Постанова від 07 вересня 2026 р. у справі №240/33705/23 — Сьомий апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/33705/23 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Токарева М.С.

Суддя-доповідач - Полотнянко Ю.П.

08 вересня 2026 року м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Полотнянка Ю.П.

суддів: Смілянця Е. С. Драчук Т. О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Північно-Східного офісу Держаудитслужби на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06 березня 2026 року у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства "Парк" Житомирської міської ради до Північно-Східного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними та скасування висновку,

В С Т А Н О В И В :

Комунальне підприємство "Парк" Житомирської міської ради звернулось до суду з позовом до Північно-Східного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними та скасування висновку.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 06.03.2026 позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-08-25-011196-а від 17.11.2023 Північно-східного офісу Держаудитслужби у процедурі закупівлі за предметом «Найпростіше укриття цивільного захисту (модульна швидкоспоруджувана споруда) (код ДК 021:2015 44210000-5 Конструкції та їх частини)».

Не погодившись із зазначеним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій зазначає про неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи, неправильне застосування норм матеріального права та просить рішення суду скасувати, ухваливши нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Апелянт, окрім іншого, зазначає, що суд неправильно витлумачив положення тендерної документації, оскільки вимоги пункту 6 Додатку 2 стосувалися документів, які повинні були бути подані у складі тендерної пропозиції учасника. На думку відповідача, ненадання ТОВ «Хоббіт хаус» сертифіката ISO 14001 та протоколу випробувань до сертифіката відповідності ДСТУ 9195:2022 свідчило про невідповідність тендерної пропозиції вимогам технічної специфікації, а тому замовник був зобов`язаний відхилити таку пропозицію відповідно до абзацу другого пункту 2 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» та пункту 44 Особливостей, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №1178.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, у відповідності до вимог п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до наказу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 26.10.2023 №231 розпочато моніторинг відкритих торгів з особливістю за предметом закупівлі «Найпростіше укриття цивільного захисту (модульна швидкоспоруджувана споруда) (код ДК 021:2015 44210000-5 Конструкції та їх частини)» (ідентифікатор в електронній системі закупівель UA- 2023-08-25-011196-а).

За результатами здійсненого моніторингу складено та оприлюднено на вебпорталі Уповноваженого органу висновок про результати моніторингу закупівлі.

Згідно з пунктом 6 Додатку 2 «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі та технічна специфікація до предмета закупівлі» до тендерної документації Замовника, Учасник процедури закупівель (Постачальник) ТОВ «Хоббіт хаус» зобов`язаний надати:

- сертифікат системи управління якістю ISO 9001 підприємства-виробника;

- сертифікат про відповідність системи екологічного менеджменту виробника відповідно до вимог ISO 14001;

- сертифікат відповідності ДСТУ 9195:2022 та протокол випробування до цього сертифікату.

Проте, в складі тендерної пропозиції Учасника процедури закупівель ТОВ «Хоббіт хаус» сертифікат про відповідність системи екологічного менеджменту виробника відповідно до вимог ISO 14001 та протокол випробування до сертифікату відповідності ДСТУ 9195:2022 відсутні.

Керуючись частиною п`ятою статті 8 Закону під час здійснення моніторингу процедури закупівлі Офіс від 08.11.2023 звернувся через електронну систему закупівель до Замовника з метою отримання інформації стосовно того, яким чином Учасником процедури закупівель (Постачальник) ТОВ «Хоббіт хаус» виконано вимогу пункту 6 Додатку 2 «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі технічна специфікація до предмета закупівлі» до тендерної документації Замовника, а саме: надання сертифікату про відповідність системи екологічного менеджменту виробника відповідно до вимог ISO 14001 та протокол випробування до сертифікату відповідності ДОТУ 9195:2022.

На зазначений запит Офісу від 13.11.2023 Замовник надав пояснення.

За результатами моніторингу складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-08-25-011196-а.

Відповідно до висновку встановлено, що в складі тендерної пропозиції ТОВ «Хоббіт хаус» сертифікат про відповідність системи екологічного менеджменту виробника відповідно до вимог iS014001 та протокол випробування до сертифікату відповідності ДСТУ 9195:2022 не завантажені ні як Учасником ні як Переможцем (Постачальником) процедури закупівель. Отже. Замовником надано пояснення, яке не спростовує факт порушення вимог абзацу другого пункту 2 частини першої статті 31 Закону та вимоги абзацу 2 підпункту 2 пункту 44 Постанови № 1178. На порушення вимог абзацу другого пункту 2 частини першої статті 31 Закону та вимоги абзацу 2 підпункту 2 пункту 44 Постанови № 1178, Замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника ТОВ «Хоббіт хаус» як таку, що не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі, тендерної документації та уклав з ним договір.

Позивач, не погодившись із зазначеним висновком, звернувся до суду за захистом порушених прав.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції виходив із того, що тендерною документацією було чітко розмежовано документи, які повинні подаватися учасниками у складі тендерних пропозицій, та документи, обов`язок подання яких покладався на постачальника після визначення його переможцем. Відтак, підстави для відхилення тендерної пропозиції ТОВ «Хоббіт хаус» у замовника були відсутні, а висновок Держаудитслужби ґрунтується на неправильному тлумаченні умов тендерної документації. Крім того, суд зазначив, що спірний висновок не містить конкретного способу усунення встановлених порушень, що свідчить про його невизначеність.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Колегія суддів не погоджується з доводами апеляційної скарги про те, що суд першої інстанції неправильно застосував положення абзацу другого пункту 2 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» та абзацу другого підпункту 2 пункту 44 Особливостей, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №1178, з огляду на таке.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначає Закон України «Про публічні закупівлі» №922-VIII від 25.12.2015 (далі Закон №922-VIII).

Відповідно до п. 5 та 6 ч. 1 ст. 17 Закону №922-VIII замовник приймає рішення про відмову учаснику в участі у процедурі закупівлі та зобов`язаний відхилити тендерну пропозицію учасника або відмовити в участі у переговорній процедурі закупівлі (крім випадків, зазначених у пунктах 2, 4, 5 частини другої статті 40 цього Закону) в разі, якщо: фізична особа, яка є учасником процедури закупівлі, була засуджена за кримінальне правопорушення, вчинене з корисливих мотивів (зокрема, пов`язане з хабарництвом та відмиванням коштів), судимість з якої не знято або не погашено у встановленому законом порядку; службова (посадова) особа учасника процедури закупівлі, яка підписала тендерну пропозицію (або уповноважена на підписання договору в разі переговорної процедури закупівлі), була засуджена за кримінальне правопорушення, вчинене з корисливих мотивів (зокрема, пов`язане з хабарництвом, шахрайством та відмиванням коштів), судимість з якої не знято або не погашено у встановленому законом порядку.

Згідно з вимогами абз. 1 п. 2 ч. 1 ст. 31 Закону №922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо тендерна пропозиція учасника не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації.

Відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 32 Закону №922-VIII тендер автоматично відміняється електронною системою закупівель у разі відхилення всіх тендерних пропозицій згідно з цим Законом.

Тендерною документацією, в розумінні п. 31 ч. 1 ст. 1 Закону №922-VIII є документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель.

Тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації (п. 32 ч. 1 ст. 1 Закону №922-VIII).

Технічна специфікація до предмета закупівлі - встановлена замовником сукупність технічних умов, що визначають характеристики товару (товарів), послуги (послуг) або необхідні для виконання робіт щодо об`єкта будівництва, що можуть включати показники впливу на довкілля й клімат, особливості проектування (у тому числі щодо придатності для осіб із обмеженими фізичними можливостями), відповідності, продуктивності, ресурсоефективності, безпечності, процедури забезпечення якості, вимоги щодо найменування продукції, під яким вона продається, термінологію, символи, методику випробувань і тестування, вимоги до пакування, маркування й етикетування, інструкції для користувачів, технологічні процеси й технології виробництва на будь-яких етапах життєвого циклу робіт, товару чи послуги (п. 33 ч. 1 ст. 1 Закону №922-VIII).

Згідно статті 22 Закону №922-VIII тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником разом з оголошенням про проведення відкритих торгів в електронній системі закупівель для загального доступу шляхом заповнення полів в електронній системі закупівель.

Статтею 26 Закону №922-VIII передбачено, що тендерна пропозиція подається в електронному вигляді через електронну систему закупівель шляхом заповнення електронних форм з окремими полями, де зазначається інформація про ціну, інші критерії оцінки (у разі їх встановлення замовником), інформація від учасника процедури закупівлі про його відповідність кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, наявність/відсутність підстав, установлених у статті 17 цього Закону і в тендерній документації, та шляхом завантаження необхідних документів, що вимагаються замовником у тендерній документації.

Кожен учасник має право подати тільки одну тендерну пропозицію (у тому числі до визначеної в тендерній документації частини предмета закупівлі (лота).

Документи, що не передбачені законодавством для учасників - юридичних, фізичних осіб, у тому числі фізичних осіб - підприємців, не подаються ними у складі тендерної пропозиції/пропозиції та не вимагаються під час проведення переговорів з учасником (у разі застосування переговорної процедури закупівлі).

Відповідно до ч. 15 ст. 29 Закону №922-VIII у разі отримання достовірної інформації про невідповідність переможця процедури закупівлі вимогам кваліфікаційних критеріїв, підставам, встановленим частиною першою статті 17 цього Закону, або факту зазначення у тендерній пропозиції будь-якої недостовірної інформації, що є суттєвою при визначенні результатів процедури закупівлі, замовник відхиляє тендерну пропозицію такого учасника.

З системного аналізу вищевикладених приписів законодавства вбачається, що спеціальним законодавством у галузі публічних закупівель регламентовано чітку та послідовну процедуру проведення торгів. Дана процедура, зокрема, передбачає необхідність визначення замовником переліку тендерної документації, що повинна бути подана учасниками торгів, та перевірку тендерних пропозицій на відповідність вимогам тендерної документації. При цьому, підстави для відхилення замовником пропозиції конкурсних торгів встановлені статтею 31 Закону № 922-VIII.

Так, статтею 31 Закону №922-VIII передбачено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо:

1) учасник процедури закупівлі: не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону; не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства; зазначив у тендерній пропозиції недостовірну інформацію, що є суттєвою при визначенні результатів процедури закупівлі, яку замовником виявлено згідно з частиною п`ятнадцятою статті 29 цього Закону; не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції; не виправив виявлені замовником після розкриття тендерних пропозицій невідповідності в інформації та/або документах, що подані ним у своїй тендерній пропозиції, протягом 24 годин з моменту розміщення замовником в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей; не надав обґрунтування аномально низької ціни тендерної пропозиції протягом строку, визначеного в частині чотирнадцятій статті 29 цього Закону; визначив конфіденційною інформацію, що не може бути визначена як конфіденційна відповідно до вимог частини другої статті 28 цього Закону;

2) тендерна пропозиція учасника: не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації; викладена іншою мовою (мовами), аніж мова (мови), що вимагається тендерною документацією; є такою, строк дії якої закінчився;

3) переможець процедури закупівлі: відмовився від підписання договору про закупівлю відповідно до вимог тендерної документації або укладення договору про закупівлю; не надав у спосіб, зазначений в тендерній документації, документи, що підтверджують відсутність підстав, установлених статтею 17 цього Закону; не надав копію ліцензії або документа дозвільного характеру (у разі їх наявності) відповідно до частини другої статті 41 цього Закону; не надав забезпечення виконання договору про закупівлю, якщо таке забезпечення вимагалося замовником.

Відповідно до абзац 5 та 6 пункту 6 Додатку № 2 Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі та технічна специфікація предмета закупівлі тендерної документації Замовником були виставлені вимоги у вигляді переліку документів, які повинні надати Учасники на підтвердження відповідності тендерної пропозиції технічним, якісним та кількісним вимогам по предмету закупівлі, а саме: Учасник закупівлі повинен в складі тендерної пропозиції надати фото запропонованого товару та технічний паспорт виробника з кресленням та вказанням точних параметрів конструкції; кожним учасником у складі тендерної пропозиції подається порівняльна таблиця відповідності запропонованого товару технічним вимогам замовника Для перевірки запропонованого товару технічним вимогам замовника учасником в порівняльній таблиці обов`язково зазначається інформація про виробника та модель запропонованого товару. З метою додержання вимог чинного законодавства України, в тому числі «Санкційного законодавства, Учасник в порівняльній таблиці зазначає країну походження виробника запропонованого товару. У разі відсутності вищезазначеної інформації (вимог), замовник відхиляє тендерну пропозицію учасника як таку, що не відповідає вимогам тендерної документації.

При проведенні моніторингу закупівлі відповідач дійшов висновку, що тендерна пропозиція ТОВ «Хоббіт хаус» не відповідала умовам тендерної документації, а саме: в складі тендерної пропозиції ТОВ «Хоббіт хаус» сертифікат про відповідність системи екологічного менеджменту виробника відповідно до вимог iS014001 та протокол випробування до сертифікату відповідності ДСТУ 9195:2022 не завантажені ні як Учасником ні як Переможцем (Постачальником) процедури закупівель.

Згідно з п. 3 ч. 2 ст. 22 Закону №922-VIII у тендерній документації зазначаються такі відомості: інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених частиною четвертою статті 5 цього Закону.

Замовники не мають права встановлювати жодних дискримінаційних вимог до учасників (ч. 4 ст. 5 цього Закону №922-VIII).

Аналізуючи зазначені норми закону, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що вимоги тендерної документації та перелік документів, якими учасник повинен підтвердити свою відповідність таким вимогам, визначаються замовником самостійно, виходячи зі специфіки предмета закупівлі, керуючись принципами здійснення закупівель, закріпленими статтею 5 Закону №922-VIII з дотримання законодавства в цілому.

Таким чином, у даному випадку Замовник самостійно, на свій розсуд, визначив у тендерній документації вичерпний перелік документів, які повинні були надати учасники у складі тендерних пропозицій, та які зазначені в абзац 5 та 6 пункту 6 Додатку 2 до Тендерної документації.

Враховуючи зазначене вище, суд дійшов висновку, що Учасником ТОВ «Хоббіт хаус» були подані всі необхідні документи, передбачені абзац 5 та 6 пункту 6 Додатку 2 до Тендерної документації, що вимагалися Замовником в тендерній документації, у зв`язку із чим у Комунального підприємства "Парк" Житомирської міської ради були відсутні підстави для відхилення тендерної пропозиції учасника ТОВ «Хоббіт хаус» як таку, що не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі.

Як вірно зазначив суд першої інстанції, надання документів, передбачених абз. 1-4 пункту 6 Додатку 2 тендерної документації, встановлено для переможця конкурсу після підписання договору, тому в учасника закупівлі були відсутні підстави для подачі вказаних документів.

Слід звернути увагу, що абзаци 1-4 пункту 6 Додатку 2 не встановлювали безумовного обов`язку учасника саме у складі тендерної пропозиції подавати сертифікат ISO 14001 та протокол випробувань до сертифіката відповідності ДСТУ 9195:2022. Навпаки, зі змісту зазначених положень убачається, що відповідний обов`язок покладено саме на постачальника, тоді як перелік документів, які обов`язково подаються учасниками у складі тендерної пропозиції, визначений окремими абзацами цього ж пункту.

Таким чином, висновок органу державного фінансового контролю про невідповідність тендерної пропозиції ТОВ «Хоббіт хаус» умовам тендерної документації ґрунтується не на буквальному змісті самої документації, а на її розширеному тлумаченні, що суперечить принципу правової визначеності та не може покладатися в основу висновку про порушення замовником вимог статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі».

Доводи апелянта про те, що положення розділу 3 тендерної документації свідчили про необхідність подання всіх документів, передбачених Додатком 2, у складі тендерної пропозиції, не спростовують правильності висновків суду першої інстанції.

Відтак, колегія суддів вважає необґрунтованими висновки відповідача, що за вказаних обставин замовник, на виконання абзацу 2 пункту 2 частини 1 статті 31 Закону №922-VIII та вимоги абзацу 2 підпункту 2 пункту 44 Постанови № 1178 зобов`язаний був відхилити тендерну пропозицію учасника ТОВ «Хоббіт хаус», як таку що не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації.

Відповідно, і висновок Держаудитслужби про порушення замовником зазначених норм закону є необґрунтованим.

Колегія суддів також не приймає доводи апеляційної скарги щодо законності зобов`язальної частини висновку про результати моніторингу.

Відповідно до частини сьомої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» у висновку про результати моніторингу зазначається, зокрема, зобов`язання щодо усунення виявленого порушення. Таке зобов`язання повинно бути конкретним, зрозумілим для адресата та містити чітко визначений спосіб виконання, оскільки лише за таких умов воно відповідає принципам правової визначеності та належного урядування.

У спірному випадку орган державного фінансового контролю фактично обмежився загальною вказівкою здійснити заходи щодо недопущення порушень у майбутньому та розглянути питання про притягнення винних осіб до відповідальності, не визначивши, яке саме порушення має бути усунене та які конкретні дії повинен вчинити замовник.

Колегія суддів звертає увагу, що така вимога не спрямована на усунення встановленого порушення у конкретній процедурі закупівлі, а має загальний превентивний характер. Водночас предметом моніторингу відповідно до статті 8 Закону №922-VIII є конкретна процедура закупівлі, а не оцінка діяльності замовника загалом.

Отже, висновок суду першої інстанції про невідповідність спірного висновку критеріям чіткості, визначеності та можливості його належного виконання є правильним і відповідає вимогам статті 2 КАС України щодо перевірки рішень суб`єктів владних повноважень на відповідність принципам обґрунтованості, пропорційності та правової визначеності.

Інші доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів та незгодою апелянта з висновками суду першої інстанцій по їх оцінці, тому не можуть бути прийняті апеляційною інстанцією.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Північно-Східного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06 березня 2026 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Полотнянко Ю.П.

Судді Смілянець Е. С. Драчук Т. О.