблення проєкту генерального плану, тобто до прийняття рішення відповідною радою про його затвердження, однак відповідач вказаної експертизи не здійснив.

68. Публікація 22.12.2017 у засобах масової інформації рішення про затвердження Генерального плану села Чорноморка Очаківського району Миколаївської області, ухваленого 14.12.2017, жодним чином не впливає на висновок про наявність у позивача обов`язку щодо проведення державної екологічної експертизи проєкту генерального плану населеного пункту, передбаченого пунктом 2 статті 14 Закону України «Про екологічну експертизу», яка втратила чинність лише 18.12.2017, тобто вже після затвердження відповідного проєкту.

69. За обставинами цієї справи, державна екологічна експертиза проєкту генерального плану села Чорноморка Очаківського району Миколаївської області не проводилась, а висновки такої експертизи перед затвердженням такого документу уповноваженим органом місцевого самоврядування не отримувались.

70. Колегія суддів погоджується з наведеним висновком судів попередньої інстанції про порушення відповідачем екологічних прав громадян (пункт 13 цієї постанови).

71. Прийняття рішення, зокрема про затвердження генерального плану населеного пункту без проведення державної екологічної експертизи свідчить про порушення відповідачем норм Закону України "Про екологічну експертизу", що є підставою для скасування рішення про затвердження такого генерального плану.

Наведене узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними, зокрема, у постановах від 30.01.2024 у справі №160/25184/21, від 27.03.2024 у справі №128/2833/17.

72. Стосовно доводів скаржника про дотримання ним вимог чинного законодавства щодо проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи, колегія суддів зазначає про таке.

73. Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25.06.1991 №1264-XII (далі - Закон №1264-XII).

Пунктом "а" частини першої статті 27 цього Закону (в редакції на момент затвердження спірної містобудівної документації) визначено, що до об`єктів екологічної експертизи відноситься, окрім іншого, проекти генеральних планів населених пунктів, які підлягають екологічній експертизі.

74. Закон України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" від 24.02.1994 №4004-XII регулює суспільні відносини, які виникають у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя, визначає відповідні права і обов`язки державних органів, підприємств, установ, організацій та громадян, встановлює порядок організації державної санітарно-епідеміологічної служби і здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду в Україні.

Статтею 1 Закону № 4004-XII визначено, що у цьому Законі терміни і поняття вживаються у такому значенні: об`єкт державної санітарно-епідеміологічної експертизи - будь-яка діяльність, технологія, продукція та сировина, проекти нормативних документів (реалізація (функціонування, використання) яких може шкідливо вплинути на здоров`я людини, а також діючі об`єкти та чинні нормативні документи у випадках, коли їх шкідливий вплив встановлено в процесі функціонування (використання), а також у разі закінчення встановленого терміну дії висновку державної санітарно-епідеміологічної експертизи.

Державна санітарно-епідеміологічна експертиза полягає у комплексному вивченні документів (проектів, технологічних регламентів, інвестиційних програм тощо), а також діючих об`єктів та пов`язаних з ними небезпечних факторів на відповідність вимогам санітарних норм.

75. Статтею 10 Закону № 4004-XII передбачено, що державна санітарно-епідеміологічна експертиза полягає у комплексному вивченні документів (проектів, технологічних регламентів, інвестиційних програм тощо), а також діючих об`єктів та пов`язаних з ними небезпечних факторів на відповідність вимогам санітарних норм.

Державна санітарно-епідеміологічна експертиза передбачає: визначення безпеки господарської та іншої діяльності, умов праці, навчання, виховання, побуту, що прямо чи побічно негативно впливають або можуть вплинути на здоров`я населення; встановлення відповідності об`єктів експертизи вимогам санітарних норм; оцінку повноти та обґрунтованості санітарних і протиепідемічних (профілактичних) заходів; оцінку можливого негативного впливу небезпечних факторів, пов`язаних з діяльністю об`єктів експертизи, визначення ступеня створюваного ними ризику для здоров`я населення.

76. Статтею 11 Закону №4004-XII встановлено, що державній санітарно-епідеміологічній експертизі підлягають: проекти міждержавних, державних цільових, регіональних, місцевих і галузевих програм соціально-економічного розвитку; інвестиційні проекти і програми у випадках і порядку, встановлених законодавством; схеми, передпроектна документація, що стосується районного планування і забудови населених пунктів, курортів тощо; проекти нормативно-технічної, інструкційно-методичної документації, що стосується здоров`я та середовища життєдіяльності людини; продукція, напівфабрикати, речовини, матеріали та небезпечні фактори, використання, передача або збут яких може завдати шкоди здоров`ю людей; документація на розроблювані техніку, технології, устаткування, інструменти тощо; діючи об`єкти, у тому числі військового та оборонного призначення.

77. Відповідно до статті 12 Закону №4004-XII, державна санітарно-епідеміологічна експертиза проводиться органами державної санітарно-епідеміологічної служби, а в особливо складних випадках - комісіями, що утворюються головним державним санітарним лікарем. Експертиза проектів будівництва проводиться відповідно до статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

До проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи можуть залучатися за їх згодою фахівці наукових, проектно-конструкторських, інших установ та організацій незалежно від їх підпорядкування, представники громадськості, експерти міжнародних організацій.

Висновок щодо результатів державної санітарно-епідеміологічної експертизи затверджується відповідним головним державним санітарним лікарем.

Порядок проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи регулюється законодавством України.

78. Таким чином, об`єктами державної санітарно-епідеміологічної експертизи є проекти нормативних документів, реалізація (функціонування, використання), яких може шкідливо вплинути на здоров`я людини, зокрема, схеми, передпроектна документація, що стосується районного планування і забудови населених пунктів, курортів тощо.

Державна санітарно-епідеміологічна експертиза при розробці генерального плану (генплану) населеного пункту була обов`язковим етапом для забезпечення відповідності містобудівної документації вимогам безпеки для здоров`я населення.

79. Відповідно до Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19.06.1996 №173, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 24.07.1996 за № 379/1404, були затверджені Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів (далі - Правила №173).

Пунктом 1.1 Правил №173 передбачено, що державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів (далі - Правила) включають основні гігієнічні вимоги до планування і забудови як нових, так і існуючих міських та сільських поселень України, їх санітарного упорядкування та оздоровлення. Дотримання цих Правил повинно забезпечити найбільш сприятливі в гігієнічному відношенні умови життєдіяльності населення.

Пунктом 1.2 Правил №173 визначено, що ці Правила є обов`язковими для дотримання всіма державними, кооперативними, колективними та приватними підприємствами, організаціями та установами незалежно від відомчого підпорядкування та форм власності, а також посадовими особами та громадянами України, інвесторами-громадянами інших держав.

Згідно з пунктом 2.2 Правил №173, обов`язковому погодженню з органами, установами та закладами санепідслужби підлягають проектно-планувальні документи різних рівнів: генеральні плани міст, сільських поселень; проекти розміщення будівництва; проекти детального планування і забудов.

80. В свою чергу наказом Міністерства охорони здоров`я України від 09.10.2000 №247, зареєстрованим в Мін`юсті України 10.01.2001 за №4/5195, затверджений Тимчасовий порядок проведення державної санітарно-гігієнічної експертизи (далі - Порядок №247).

Дія цього Порядку поширюється на центральні органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, інші суб`єкти господарської та підприємницької діяльності незалежно від їх відомчої підпорядкованості та форм власності, установлює вимоги до організації проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи.

Пунктом 2.1 Порядку №247 визначено, що метою державної санітарно-епідеміологічної експертизи є збереження та захист здоров`я людей шляхом виявлення, попередження, зменшення та усунення шкідливого впливу на них об`єктів експертизи.

Відповідно до пункту 2.2 Порядку №247, основними завданнями експертизи є: обґрунтування необхідності застосування вимог санітарного законодавства до конкретного об`єкта експертизи; організація обстеження, дослідження об`єктів експертизи та встановлення відповідності їх вимогам санітарного законодавства України. У разі відсутності санітарних норм - наукове обґрунтування відповідних вимог стосовно об`єктів експертизи - визначення показників безпеки та умов безпечного використання з установленням гігієнічних та епідеміологічних регламентів реалізації, функціонування, транспортування, утилізації чи інших аналогічних дій стосовно об`єкта експертизи, застосування відповідних показників та їх граничнодопустимих рівнів, умісту, концентрацій тощо; оцінка ефективності, обґрунтованості, достатності заходів щодо охорони здоров`я населення; оцінка можливого негативного впливу небезпечних факторів, пов`язаних з діяльністю об`єктів експертизи визначення потенційного ризику для здоров`я населення; підготовка об`єктивних, обґрунтованих висновків державної санітарно-епідеміологічної експертизи (далі - висновки).

Відповідно до пункту 4.1 Порядку №247, виконавцями державної санітарно-епідеміологічної експертизи є установи та заклади державної санітарно-епідеміологічної служби України, а в особливо складних випадках (відсутність відповідних санітарних норм, вимог стосовно об`єкта експертизи - критеріїв безпеки, умов використання, гігієнічних та епідеміологічних регламентів тощо, імпортна продукція, продукція спеціального призначення або виготовлена без нормативних документів, затверджених згідно з чинним законодавством України, об`єкти, дослідження яких потребує спеціальних методів, та об`єкти, визначені головним державним санітарним лікарем України тощо) експертиза проводиться комісіями, які утворюються головним державним санітарним лікарем та які вповноважені на відповідний профіль діяльності.

Згідно з пунктом 7.4 Порядку №247 державна санітарно-епідеміологічна експертиза включає такі етапи: - звернення заявника у випадках, передбачених пунктом 7.2. цього Порядку, до Департаменту державного санітарно-епідеміологічного нагляду Міністерства охорони здоров`я України, а у випадках, передбачених пунктом 7.1, - до установ, закладів державної санітарно-епідеміологічної служби України; - здійснення вимірювань, досліджень об`єктів, наукового обґрунтування відповідних вимог щодо об`єкта експертизи (показників безпеки та умов використання тощо) та оформлення звіту; - проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи та оформлення її результатів у вигляді протоколу експертизи; - підготовка проекту висновку; - затвердження висновку експертизи та внесення його до реєстру висновків експертизи.

81. Ураховуючи, що Генеральний план є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування, який відповідно до положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, містить у складі схеми та передпроєктну документацію, він, відповідно до статей 1, 11 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», чинного на момент його розроблення та затвердження, був об`єктом державної санітарно-епідеміологічної експертизи, суди дійшли обґрунтованого висновку, що у відповідача був наявний обов`язок провести державну санітарно-епідеміологічну експертизу проєкту генерального плану.

82. Відповідно до Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 №667 (чинного на час прийняття оскаржуваного рішення), Держпродспоживслужба відповідно до покладених на неї завдань: проводила державну санітарно-епідеміологічну експертизу та видавала за результатами її проведення відповідні висновки.

83. Як встановлено судами попередніх інстанцій, в текстових матеріалах Генерального плану с. Чорноморка наявний лист Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області від 27.09.2017, в якому Управління повідомляло, що станом на момент розгляду містобудівної документації погодження висновків державної санітарно-епідеміологічної експертизи, в тому числі на відповідність містобудівної документації вимогам законодавства з питань забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя, надано виключно Голові Держпродспоживслужби України після попереднього розгляду документів відповідними експертними комісіями при Міністерстві охорони здоров`я України (Інститутах) у порядку, визначеному Порядком №247.

У той же час, за інформацією Держпродспоживслужби від 12.08.2021 №12.2-9/2112 та від 05.12.2023 №12.2-5/25520 містобудівна документація Чорноморської сільської ради до Держпродспоживслужби на погодження не надходила.

Згідно з відомостями з реєстру висновків державної санітарно-епідеміологічної експертизи, виданих Держпродспоживслужбою, висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи на об`єкт «Містобудівна документація с. Чорноморка» до зазначеного реєстру не внесено.

84. Ураховуючи встановлені судами обставини, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідачем в порушення вимог Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", на момент затвердження проекту Генерального плану не забезпечено отримання позитивного висновку Голови Держпродспоживслужби України про проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи містобудівної документації.

85. Колегія суддів відхиляє доводи відповідача про те, що статті 1, 10, 11 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» не містять норм про обов`язкове проведення санітарно-епідеміологічної експертизи саме Генерального плану населеного пункту.

Як вже зазначалось вище за положеннями статті 1 цього Закону об`єктом державної санітарно-епідеміологічної експертизи є, зокрема, проекти нормативних документів, до яких відноситься проект генерального плану населеного пункту. А по-друге, стаття 11 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» безпосередньо визначає об`єкти державної санітарно-епідеміологічної експертизи, до яких віднесено схеми та передпроектну документацію, що стосується районного планування і забудови населених пунктів.

86. Безпідставними є також доводи відповідача про те, що генеральний план не може шкідливо вплинути на здоров`я людини, оскільки він не є проектом будівництва конкретного об`єкту, а відтак взагалі не містить документів та даних, які можуть бути вивчені та оцінені саме при проведенні експертизи, а тому він не підлягав державній санітарно-епідеміологічній експертизі. У статті 11 Законом України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» чітко визначено, що є об`єктом державної санітарно-епідеміологічної експертизи. При цьому віднесення законодавцем схем та передпроектної документації, що стосується районного планування і забудови населених пунктів, до об`єктів державної санітарно-епідеміологічної експертизи, свідчить про те, що надання додаткової оцінки можливого шкідливого впливу цих документів на здоров`я людини не вимагається.

87. У касаційній скарзі відповідач посилався на те, що при вирішенні даного спору необхідним є застосування норм спеціального нормативного акту - Порядку проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи» затвердженого Наказом МОЗ України N247 від 09.10.2000, яким, на думку відповідача, конкретизовано об`єкти проведення експертизи стосовно містобудівної документації і до них віднесено саме проекти будівництва, стосовно нормативних актів - це тільки ті, які можуть шкідливо вплинути на здоров`я людини.

88. Колегія суддів звертає увагу на те, що згідно з пунктом 3.1 Порядку № 247 державній санітарно-епідеміологічній експертизі підлягають об`єкти, визначені в статті 11 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", якщо щодо них раніше не проводилася експертиза і власник об`єкта чи вповноважена ним особа не має діючого позитивного висновку на цей об`єкт.

89. Порядок №247 прийнятий відповідно до Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", який є актом вищої юридичної сили, та не встановлює відмінні від цього Закону положення. Порядок № 247 містить відсилку до норми статті 11 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", відповідно до якої об`єктом державної санітарно-епідеміологічної експертизи є схеми, передпроектна документація, що стосується районного планування і забудови населених пунктів, тоді як генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

90. Колегія суддів ураховує встановлені судами обставини щодо істотного впливу затвердженої містобудівної документації на життєдіяльність мешканців громади та навколишнє середовище (пункт 13 цієї постанови).

91. В касаційній скарзі відповідач звертав увагу суду на те, що на підставі дії протягом 8 років Генерального плану були прийняті численні рішення щодо земельних ділянок, присвоєно нові адреси об`єктам нерухомого майна у зв`язку зі зміною меж села Чорноморка відповідно до Генерального плану, оскільки були створені нові вулиці та присвоєні адреси об`єктам нерухомого майна, були приведені у відповідність до земельного законодавства земельні ділянки громадян, які існували у вигляді «паїв» без визначення їх розташування на місцевості та їм присвоєні кадастрові номери. Однак, як вказує скаржник, після скасування Генерального плану межі села Чорноморка знов змінюються, що відповідно до чинного законодавства веде до коригування адрес. Скаржник вважає, що повне скасовування Генерального плану, який діє вже 8 років і спричинив сотні законних правових наслідків, лише через можливе формальне порушення процедури у 2017 році, який не завдав жодної доведеної при розгляді справи шкоди, не відповідає принципам розумності та справедливості.

92. Надаючи оцінку вказаним доводам відповідача колегія суддів зазначає наступне:

Статтею 264 КАС України передбачено, що предметом розгляду визначених цією статтею адміністративних справ, є, зокрема, законність та відповідність правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування.

93. В свою чергу правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень, які приймаються в інтересах мешканців територіальної громади.

94. Відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, допустив суттєве порушення порядку затвердження проекту генерального плану, що вже встановлено цією постановою (пункти 13, 72 і 92).

95. Визнання акту суб`єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акту, а не з моменту його прийняття, а тому автоматично не скасовує всі правові наслідки, які виникли на його підставі.

96. Відтак суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про скасування оскаржуваного рішення, як такого, що прийнято з порушенням вимог закону і порушенням процедури прийняття такого рішення, визначеного законом.

97. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

98. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

99. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального та не допустили порушення норм процесуального права, які могли б зумовлювати скасування оскаржуваних рішень у цій справі, ухвалили законне та обґрунтоване судове рішення, а тому підстав для його скасування та задоволення касаційної скарги не вбачає.

Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області залишити без задоволення.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16.12.2025 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.04.2026 у справі №400/1906/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб