Постанова від 06 вересня 2026 р. у справі №320/61369/24 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/61369/24 Суддя (судді) першої інстанції: Колеснікова І.С.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2026 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Єгорової Н.М.,

суддів - Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2026 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "Технова" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування постанови і розпорядження,

ВСТАНОВИЛА:

У жовтні 2024 року позивач – ТОВ фірма "Технова" звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яким просив:

- визнати протиправною та скасувати постанову від 23 квітня 2024 року № 798 "Про застосування санкцій до ТОВ фірма "Технова" за порушення законодавства у сфері теплопостачання, Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходу державного регулювання";

- визнати протиправним та скасувати розпорядження від 23 квітня 2024 року № 125-р "Про усунення порушення ТОВ фірма "Технова" Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії".

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2026 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні адміністративного позову в повному обсязі.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права, неповно встановлено обставини, що мають значення для справи.

Апелянт зазначив про те, що позивачем при здійсненні господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних та поновлювальних джерел енергії у 2023 році допущено порушення вимог п. 3.1 глави 3, пп.пп. 2, 5, 10, 19, 22 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 22 березня 2017 року № 308, що залишено поза увагою суду першої інстанції.

Додатково зазначив про те, що судом першої інстанції неправильно визначено обсяг повноважень Регулятора щодо здійснення контролю за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, а також щодо вжиття заходів реагування на виявлені порушення.

Позивач подав до суду відзив, відповідно до якого просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, оскільки відповідачем не надано доказів та не наведено обґрунтованих доводів, які б спростовували висновки суду першої інстанції, покладені в основу рішення про визнання протиправними та скасування постанови від 23 квітня 2024 року № 798 "Про застосування санкцій до ТОВ фірма "Технова" за порушення законодавства у сфері теплопостачання, Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходу державного регулювання" та розпорядження від 23 квітня 2024 року № 125-р "Про усунення порушення ТОВ фірма "Технова" Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії".

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ТОВ фірма "Технова" зареєстроване як юридична особа 21 листопада 1996 року з основним видом діяльності за КВЕД – 35.11 Виробництво електроенергії.

ТОВ фірма "Технова" також провадило господарську діяльність з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних та поновлювальних джерел енергії на підставі ліцензії, виданої відповідно до постанови НКРЕ від 05 червня 2014 року № 803 та переоформленої на безстрокову відповідно до постанови НКРЕКП від 03 листопада 2015 року № 2704.

Зазначена ліцензована господарська діяльність здійснювалася позивачем на базі цілісного майнового комплексу комунального енергогенеруючого підприємства "Чернігівська ТЕЦ", який перебував у користуванні ТОВ фірма "Технова" згідно з договором оренди цілісного майнового комплексу від 25 грудня 2000 року № 1, що укладений між Фондом комунального майна Чернігівської міської ради та позивачем.

У 2022 році, після початку повномасштабного вторгнення російської федерації, цілісний майновий комплекс "Чернігівська ТЕЦ" став об`єктом ракетного обстрілу, який завдав значних руйнувань, що унеможливило подальше повноцінне провадження позивачем господарської діяльності.

11 травня 2022 року ТОВ фірма "Технова" звернулося до Фонду комунального майна Чернігівської міської ради щодо припинення договору оренди цілісного майнового комплексу від 25 грудня 2000 року № 1.

31 травня 2022 року Чернігівською міською радою було прийнято рішення № 17/VIII-1 "Про надання згоди на дострокове припинення договору оренди єдиного майнового комплексу комунального енергогенеруючого підприємства "Чернігівська ТЕЦ"", яким надано згоду на дострокове припинення відповідного договору з 30 вересня 2022 року за згодою сторін.

27 жовтня 2022 року Чернігівська міська рада прийняла рішення № 23/VIII-3 "Про внесення змін до рішення від 31 травня 2022 року № 17/VIII-1 "Про надання згоди на дострокове припинення договору оренди єдиного майнового комплексу комунального енергогенеруючого підприємства "Чернігівська ТЕЦ"", яким визначено 31 березня 2023 року новою датою дострокового припинення договору оренди цілісного майнового комплексу від 25 грудня 2000 року № 1.

31 березня 2023 року Фонд комунального майна Чернігівської міської ради, як орендодавець за вказаним договором, ухилився від прийняття об`єкта з оренди згідно з актом приймання-передачі майна, що стало підставою для звернення ТОВ фірма "Технова" до суду з вимогою, зокрема, про визнання припиненими орендних відносин 31 березня 2023 року.

Постановою Верховного Суду від 28 серпня 2024 року у справі № 910/6327/23 було залишено без змін рішення Господарського суду м. Києва від 20 липня 2023 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 30 квітня 2024 року в частині визнання господарських зобов`язань (відносин) за договором оренди цілісного майнового комплексу від 25 грудня 2000 року № 1, зі змінами та доповненнями, укладеним між ТОВ фірма "Технова" та Фондом комунального майна Чернігівської міської ради, припиненими 31 березня 2023 року.

Таким чином, цілісний майновий комплекс КЕП "Чернігівська ТЕЦ" був прийнятий орендодавцем за актом приймання-передачі майна 21 серпня 2023 року. У період з 31 березня 2023 року до 21 серпня 2023 року цілісний майновий комплекс КЕП "Чернігівська ТЕЦ" знаходився у володінні позивача у зв`язку з несвоєчасним прийняттям його з оренди Фондом комунального майна Чернігівської міської ради.

27 вересня 2023 року позивач звернувся до НКРЕКП із заявою щодо зупинення дії ліцензії на право провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлювальних джерел енергії.

Постановою НКРЕКП від 10 жовтня 2023 року № 1885 "Про зупинення дії ліцензій з виробництва електричної енергії та з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, виданих ТОВ фірма "Технова" дію ліцензії позивача було зупинено до 09 квітня 2024 року.

Постановою НКРЕКП від 22 листопада 2023 року № 2202 "Про затвердження Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2024 рік" включено ТОВ фірма "Технова" до плану проведення перевірки у 2024 році, яка мала бути розпочата 28 лютого 2024 року та тривати 15 робочих днів.

Постановою НКРЕКП від 08 березня 2024 року № 466 продовжено строк проведення перевірки на 5 робочих днів.

Предметом планової перевірки було дотримання ТОВ фірма "Технова" вимог законодавства та ліцензійних умов з виробництва теплової енергії у період з 22 лютого 2023 року по 31 грудня 2023 року.

За результатами проведення планової перевірки дотримання суб`єктом господарювання ТОВ фірма "Технова" вимог законодавства та ліцензійних умов з виробництва теплової енергії комісією НКРЕКП з проведення перевірки складено акт від 26 березня 2024 року № 146.

Згідно з описом виявлених порушень вимог законодавства та ліцензійних умов акту від 26 березня 2024 року № 146 позивачем допущено порушення п. 3.1. глави 3 та пп.пп. 2, 5, 10, 19, 22 п. 3.2. глави 3 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 22 березня 2017 року № 308 (далі – Ліцензійні умови).

ТОВ фірма "Технова", не погоджуючись з висновками акту від 26 березня 2024 року № 146, надало відповідачу письмові зауваження від 02 квітня 2024 року № 97.

23 квітня 2024 року на засіданні НКРЕКП, яке проводилось у формі відкритого слухання, було прийнято:

- постанову № 798 "Про застосування санкцій до ТОВ фірма "Технова" за порушення законодавства у сфері теплопостачання, Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходу державного регулювання";

- розпорядження № 125-р "Про усунення порушення ТОВ фірма "Технова" Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії".

Постановою НКРЕКП від 23 квітня 2024 року № 798 вирішено:

1. Застерегти ТОВ фірма "Технова" щодо недопущення надалі порушень пп. 10 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов щодо дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії.

2. Накласти штраф у розмірі 14 280 грн на ТОВ фірма "Технова" за порушення Ліцензійних умов, а саме:

п. 3.1 глави 3 Ліцензійних умов щодо дотримання вимог законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про теплопостачання", інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері теплопостачання, а саме: абз. 2 п. 4.2 глави 4 Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затвердженої постановою НКРЕКП від 01 серпня 2017 року № 991 (далі – Методика № 991) у частині неухильного дотримання переліку заходів та запланованих обсягів витрат на проведення ремонтних робіт, що були включені НКРЕКП до структури тарифів на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії;

п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов, а саме:

пп. 2 щодо повідомлення органу ліцензування про всі зміни даних, які були зазначені в його документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, не пізніше одного місяця з дня настання таких змін;

пп. 5 щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме:

п. 2 постанови НКРЕКП від 14 лютого 2023 року № 263 "Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 03 березня 2022 року № 336";

п. 2 постанови НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 1547 "Про накладення штрафу на ТОВ фірма "Технова" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходу державного регулювання",

розпорядження НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 230-р "Про усунення порушення ТОВ фірма "Технова" Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії",

абз. 2 п. 2 постанови НКРЕКП від 10 жовтня 2023 року № 1885 "Про зупинення дії ліцензій з виробництва електричної енергії та з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, виданих ТОВ фірма "Технова"",

пп. 19 у частині виконання інвестиційної програми в затверджених кількісних та вартісних обсягах за відповідними напрямками;

пр. 22 щодо надання до органу ліцензування документів, інформації та звітності, що містять достовірні дані, необхідні для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строках, встановлених органом ліцензування.

3. Зобов`язати ТОВ фірма "Технова" у термін до 31 травня 2024 року здійснити передачу КП "Теплокомуненерго" Чернігівської міської ради (код ЄДРПОУ 44819434) коштів, отриманих за результатами провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, а саме:

суму недофінансування заходів ремонтної програми 2021 року у розмірі 3 175,59 тис. грн без ПДВ;

суму недофінансування Інвестиційної програми на 2021 рік у розмірі 5 924,02 тис. грн без ПДВ;

суму недофінансування заходів ремонтної програми 2022 року у розмірі 9 527,91 тис. грн без ПДВ;

суму недофінансування Інвестиційної програми на 2022 рік у розмірі 4 775,01 тис. грн без ПДВ;

суму недофінансування заходів ремонтної програми 2023 року у розмірі 10 366,77 тис. грн без ПДВ.

Пунктом 1 Розпорядження від 23 квітня 2024 року № 125-р зобов`язано ТОВ фірма "Технова" усунути порушення пп. 5 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме абз. 2 п. 2 постанови НКРЕКП № 1885 "Про зупинення дії ліцензій з виробництва електричної енергії та з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, виданих ТОВ фірма "Технова", в частині виконання розпорядження НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 230-р "Про усунення порушення ТОВ фірма "Технова" Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії", для чого у строк до 01 серпня 2024 року:

подати до НКРЕКП звітність за визначеними формами, у якій врахувати пропорційність розподілу фактичних витрат відповідно до методики, яку було застосовано при встановленні тарифів на виробництво теплової енергії, а саме виправлені форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) "Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності" та № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) "Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків" за період 2021-2022 років;

розподілити фактичні витрати 2023 року між виробництвом електричної та теплової енергії у відповідності до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП тарифів на виробництво теплової енергії, які діяли у 2023 році та подати зазначену інформацію до НКРЕКП.

Пунктом 2 Розпорядження від 23 квітня 2024 року № 125-р Департаменту ліцензійного контролю доручено після отримання відкоригованих форм звітності та інформації, визначеної абз. 3 п. 3 1 цього розпорядження, у якій врахована пропорційність розподілу фактичних витрат відповідно до методики, яку було застосовано при встановленні тарифів на виробництво теплової енергії, здійснити аналіз додатково отриманого або недоотриманого доходу відповідно до Методики визначення сум додатково отриманого або недоотриманого доходу (суми економії/перевитрати коштів) суб`єктами господарювання з виробництва електричної та (або) теплової енергії від здійснення ліцензованої діяльності, що є додатком 26 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428, за результатами якого прийняти рішення щодо дотримання ліцензіатом структури витрат за період діяльності 2021-2023 років.

Вважаючи протиправними Постанову від 23 квітня 2024 року № 798 та Розпорядження від 23 квітня 2024 року № 125-р, позивач звернувся до суду з позовом.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Регулятором недотримано обов`язкового алгоритму визначення додатково отриманого або недоотриманого доходу, у зв`язку з чим висновки НКРЕКП щодо порушення позивачем вимоги абз. 2 п. 4.2 Методики № 991 в частині неухильного дотримання переліку заходів та запланованих обсягів витрат на проведення ремонтних робіт, що були включені НКРЕКП до структури тарифів на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії, є необ`єктивними та зроблені не з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення. Крім того, серед переліку заходів реагування на наявність додатково отриманого доходу відсутнє зобов`язання ліцензіата спрямовувати кошти на визначені Регулятором цілі, зокрема законодавством не передбачений такий захід державного регулювання як зобов`язання ліцензіата передавати кошти третім особам за вказівкою Регулятора.

За висновком суду першої інстанції, до закінчення перевірки та прийняття оскаржуваної постанови, порушення пп. 2 п. 3.2. Ліцензійних умов було усунуте, у зв`язку з чим відповідач повинен був навести мотиви, з яких до ліцензіата застосована санкція у вигляді штрафу, а не застереження.

Також суд першої інстанції виходив із законності використання позивачем власної методики визначення розподілу витрат палива на відпущену електричну та теплову енергію, зокрема, для цілей ведення бухгалтерського обліку та заповнення звітності, що подається до НКРЕКП.

Крім того, судом першої інстанції були враховані судові рішення, якими визнано протиправними і скасовано окремі постанови та розпорядження Регулятора, невиконання яких у підсумку призвело до винесення оскаржуваних у цій справі Постанови від 23 квітня 2024 року № 798 та Розпорядження від 23 квітня 2024 року № 125-р.

Суд встановив також відсутність у позивача обов`язку надавати інформацію на підставі листів НКРЕКП, яка відповідно до закону видає обов`язкові до виконання рішення лише у формі постанов або розпоряджень.

Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі – Закон № 1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст. 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Згідно з ст. 4 Закону № 1540-VIII основними принципами діяльності Регулятора є: 1) законність; 2) самостійність і незалежність у межах, визначених законом; 3) компетентність; 4) ефективність; 5) справедливість; 6) прогнозованість та своєчасність прийняття рішень; 7) адресність регулювання; 8) неупередженість та об`єктивність під час прийняття рішень; 9) відкритість і прозорість, гласність процесу державного регулювання; 10) недопущення дискримінації; 11) відповідальність за прийняті рішення.

За правилами п. 1 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції. Регулятор має право приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов`язковими до виконання.

Відповідно до ч.ч. 1, 5 ст. 19 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Суб`єкт, щодо якого здійснювалася перевірка, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта, щодо якого здійснювалася перевірка, санкції, передбаченої цим Законом.

Положеннями абз. 3 ч. 5 ст. 14 Закону № 1540-VIII визначено, що рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями.

Згідно з ч.ч. 1-4 ст. 22 Закону № 1540-VIII суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України "Про природні монополії", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг", "Про енергетичну ефективність" та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, та суб`єктів, що належать до особливої групи споживачів, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; накладення штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта, щодо якого здійснювалася перевірка, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта, щодо якого здійснювалася перевірка, санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання", "Про енергетичну ефективність".

Основні правові, економічні та організаційні засади діяльності на об`єктах сфери теплопостачання та регулює відносини, пов`язані з виробництвом, транспортуванням, постачанням та використанням теплової енергії з метою забезпечення енергетичної безпеки України, підвищення енергоефективності функціонування систем теплопостачання, створення і удосконалення ринку теплової енергії та захисту прав споживачів та працівників сфери теплопостачання визначає Закон України "Про теплопостачання" від 02 червня 2005 року № 2633-IV (далі – Закон № 2633-IV).

Види правопорушень та розміри штрафних санкцій, що застосовуються до суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання, визначені у ст. 31 Закону № 2633-IV.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 31 Закону № 2633-IV уповноважені органи застосовують до суб`єктів господарювання штрафні санкції за порушення ліцензійних умов або діяльність з простроченою ліцензією – до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Частиною 3 ст. 31 Закону № 2633-IV передбачено, що справи про накладання штрафів за порушення, визначені цією статтею, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі теплопостачання, та органами державного регулювання в межах їх компетенції.

Щодо порушення позивачем пп. 10 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов у частині дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії, яке стало підставою для прийняття п. 1 постанови від 23 квітня 2024 року № 798, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пп. 10 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з виробництва теплової енергії ліцензіат повинен дотримуватися структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії та використовувати кошти, отримані за рахунок діяльності з виробництва теплової енергії, за цільовим призначенням і забезпечувати ліцензовану діяльність за принципом економічної доцільності та досягнення найнижчої собівартості.

В Обґрунтуванні до проєкту постанови НКРЕКП "Про застосування санкцій до ТОВ фірма "Технова" за порушення законодавства у сфері теплопостачання, Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходу державного регулювання" та проєкту розпорядження НКРЕКП "Про усунення порушення ТОВ фірма "Технова" Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" (далі – Обґрунтування) зазначено, що перевіркою встановлено, що ТОВ фірма "Технова" фактичні витрати розподіляло між виробництвом електричної та теплової енергії не у відповідності до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП тарифів, тому неможливо об`єктивно оцінити наявність економії або перевитрат. Отже, за результатами ліцензованої діяльності з виробництва теплової енергії є порушення Ліцензіатом встановленої структури витрат при проваджені ліцензованої діяльності у 2023 році.

Разом з тим в Обґрунтуванні відповідачем не наведено, у чому саме полягає недотримання позивачем структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії, та не надано жодних розрахунків, які б вказували на таке порушення.

Фактично, порушенням ліцензіатом встановленої структури витрат при провадженні діяльності у 2023 році відповідачем зведено до висновку про невідповідність принципів розподілу фактичних витрат, затверджених у тарифах та неможливість у зв`язку з цим об`єктивної оцінки наявності економії або перевитрат.

Відповідно до п. 4 ч. 4 ст. 19 Закону № 1540-VIII під час здійснення державного контролю Регулятор має право призначати експертизу, одержувати пояснення, у тому числі працівників суб`єкта господарювання, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю.

Аналогічне положення міститься у п. 8.1 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 (далі – Порядок № 428).

У додатку 26 до Порядку № 428 викладена Методика визначення сум додатково отриманого або недоотриманого доходу (суми економії/перевитрати коштів) суб`єктами господарювання з виробництва електричної та (або) теплової енергії від здійснення ліцензованої діяльності (далі – Методика до Порядку № 428).

Положення цього додатка застосовуються членами комісії з перевірки під час проведення планових або позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність з виробництва електричної та (або) теплової енергії, які є ліцензіатами НКРЕКП, з метою визначення сум додатково отриманого або недоотриманого доходу (суми економії/перевитрати коштів) ліцензіатами, що провадять господарську діяльність з виробництва електричної та (або) теплової енергії на атомних електростанціях, гідроелектростанціях, гідроакумулюючих електростанціях, теплових електростанціях, теплоелектроцентралях та когенераційних установках, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки з використанням альтернативних джерел енергії, яким встановлені тарифи з виробництва електричної та (або) теплової енергії або ціни в рамках покладення спеціальних обов`язків для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії.

Відповідно до п.п. 3, 5 Методики до Порядку № 428 під час проведення перевірки має бути перевірена достовірність інформації, що зазначена ліцензіатом у відповідних формах звітності, зокрема правильність заповнення планованих показників ліцензованої діяльності, які були враховані при встановленні тарифів (цін) чи передбачені встановленою НКРЕКП структурою тарифів (у разі її встановлення).

З метою визначення об`єктивної суми коштів, отриманої для фінансування ліцензованої діяльності, виконання інвестиційної програми та проведення ремонтних робіт, при проведенні планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок в акті перевірки, зокрема, фіксуються такі показники: порівняльний аналіз відповідності фактичних витрат витратам, що були враховані при встановленні тарифів (цін) на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії (різниця між планованими та фактичними значеннями); сума недофінансування (перефінансування) статей витрат структури тарифів (цін) у звітному періоді (році); сума обґрунтованих перевитрат статей витрат структури тарифів (цін) на відпуск електричної та (або) виробництво теплової енергії у звітному періоді (році); сума необґрунтованих перевитрат статей витрат структури тарифів (цін) на відпуск електричної та (або) виробництво теплової енергії у звітному періоді (році).

Методика до Порядку № 428 також містить формули розрахунку суми додатково отриманого/недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з виробництва електричної та (або) теплової енергії.

Отже, встановлення відповідності фактичних витрат витратам, що були враховані при встановленні тарифів (цін) на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії (різниця між планованими та фактичними значеннями) має здійснюватися членами комісії з перевірки під час проведення планових або позапланових перевірок. Члени комісії наділені відповідними повноваженнями та засобами, які дозволяють встановити дотримання або недотримання ліцензіатом структури витрат.

В Обґрунтуванні та в акті від 26 березня 2024 року № 146 відповідач констатує порушення вимог щодо дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії, в той час як фактично Регулятором не визначалося дотримання чи недотримання позивачем структури витрат.

Разом з тим, констатація неможливості визначення суми економії або перевитрат не є достатньою для висновку про порушення позивачем пп. 10 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов.

Аналізуючи зазначені обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про передчасність висновку відповідача про порушення позивачем пп. 10 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов у частині дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії.

Таким чином п. 1 постанови від 23 квітня 2024 року № 798 є необґрунтованим і таким, що прийнятий без урахування усіх обставин, які мають значення для прийняття рішення.

Щодо порушення позивачем п. 3.1 глави 3 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про теплопостачання", інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері теплопостачання, а саме – абз. 2 п. 4.2 глави 4 Методики № 991 в частині неухильного дотримання переліку заходів та запланованих обсягів витрат на проведення ремонтних робіт, що були включені НКРЕКП до структури тарифів на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії, яке стало однією з підстав для прийняття п. 2 постанови від 23 квітня 2024 року № 798, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з абз. 2 п. 4.2 глави 4 Методики № 991 ліцензіат зобов`язаний неухильно дотримуватись переліку заходів та запланованих обсягів витрат на проведення ремонтних робіт, що були включені НКРЕКП до структури тарифів на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії.

Як зазначено в Обґрунтуванні, при затвердженні тарифів ТОВ фірма "Технова" на виробництво теплової енергії на 2023 рік НКРЕКП було враховано витрати за рахунок виробництва теплової енергії на виконання програми ремонтів на 2023 рік на суму 11 602,51 тис. грн (без ПДВ). З урахуванням розподілу ТОВ фірма "Технова" витрат на виробництво теплової енергії та відпуск електричної енергії за результатами діяльності у 2023 році загальне фінансування ремонтної програми з діяльності з виробництва теплової енергії склало 1 235,74 тис. грн (або 10,7% від плану фінансування – 11 602,51 тис. грн). Таким чином недофінансування ремонтної програми в частині діяльності з виробництва теплової енергії за 2023 рік становить – 10 366,77 тис. грн.

Також в Обґрунтуванні зазначено, що при затвердженні тарифів ТОВ фірма "Технова" на виробництво теплової енергії на 2022 рік, НКРЕКП було враховано виконання програми ремонтів на 2022 рік на суму 11 602,48 тис. грн (без ПДВ). Перевіркою встановлено, що виконання Товариством ремонтної програми з виробництва теплової енергії за 2022 рік склало: фактично профінансовано на суму 1 242,50 тис. грн або 10,7% від обсягу фінансування, передбаченого на плановий період – 11 602,48 тис. грн; освоєння згідно з актами виконаних робіт на суму 2 074,57 тис. грн або 17,9% від обсягу фінансування, передбаченого на плановий період – 11 602,48 тис. грн. Таким чином невиконання ремонтної програми у частині діяльності з виробництва теплової енергії за 2022 рік становить – 9 527,91 тис. грн.

Судом першої інстанції було враховано, що 19 серпня 2022 року набрав чинності Закон України "Про особливості регулювання відносин на ринку природного газу та у сфері теплопостачання під час дії воєнного стану та подальшого відновлення їх функціонування" від 29 липня 2022 року № 2479-IX (далі – Закон № 2479-IX), положеннями якого введено мораторій на підвищення тарифів на комунальні послуги. Зокрема, протягом дії воєнного стану в Україні та шести місяців після місяця, в якому воєнний стан буде припинено або скасовано, забороняється підвищення для всіх категорій споживачів тарифів на послуги з виробництва, транспортування та постачання теплової енергії (опалення) і послуги з постачання гарячої води.

Статтею 2 Закону № 2479-IX встановлено гарантії, що надаються суб`єктам господарювання, зокрема, суб`єктам господарювання, що здійснюють виробництво та/або транспортування, та/або постачання теплової енергії і надають послуги з постачання теплової енергії та постачання гарячої води, щодо яких запроваджено мораторій згідно з ч. 1 ст. 1 цього Закону, компенсується заборгованість з різниці в тарифах на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, на теплову енергію, послуги з централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води, послуги з постачання теплової енергії та постачання гарячої води, що підлягає врегулюванню на умовах та в порядку, визначеному Законом України "Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення".

Як вже зазначалося, Методикою до Порядку № 428 чітко передбачено перелік показників, що фіксуються в акті перевірки з метою визначення об`єктивної суми коштів, отриманої для фінансування ліцензованої діяльності, виконання інвестиційної програми та проведення ремонтних робіт, при проведенні планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок.

Підпунктом 26 п. 5 Методики до Порядку № 428 визначено, що одним із таких показників є додатково отриманий або недоотриманий дохід ліцензіата внаслідок збільшення (зменшення) фактичних обсягів відпуску електричної енергії та (або) виробництва теплової енергії у порівнянні з урахованими значеннями в тарифах (цінах) на відпуск електричної та (або) виробництво теплової енергії, збільшення (зменшення) витрат на органічне паливо, відхилення від структури використання палива, що була врахована при встановленні тарифів (цін) на відпуск електричної та (або) виробництво теплової енергії, зміни структури запланованих витрат чи інших факторів.

При обрахуванні підсумкової суми додатково отриманого доходу або недоотриманого доходу враховуються також об`єктивні чинники недофінансування ліцензованої діяльності.

Згідно з п. 14 Методики до Порядку № 428 до об`єктивних чинників недофінансування ліцензованої діяльності, унаслідок чого ліцензіатом було недофінансовано заходи ремонтних робіт, що були враховані при встановленні структури тарифів (цін) на відпуск електричної та (або) виробництво теплової енергії, вважаються, зокрема, зменшення обсягів відпуску електричної енергії та (або) виробництва теплової енергії у порівнянні з урахованими значеннями в тарифах (цінах) на відпуск електричної та (або) виробництво теплової енергії з причин, що не залежать від управлінських рішень ліцензіата.

Відповідно до п. 17 Методики до Порядку № 428 підсумкова сума додатково отриманого або недоотриманого доходу від ліцензованої діяльності з виробництва електричної та (або) теплової енергії у звітному періоді (році) визначається як різниця між сумою, розрахованою відповідно до пункту 9 цього додатка, та сумою об`єктивних чинників недофінансування ліцензованої діяльності, зазначених у пунктах 15, 16 цього додатка.

На сторінках 5, 17-18 акту від 26 березня 2024 року № 146 Регулятор зафіксував факт зменшення обсягів виробництва теплової енергії (план – 393,206 тис. Гкал, факт – 157,399 тис. Гкал) разом із вказівкою на причини такого зменшення: повернення ЄМК орендодавцю ФКМ ЧМР 21 серпня 2023 року та значне пошкодження комплексу внаслідок активних бойових дій (знищення обладнання подачі вугільного палива зі складу до місця його спалювання та пошкодження галереї паливоподачі 4 транспортера, що унеможливило роботу Товариства на вугільному паливі).

Водночас на сторінках 32 та 37 акту від 26 березня 2024 року № 146 НКРЕКП вказано, що комісією не проводився розрахунок суми додатково отриманого/недоотриманого доходу з виробництва теплової енергії.

Отже, НКРЕКП встановила чинники, які вплинули на недофінансування ремонтної програми, проте не виконала імперативну вимогу щодо визначення суми додатково отриманого або недоотриманого доходу, яка є необхідною складовою для формування реального і точного підсумку фактичного фінансування та наявності порушень з боку товариства під час здійснення ліцензованої діяльності.

Недотримання Регулятором обов`язкового алгоритму визначення додатково отриманого або недоотриманого доходу, передбаченого пп. 26 п. 5 Методики до Порядку № 428 та неврахування вимог п. 14 Методики до Порядку № 428, ставлять під сумнів законність та обґрунтованість висновків НКРЕКП.

Таким чином, висновки НКРЕКП щодо порушення позивачем вимоги абз. 2 п. 4.2 Методики № 991 в частині неухильного дотримання переліку заходів та запланованих обсягів витрат на проведення ремонтних робіт, що були включені НКРЕКП до структури тарифів на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії, є необ`єктивними, такими, що були зроблені з порушенням вимог Методики до Порядку № 428.

Аналізуючи зазначені обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про передчасність висновку відповідача про порушення позивачем п. 3.1 глави 3 Ліцензійних умов у частині неухильного дотримання переліку заходів та запланованих обсягів витрат на проведення ремонтних робіт, що були включені НКРЕКП до структури тарифів на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії.

Отже, п. 2 постанови від 23 квітня 2024 року № 798 у відповідній частині є необґрунтованим і таким, що прийнятий без урахування усіх обставин, які мають значення для прийняття рішення.

Щодо порушення пп. 2 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов у частині повідомлення органу ліцензування про всі зміни даних, які були зазначені в його документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, не пізніше одного місяця з дня настання таких змін, яке стало однією з підстав для прийняття п. 2 постанови від 23 квітня 2024 року № 798, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пп. 2 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з виробництва теплової енергії ліцензіат повинен повідомляти орган ліцензування про всі зміни даних, які були зазначені в його документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, не пізніше одного місяця з дня настання таких змін.

Згідно з Обґрунтуванням перевіркою встановлено, що у періоді який перевірявся, відповідно до Витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (станом на 14 листопада 2023 року) 13 листопада 2023 року було зареєстровано зміни до відомостей про юридичну особу ТОВ фірма "Технова": Зміна кінцевого бенефіціарного власника або зміна відомостей про кінцевого бенефіціарного власника. Зміна структури власності. Товариство мало надати до НКРЕКП оновлену інформацію згідно з додатком 4 до Ліцензійних умов "Інформація про підтвердження відсутності здійснення контролю за діяльністю суб`єкта господарювання у значенні, наведеному у ст. 1 Закону України "Про захист економічної конкуренції", резидентами держав, що здійснюють збройну агресію проти України у значенні, наведеному у ст. 1 Закону України "Про оборону України" до 13 грудня 2023 року. У періоді, що перевірявся, Товариство не надавало до НКРЕКП зазначену інформацію. Під час перевірки листом від 13 березня 2024 року № 53 (вх. НКРЕКП від 15 березня 2024 року № 9533/1-24) надано до НКРЕКП відповідну інформацію.

Перевіряючи обґрунтованість накладення штрафу на ТОВ фірма "Технова" у зв`язку із наведеними обставинами, суд першої інстанції врахував, що постановою НКРЕКП від 10 жовтня 2023 року № 1885 позивачу було зупинено дію ліцензії на провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, на дату реєстрації змін до відомостей про юридичну особу ТОВ фірма "Технова" не здійснювало ліцензовану діяльність та у ході перевірки, до її закінчення та до складення акта від 26 березня 2024 року № 146, позивачем надано до НКРЕКП оновлену інформацію про підтвердження відсутності здійснення контролю за діяльністю суб`єкта господарювання у значенні, наведеному у ст. 1 Закону України "Про захист економічної конкуренції", резидентами держав, що здійснюють збройну агресію проти України у значенні, наведеному у ст. 1 Закону України "Про оборону України".

Враховуючи, що порушення пп. 2 п. 3.2. Ліцензійних умов на момент завершення перевірки було усунуте, суд першої інстанції прийшов до висновку, що Обґрунтування мало б включати у себе мотиви, з яких до ліцензіата застосовується санкція у вигляді штрафу, а не застереження.

Матеріалами справи підтверджується, що станом на дату реєстрації змін до відомостей про юридичну особу ТОВ фірма "Технова" не здійснювала ліцензовану діяльність у зв`язку із зупиненням дії ліцензії згідно з постановою НКРЕКП від 10 жовтня 2023 року № 1885, припиненням договору оренди єдиного майнового комплексу комунального енергогенеруючого підприємства "Чернігівська ТЕЦ" та поверненням єдиного майнового комплексу до Фонду комунального майна Чернігівської міської ради.

Дію ліцензії на провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних та поновлювальних джерел енергії було зупинено на підставі заяви ТОВ фірма "Технова", обґрунтованої відсутністю в подальшому у ліцензіата місць провадження ліцензійної діяльності.

В ході перевірки ТОВ фірма "Технова" надало до НКРЕКП інформацію про підтвердження відсутності здійснення контролю за діяльністю суб`єкта господарювання резидентами держав, що здійснюють збройну агресію проти України, що підтверджено відповідачем на сторінці 12 акту від 26 березня 2024 року № 146.

Відповідач в апеляційній скарзі наголошує на тому, що ліцензії ТОВ фірма "Технова" на провадження господарської діяльності з виробництва теплової та електричної енергії не були анульовані, а зупинення дії ліцензії не позбавляє товариство статусу ліцензіата і не звільняє від обов`язку подавати до НКРЕКП оновлену інформацію.

Також відповідач зазначає, що Верховний Суд у постанові від 12 січня 2026 року у справі № 560/16428/24 зазначив про те, що усунення позивачем порушення як до перевірки, так і під час її проведення не нівелює сам факт допущення порушення Ліцензійних умов та не є підставою для звільнення від відповідальності за таке порушення.

Колегія суддів звертає увагу, що постанова Верховного Суду від 12 січня 2026 року у справі № 560/16428/24 не містить в собі правового висновку, зазначеного в апеляційній скарзі Регулятора.

Крім того, рішення суду першої інстанції не містить висновків про необхідність звільнення ТОВ фірма "Технова" від відповідальності за порушення вимог пп. 2 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов у зв`язку з його усуненням в ході перевірки. Натомість позиція суду першої інстанції, з якою погоджується колегія суддів, полягає у тому, що за встановлених обставин накладення на позивача саме штрафу, а не застереження – тобто іншого виду санкції за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання потребувало обґрунтування.

За правилами ч. 3 ст. 22 Закону № 1540-VIII при застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Постановою НКРЕКП від 23 квітня 2024 року № 798 до ТОВ фірма "Технова" було застосовано сукупність санкцій: як застереження щодо недопущення надалі порушень Ліцензійних умов, так і штраф за порушення Ліцензійних умов. Критерії, згідно з якими несвоєчасне виконання вимог пп. 2 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов віднесене до порушень, що потребують заходів реагування саме у формі штрафу, в Обґрунтуванні не зазначено.

Так, відповідачем не наведено жодного обґрунтування необхідності застосування саме штрафу, як ефективної санкції, що матиме належний стримуючий вплив на ТОВ фірма "Технова", яке на дату реєстрації змін до відомостей про юридичну особу більше не здійснювало ліцензовану діяльність з огляду на відсутність місця для провадження діяльності з виробництва теплової енергії, обумовленого такими факторами як значні руйнування від ракетного обстрілу, припинення договору оренди єдиного майнового комплексу комунального енергогенеруючого підприємства "Чернігівська ТЕЦ" та поверненням об`єкта до Фонду комунального майна Чернігівської міської ради.

Доводи відповідача про те, що при розрахунку штрафу за вказане порушення до Ліцензіата застосовано "зменшення розміру штрафу у разі, якщо порушення та наслідки порушення були повністю усунуті порушником" у розмірі 50 % колегія суддів вважає необґрунтованими, адже, враховуючи задекларовану в ч. 3 ст. 22 Закону № 1540-VIII мету застосування санкцій, Регулятор насамперед повинен мотивувати необхідність накладення саме штрафу, за наявності інших видів санкцій, і лише потім перейти до обґрунтування визначеного розміру штрафу.

Загальними вимогами, які висуваються до акта індивідуальної дії, як акта правозастосування, є його обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних). Невиконання законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії призводить до його протиправності.

Постанова НКРЕКП від 23 квітня 2024 року № 798 є актом індивідуальної дії, прийнятим суб`єктом владних повноважень з метою реалізації положень нормативно-правового акту (актів) щодо конкретної життєвої ситуації, який не містить загальнообов`язкових правил поведінки та стосується прав і обов`язків чітко визначеного суб`єкта (суб`єктів), якому він адресований.

Невиконання Регулятором як суб`єктом публічного права законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії призводить до його протиправності.

Судовий контроль за реалізацією суб`єктами владних повноважень їхніх дискреційних повноважень здійснюється за визначеними ч. 2 ст. 2 КАС України критеріями, зокрема, чи діяли вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, добросовісно; розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Втім, п. 2 постанови НКРЕКП від 23 квітня 2024 року № 798 у зазначеній частині не відповідає критеріям обґрунтованості та пропорційності, що передбачені п.п. 2, 8 ч. 2 ст. 2 КАС України, у зв`язку з чим колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржувана постанова в цій частині є протиправною та підлягає скасуванню.

Щодо порушення позивачем пп. 5 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов у частині виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, яке стало однією з підстав для прийняття п. 2 постанови від 23 квітня 2024 року № 798, а також підставою для прийняття розпорядження від 23 квітня 2024 року № 125-р, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пп. 5 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з виробництва теплової енергії ліцензіат повинен виконувати рішення органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням.

Як зазначено у розпорядженні НКРЕКП від 23 квітня 2024 року № 125-р, ТОВ фірма "Технова" не було виконано у встановлені строки рішення органу ліцензування, а саме – абз. 2 п. 2 постанови НКРЕКП від 10 жовтня 2023 року № 1885 в частині виконання розпорядження НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 230-р.

Згідно з п. 2 постанови НКРЕКП від 23 квітня 2024 року № 798 позивачем, окрім зазначених у розпорядженні від 23 квітня 2024 року № 125-р рішень органу ліцензування, не було також виконано п. 2 постанови НКРЕКП від 14 лютого 2023 року № 263 та п. 2 постанови НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 1547.

Судом першої інстанції встановлено, що абз. 2 п. 2 постанови НКРЕКП від 10 жовтня 2023 року № 1885 позивача зобов`язано у термін до 31 грудня 2023 року виконати вимоги розпорядження НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 230-р "Про усунення порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії ТОВ фірма "Технова" та здійснити передачу Комунальному підприємству "ТЕПЛОКОМУНЕНЕРГО" Чернігівської міської ради активів, отриманих за результатами провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, в обсязі, необхідному для забезпечення виконання ним невиконаних ТОВ фірма "Технова" зобов`язань, визначених п. 2 постанови НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 1547 "Про накладення штрафу на ТОВ фірма "Технова" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходу державного регулювання", та зобов`язань, які будуть покладені на ТОВ фірма "Технова" за результатами здійснених НКРЕКП заходів державного контролю за дотриманням ним ліцензійних умов у 2023 році.

Своєю чергою розпорядження НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 230-р позивача зобов`язано усунути порушення пп. 5 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме – розпорядження НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 98-р, яким позивачу встановлено строк для надання до органу ліцензування звітності за визначеними формами, у яких належало врахувати пропорційність розподілу фактичних витрат відповідно до методики, яку було застосовано при встановленні тарифів на виробництво теплової енергії, а саме виправлених форм звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) "Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності" та № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) "Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків" за період 2021-2022 років.

Пунктом 2 постанови НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 1547 зобов`язано ТОВ фірма "Технова" у термін до 31 грудня 2023 року суму недофінансування заходів ремонтної програми у розмірі 3 175,59 тис. грн без ПДВ та суму недофінансування Інвестиційної програми на 2021 рік у розмірі 5 924,02 тис. грн без ПДВ спрямовувати на виконання заходів по відновленню засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведенню аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності товариства під час проходження опалювального сезону та повідомити НКРЕКП з наданням належним чином завірених копій підтвердних документів.

У якості підстави для прийняття постанови НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 1547 зазначено порушення ТОВ фірма "Технова" пп. 5 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме:

- п. 2 постанови НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 652 "Про накладення штрафу на ТОВ фірма "Технова" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходу державного регулювання";

- розпорядження НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 98-р "Про усунення порушення ТОВ фірма "Технова" Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії".

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2025 року у справі № 320/28006/23, що залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2026 року, адміністративний позов ТОВ фірма "Технова" задоволено повністю:

- визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 652 про накладення штрафу на ТОВ фірма "Технова" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходу державного регулювання;

- визнано протиправним та скасовано розпорядження НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 98-р про усунення порушення ТОВ фірма "Технова" Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії.

Постановою Верховного Суду від 01 липня 2026 року у справі № 320/28006/23 касаційну скаргу НКРЕКП було залишено без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2026 року залишено без змін.

Відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Оскільки в межах адміністративної справи № 320/28006/23 судовим рішенням, яке набрало законної сили, було встановлено протиправність та скасовано постанову НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 652 та розпорядження НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 98-р, суд першої інстанції обґрунтовано виходив з того, що ці обставини не підлягають повторному з`ясуванню і доказуванню в даній справі.

Враховуючи визнання протиправними та скасування постанови НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 652 та розпорядження НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 98-р, адресована позивачу абз. 2 п. 2 постанови НКРЕКП від 10 жовтня 2023 року № 1885 вимога виконати розпорядження НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 230-р та п. 2 постанови НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 1547, які ґрунтуються на постанові НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 652 та на розпорядженні НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 98-р, також втратила своє правове значення.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що у позивача припинився обов`язок виконувати також абз. 2 п. 2 постанови НКРЕКП від 10 жовтня 2023 року № 1885, розпорядження НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 230-р, п. 2 постанови НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 1547, що свідчить про необґрунтованість висновків відповідача, викладених в акті від 26 березня 2024 року № 146, про порушення позивачем пп. 5 п. 3.2 Ліцензійних умов щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені такими постановами та розпорядженням.

В обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначає про те, що відповідно до абз. 2 ч. 2 ст. 5 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора можуть бути оскаржені в судовому порядку, але це не зупиняє їх виконання. Відповідно, на момент проведення перевірки НКРЕКП правомірно встановила вказані порушення.

Усталеною є практика Верховного Суду, згідно з якою скасування акта суб`єкта владних повноважень як спосіб захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.

Вказана правова позиція відображена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 11 січня 2022 року у справі № 814/296/17.

Тобто, незважаючи на те, що постанова НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 652 та розпорядження НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 98-р були чинними на момент проведення перевірки та складання оскаржуваних постанови від 23 квітня 2024 року № 798 та розпорядження від 23 квітня 2024 року № 125-р, внаслідок набрання законної сили рішенням Київського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2025 року у справі № 320/28006/23, зазначені постанова та розпорядження Регулятора не породжують жодних правових наслідків з моменту їх прийняття.

З урахуванням викладеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для притягнення позивача до відповідальності за невиконання абз. 2 п. 2 постанови НКРЕКП від 10 жовтня 2023 року № 1885, розпорядження НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 230-р та п. 2 постанови НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 1547, які, своєю чергою, ґрунтувалися на постанові НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 652 та розпорядженні НКРЕКП від 11 квітня 2023 року № 98-р, які визнані протиправними та скасовані рішенням суду, що набрало законної сили.

Отже, з набранням законної сили рішенням Київського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2025 року у справі № 320/28006/23 нівелюються штрафні санкції та зобов`язальні вимоги Регулятора, застосовані оскаржуваними у цій справі постановою від 23 квітня 2024 року № 798 та розпорядженням від 23 квітня 2024 року № 125-р.

Пунктом 2 постанови НКРЕКП від 14 лютого 2023 року № 263 на ліцензіатів НКРЕКП покладено обов`язок протягом 20 робочих днів з дня набрання чинності цією постановою подати НКРЕКП повідомлення про зміни інформації про підтвердження відсутності здійснення контролю за діяльністю суб`єкта господарювання у значенні, наведеному у ст. 1 Закону України "Про захист економічної конкуренції", резидентами держав, що здійснюють збройну агресію проти України у значенні, наведеному у ст. 1 Закону України "Про оборону України", з дати початку дії воєнного стану в Україні за формою, встановленою відповідними ліцензійними умовами провадження господарської діяльності.

В Обґрунтуванні стосовно невиконання вимог п. 2 постанови НКРЕКП від 14 лютого 2023 року № 263 зазначено, що перевіркою встановлено, що у спірний періоді, ТОВ фірма "Технова" не надавало до НКРЕКП оновлену інформацію згідно з додатком 4 до Ліцензійних умов. Також зазначено, що ТОВ фірма "Технова" листом від 13 березня 2024 року № 53 було надано до НКРЕКП оновлену інформацію про підтвердження відсутності здійснення контролю за діяльністю суб`єкта господарювання у значенні, наведеному у ст. 1 Закону України "Про захист економічної конкуренції", резидентами держав, що здійснюють збройну агресію проти України у значенні, наведеному у ст. 1 Закону України "Про оборону України" за формою додатка 4 до Ліцензійних умов.

Тобто, в основу висновку про порушення позивачем п. 2 постанови НКРЕКП від 14 лютого 2023 року № 263 та пп. 2 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов у частині повідомлення органу ліцензування про всі зміни даних, які були зазначені в його документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, відповідачем були покладені однакові фактичні обставини, які вже отримали правову оцінку суду в цій постанові.

Таким чином, висновки НКРЕКП щодо порушення позивачем вимог пп. 5 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов у частині виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, не знайшли свого підтвердження.

Отже, п. 2 постанови від 23 квітня 2024 року № 798 у відповідній частині та розпорядження від 23 квітня 2024 року № 125-р є необґрунтованими і такими, що прийняті без урахування усіх обставин, які мають значення для прийняття рішення.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що з метою усунення порушення пп. 5 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов щодо виконання у встановлені строки рішення органу ліцензування, а саме – абз. 2 п. 2 постанови НКРЕКП від 10 жовтня 2023 року № 1885 в частині виконання розпорядження НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 230-р, позивачу, згідно з розпорядженням від 23 квітня 2024 року № 125-р належало не лише подати до НКРЕКП звітність за встановленими формами за 2021-2022 роки, але й розподілити фактичні витрати 2023 року між виробництвом електричної та теплової енергії у відповідності до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП тарифів на виробництво теплової енергії, які діяли у 2023 році та подати зазначену інформацію до НКРЕКП.

Разом з тим розпорядженням НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 230-р позивача зобов`язано надати до органу ліцензування звітність за визначеними формами за період 2021-2022 роки та не встановлено жодних обов`язків щодо звітності за 2023 рік.

Отже, покладення на ТОВ фірма "Технова" обов`язку, передбаченого абз. 3 п. 1 розпорядження від 23 квітня 2024 року № 125-р, не може бути заходом реагування на порушення пп. 5 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов щодо виконання у встановлені строки рішення органу ліцензування, а саме – абз. 2 п. 2 постанови НКРЕКП від 10 жовтня 2023 року № 1885 в частині виконання розпорядження НКРЕКП від 23 серпня 2023 року № 230-р. Втім інших правових підстав для покладення на позивача такого обов`язку в розпорядженні від 23 квітня 2024 року № 125-р не зазначено.

Щодо обов`язку позивача розподілити фактичні витрати 2023 року між виробництвом електричної та теплової енергії у відповідності до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП тарифів на виробництво теплової енергії, які діяли у 2023 році та подати зазначену інформацію до НКРЕКП, колегія суддів зазначає наступне.

Постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282 "Про затвердження форм звітності НКРЕКП для учасників ринку електричної енергії та інструкцій щодо їх заповнення" було затверджено, зокрема:

- форму звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) "Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності";

- інструкцію щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) "Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності";

- форму звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) "Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків";

- інструкцію щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) "Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків".

Відповідно до п. 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) "Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності", затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, зі змінами, внесеними постановою НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102, у формі звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) фактичні витрати (крім витрат на паливо) розподіляються між видами виробництва пропорційно фактичним витратам умовного палива на виробництво електричної енергії та теплової енергії у разі неможливості віднесення окремих видів витрат безпосередньо до певного виду господарської діяльності. Фактичні витрати на паливо для виробництва електричної та (або) теплової енергії у формі звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) визначаються виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів.

Пунктом 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) "Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків", затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, зі змінами, внесеними постановою НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102, також передбачено, що у формі звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) фактичні витрати на паливо для виробництва електричної та (або) теплової енергії визначаються виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів.

Судом першої інстанції встановлено, що під час здійснення ліцензованої діяльності позивачем використовувався Стандарт підприємства "Питомі витрати палива на відпущену електричну енергію та теплоту при їх комбінованому виробництві на КЕП "ЧЕРНІГІВСЬКА ТЕЦ" ТОВ фірма "Технова" при спалюванні природного газу, вугілля та змішаного палива (вугілля – газ). Методика визначення" (далі – Стандарт).

На підтвердження відповідності методики розрахунку розподілу палива між виробництвом електричної та теплової енергії на ТЕЦ при їх комбінованому виробництві Міжнародним стандартам бухгалтерського обліку, Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність" та нормативно-правовим актам НКРЕКП позивачем надано Висновок експертів за результатами проведення комплексного електротехнічного та економічного дослідження від 18 серпня 2022 року № 10762/22-72/10763/22-46.

На сторінці 34 вказаного Висновку зазначено наступне: розрахунки з визначення питомих витрат палива на відпущену електричну енергію та теплоту при комбінованому виробництві на КЕП "ЧЕРНІГІВСЬКА ТЕЦ" ТОВ фірма "Технова", наведені у Стандарті підприємства, є обґрунтованими і правильними; застосування в обліку ТОВ фірма "Технова" методики розрахунку розподілу палива між виробництвом електричної та теплової енергії, яка викладена в Стандарті підприємства, відповідає вимогам Міжнародних стандартів бухгалтерського обліку, Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" та нормативно-правовим актам НКРЕКП (в тому числі вимогам щодо складання звітності суб`єктом ліцензійної діяльності).

Відповідач в апеляційній скарзі заперечує проти врахування судом зазначеного доказу з підстав його невідповідності вимогам ст. 101 КАС України, до змісту висновку експерта.

Разом з тим, колегія суддів виходить з того, що зміст наведеного у Стандарті підприємства розрахунку з визначення питомих витрат палива на відпущену електричну енергію та теплоту при комбінованому виробництві на КЕП "ЧЕРНІГІВСЬКА ТЕЦ" не є предметом даного спору.

Підставою для винесення оскаржуваних у цій справі постанови від 23 квітня 2024 року № 798 та розпорядження від 23 квітня 2024 року № 125-р є, зокрема, висновок Регулятора про недопустимість розподілу фактичних витрат між виробництвом електричної та теплової енергії у будь-який інший спосіб, крім як у відповідності до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП тарифів на виробництво теплової енергії.

Застереження щодо змісту Стандарту оскаржувані постанова від 23 квітня 2024 року № 798 та розпорядження від 23 квітня 2024 року № 125-р, а також Обґрунтування не містять.

На основі Стандарту товариство здійснює ведення первинного (бухгалтерського) обліку та на основі даних такого обліку згодом заповнює показники форм звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) і № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна).

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема, порядки (правила) організації обліку та звітності за видами ліцензованої діяльності.

Механізм, принципи, процедури і єдині методичні засади організації та ведення обліку за ліцензованими видами діяльності окремо від інших видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснює НКРЕКП, визначає Порядок (правила) організації та ведення обліку за ліцензованими видами діяльності суб`єктами господарювання у сфері теплопостачання, затверджений постановою НКРЕКП від 10 жовтня 2017 року № 1223 (далі – Порядок № 1223).

Згідно з п. 1.10 Порядку № 1223 облік за ліцензованими видами діяльності ґрунтується на даних бухгалтерського та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку та є способом деталізації фінансової інформації відповідно до вимог, що визначені цим Порядком (правилами), і обмежень НКРЕКП у частині ліцензованих видів діяльності.

У п. 1.11 Порядку № 1223 передбачено, що положення цього Порядку (правил) не змінюють і не відміняють бухгалтерський облік, а також вимоги до формування фінансової та податкової звітності.

Відповідно до п. 2.10 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) "Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності" та п. 2.10 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) "Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків", усі показники як форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна), так і форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна), мають ґрунтуватися на достовірних даних первинного (бухгалтерського) обліку, що забезпечує можливість порівняння і контролю даних.

Із наведених норм випливає обов`язок ТОВ фірма "Технова" вести облік за ліцензованими видами діяльності та заповнювати відповідні форми звітності не інакше як на основі достовірних даних первинного (бухгалтерського) та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку. При цьому облік за ліцензованими видами діяльності є виключно способом деталізації фінансової інформації та не може суперечити даним первинного (бухгалтерського) обліку.

Колегія суддів звертає увагу, що з прийняттям постанови НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102, якою Інструкцію щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) "Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності" та Інструкцію щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) "Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків" було доповнено п. 2.12 у наведених вище редакціях, положення п. 2.10 зазначених Інструкцій змін не зазнали.

Отже, визначальним для формування показників звітності, у тому числі зазначених форм звітності, є їх відповідність достовірним даним бухгалтерського обліку.

За змістом ст. 4 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16 липня 1999 року №996-XIV (далі – Закон № 996-XIV) одним із принципів бухгалтерського обліку та фінансової звітності в Україні є послідовність, тобто постійне (з року в рік) застосування підприємством обраної облікової політики. Зміна облікової політики можлива лише у випадках, передбачених національними положеннями (стандартами) бухгалтерського обліку, міжнародними стандартами фінансової звітності та національними положеннями (стандартами) бухгалтерського обліку у державному секторі, і повинна бути обґрунтована та розкрита у фінансовій звітності.

Згідно з ч. 2, абз. 2 ч. 5 ст. 8 Закону № 996-XIV питання організації бухгалтерського обліку на підприємстві належать до компетенції його власника (власників) або уповноваженого органу (посадової особи) відповідно до законодавства та установчих документів.

Підприємство самостійно визначає за погодженням з власником (власниками) або уповноваженим ним органом (посадовою особою) відповідно до установчих документів облікову політику підприємства.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону № 996-XIV обліковою політикою є сукупність принципів, методів і процедур, що використовуються підприємством для ведення бухгалтерського обліку, складання та подання фінансової звітності.

З урахуванням особливостей комбінованого виробництва електричної та теплової енергії на КЕП "ЧЕРНІГІВСЬКА ТЕЦ" ТОВ фірма "Технова" у відповідності до ст. 8 Закону № 996-XIV самостійно визначало облікову політику, зокрема запровадило у Стандарті систему розрахунків питомих витрат і витрат палива в цілому за видами діяльності.

Постанова НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102 не є підставою для внесення змін до облікової політики позивача та для зміни методів і правил обліку використаного палива та/або інших активів при комбінованому виробництві теплової та електричної енергії, складання та подання фінансової (бухгалтерської) звітності, адже не є актом державного регулювання бухгалтерського обліку у розумінні ст. 6 Закону № 996-XIV.

Разом з тим, в Обґрунтуванні відсутні висновки відповідача щодо ведення позивачем бухгалтерського обліку з порушенням установлених правил або про невідповідність даних, що занесені до форми звітності за 2023 рік, показникам первинного (бухгалтерського) та управлінського обліку ТОВ фірма "Технова".

Під час вирішення спору суд першої інстанції, керуючись ч. 5 ст. 242 КАС України, врахував правову позицію Верховного Суду щодо застосування постанови НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282" у подібних правовідносинах, викладену в п.п. 65-67 постанови від 11 вересня 2024 року у справі № 320/28285/23.

Згідно з висновками Верховного Суду, нормами чинного законодавства України не передбачено повноважень НКРЕКП щодо встановлення правил (стандартів) ведення бухгалтерського обліку. Постанова НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102 не є актом центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері бухгалтерського обліку у розумінні ч. 2 ст. 6 Закону № 996-XIV та не є актом, який впроваджує, змінює або тлумачить національні або міжнародні стандарти фінансової звітності та бухгалтерського обліку. Постанова НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102 не є підставою для внесення змін до облікової політики позивача та до зміни методів та правил обліку використаного палива та/або інших активів при комбінованому виробництві теплової та електричної енергії, складання та подання фінансової (бухгалтерської) звітності. Ліцензійними умовами та іншими нормативно-правовими нормами не заборонено товариству використовувати власну методику визначення розподілу витрат палива на відпущену електричну та теплову енергію.

Аналогічну правову позицію також було викладено у постанові Верховного Суду від 07 лютого 2025 року у справі № 320/36721/23.

В апеляційній скарзі відповідач заперечує проти врахування зазначеної практики Верховного Суду з тієї підстави, що предметом спору у справі № 320/61369/24 не була методика формування бухгалтерського обліку, а тим більше дії НКРЕКП в цій частині.

Відповідно до усталеної позиції Верховного Суду, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.

Правовідносини, що виникли у справах № 320/28285/23 та № 320/36721/23 є подібними до правовідносин у справі № 320/61369/24 та стосуються правового питання щодо можливості використання товариством власної методики розподілу фактичних витрат умовного палива при комбінованому виробництві електричної енергії та теплової енергії.

Положення постанови НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102, а також інших нормативно-правових актів, за наслідками системного аналізу яких Верховним Судом були зроблені висновки, що викладені у постановах від 11 вересня 2024 року у справі № 320/28285/23 та від 07 лютого 2025 року у справі № 320/36721/23 – не змінилися на час виникнення спірних у даній справі правовідносин., а тому підстави для неврахування позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 11 вересня 2024 року у справі № 320/28285/23 та від 07 лютого 2025 року у справі № 320/36721/23 колегією суддів не встановлено.

Щодо порушення пп. 19 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов у частині виконання інвестиційної програми в затверджених кількісних та вартісних обсягах за відповідними напрямками, яке стало однією з підстав для прийняття п. 2 постанови від 23 квітня 2024 року № 798, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пп. 19 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з виробництва теплової енергії ліцензіат повинен, зокрема, виконувати інвестиційну програму в затверджених кількісних та вартісних обсягах за відповідними напрямами.

Стосовно порушення вимог пп. 19 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов в Обґрунтуванні зазначено, що інвестиційна програма з виробництва теплової енергії ТОВ фірма "Технова" на 2022 рік була схвалена постановою НКРЕКП від 09 серпня 2022 року № 920 у сумі 4 775,01 тис. грн (без ПДВ). Перевіркою встановлено, що фактично протягом 2023 року Інвестиційна програма на 2022 рік не фінансувалась. Таким чином Товариство не виконало Інвестиційну програму з виробництва теплової енергії ТОВ фірма "Технова" на 2022 рік у сумі 4 775,01 тис. грн (без ПДВ).

Судом першої інстанції встановлено, що постановою НКРЕКП від 06 жовтня 2021 року № 1719 на позивача було покладено обов`язок розробити та подати на схвалення відповідно до Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 15 жовтня 2015 року № 2585, додаткову Інвестиційну програму на 2022 рік на суму додатково отриманого доходу в розмірі 4 775,01 тис. грн без ПДВ. У разі неподання додаткової Інвестиційної програми на 2022 рік у визначені терміни Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики доручено підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проєкт рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на виробництво теплової енергії для ТОВ фірма "Технова" шляхом його зміни в бік зменшення на суму 9 550,01 тис. грн без ПДВ.

На виконання вказаної постанови ТОВ фірма "Технова" листом від 28 грудня 2021 року № 1865 звернулося до НКРЕКП щодо схвалення Інвестиційної програми на 2022 рік на суму додатково отриманого доходу в розмірі 4 775,01 тис. грн без ПДВ.

Після початку повномасштабного вторгнення РФ та у період процедури припинення орендних відносин за договором оренди єдиного майнового комплексу КЕП "Чернігівська ТЕЦ", що був укладений між позивачем та Фондом комунального майна Чернігівської міської ради, Регулятор постановою від 09 серпня 2022 року № 920 схвалив Інвестиційну програму ТОВ фірма "Технова" на 2022 рік, у якій джерелом фінансування інвестиційної програми було визначено додатково отриманий дохід, встановлений Регулятором за результатами здійснення заходів державного контролю за ліцензованою діяльністю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у 2021 році.

Відповідно до постанови НКРЕКП від 05 липня 2022 року № 690 "Про врегулювання окремих питань щодо встановлення цін/тарифів на електричну та/або теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях, АЕС, когенераційних установках та схвалення Інвестиційних програм ліцензіатів у період дії в Україні воєнного стану" (зі змінами) терміни фінансування та виконання схвалених НКРЕКП інвестиційних програм на 2022 рік для ліцензіатів з виробництва теплової енергії, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, продовжено до 30 вересня 2023 року.

Висновки НКРЕКП про невиконання Інвестиційної програми за 2022 рік, джерелом фінансування якої був додатково отриманий дохід у 2021 році, є констатацією Регулятором наявності у позивача такого доходу у період його діяльності протягом 2019-2020 років.

Згідно з ч. 1 ст. 6 Закону України "Про адміністративну процедуру" та п. 1 ч. 1 ст. 4 Закону № 1540-VIII основоположним принципом діяльності НКРЕКП є принцип законності, який покладає на адміністративний орган обов`язок діяти виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цими Законами та іншими законами України, а також на підставі міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду, що викладена у постанові від 17 листопада 2022 року у справі № 826/17642/18, повноваження та обов`язки Регулятора не обмежуються виключно Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", а й конкретизовані у спеціальних підзаконних актах, тому доречно буде звернутись до Порядку № 428, зокрема Методики до Порядку № 428, якою передбачена обов`язкова процедура визначення суми додатково отриманого або недоотриманого доходу у межах здійснення перевірки ліцензованої діяльності суб`єктів господарювання з виробництва електричної та (або) теплової енергії.

Як вже було зазначено вище у вказаній постанові, НКРЕКП визнає факт невиконання Регулятором передбаченого законом обов`язку здійснити розрахунок додатково отриманого або недоотриманого доходу, зокрема й з урахуванням об`єктивних чинників недофінансування ліцензованої діяльності.

За результатами перевірки діяльності позивача НКРЕКП було зафіксовано як факт зменшення обсягів відпуску теплової енергії, так і причини такого зменшення, що не залежали від волі товариства, але замість дотримання процедури, встановленої Методикою до Порядку № 428, Регулятор протиправно не здійснив аналіз наявності/відсутності у позивача додатково отриманого або недоотриманого доходу, зокрема доходу у сумі 4 775,01 тис. грн.

В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що Інвестиційною програмою на 2022 рік було передбачено технічне переоснащення основних фондів з метою оптимізації виробничих процесів за рахунок вже отриманого додаткового доходу у 2019-2020 роках та у відповідності до листа ТОВ фірма "Технова" від 28 грудня 2021 року № 1865 щодо схвалення Інвестиційної програми на 2022 рік на суму додатково отриманого доходу в розмірі 4 775,01 тис. грн без ПДВ.

Разом з тим звернення ТОВ фірма "Технова" до Регулятора з листом від 28 грудня 2021 року № 1865 щодо схвалення Інвестиційної програми на 2022 рік є наслідком виконання позивачем постанови НКРЕКП від 06 жовтня 2021 року № 1719, а не визнанням наявності додатково отриманого доходу в розмірі 4 775,01 тис. грн без ПДВ.

Крім того, констатація Регулятором наявності у позивача такого доходу у період його діяльності протягом 2019-2020 років не звільняла від обов`язку врахувати об`єктивні чинники недофінансування ліцензованої діяльності у 2022-2023 роках.

Отже, висновок НКРЕКП про порушення позивачем пп. 19 п. 3.2 Ліцензійних умов є необґрунтованим і таким, що зроблений без урахування усіх обставин, які мають значення для прийняття рішення згідно з положеннями Методики до Порядку № 428.

Щодо порушення пп. 22 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов у частині надання до органу ліцензування документів, інформації та звітності, що містять достовірні дані, необхідні для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строках, встановлених органом ліцензування, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з пп. 22 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з виробництва теплової енергії ліцензіат повинен надавати до органу ліцензування документи, інформацію та звітність, що містять достовірні дані, необхідні для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування.

За змістом Обґрунтування порушення пп. 22 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов полягало у тому, що відповідно до листів НКРЕКП від 21 листопада 2022 року № 1506/22.4.2/7-22 та від 19 січня 2023 року № 753/22.4.2/7-23 ТОВ фірма "Технова" мала надати НКРЕКП перелік заходів ремонтних робіт на 2023 рік з орієнтовною вартістю їх виконання відповідно до джерел фінансування та розмірів, визначених при встановлені тарифів на 2022 рік. Необхідна інформація до НКРЕКП ТОВ фірма "Технова" не надавалась.

Також в Обґрунтуванні зазначено про те, що згідно з п. 2.2.13 глави 2.2 розділу ІІ Порядку (методики) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 29 вересня 2023 року № 1800, НКРЕКП припиняє розрахунок розміру штрафу та застосовує інші види санкцій, передбачені чинним законодавством, якщо сума оцінки серйозності та характеру порушення, розрахована відповідно до пункту 2.2.12 цієї глави, не перевищує 11. При розрахунку розміру штрафу за вказане порушення сума балів не перевищує 11, тому припиняється розрахунок розміру штрафу.

Отже, незважаючи на те, що п. 2 постанови від 23 квітня 2024 року № 798 містить посилання на порушення вимог пп. 22 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов, вказане порушення не вплинуло на розмір застосованого до позивача штрафу. Відомості про застосування до позивача інших видів санкцій із посиланням на описане в Обґрунтуванні порушення вимог пп. 22 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов, у матеріалах справи відсутні.

Крім того, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що у позивача не було обов`язку надавати до НКРЕКП інформацію на підставі листів Регулятора, адже згідно з ч. 5 ст. 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями.

Судом першої інстанції враховано правову позицію Верховного Суду викладену у постанові від 29 квітня 2024 року у справі № 640/13351/19, за змістом якої обов`язкові до виконання рішення Регулятора викладаються лише у формі постанов або розпоряджень, відповідно, листи відповідача не вважаються рішенням Регулятора, обов`язковим до виконання.

Таким чином, висновки НКРЕКП щодо порушення позивачем вимог пп. 22 п. 3.2 глави 3 Ліцензійних умов не знайшли свого підтвердження та не стали підставою для застосування штрафу до позивача.

Щодо п. 3 постанови від 23 квітня 2024 року № 798 колегія суддів зазначає наступне.

Так положеннями п. 3 постанови від 23 квітня 2024 року № 798 позивача зобов`язано у термін до 31 травня 2024 року здійснити передачу КП "Теплокомуненерго" Чернігівської міської ради (код ЄДРПОУ 44819434) коштів, отриманих за результатами провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, а саме: суму недофінансування заходів ремонтної програми 2021 року у розмірі 3 175,59 тис. грн без ПДВ; суму недофінансування Інвестиційної програми на 2021 рік у розмірі 5 924,02 тис. грн без ПДВ; суму недофінансування заходів ремонтної програми 2022 року у розмірі 9 527,91 тис. грн без ПДВ; суму недофінансування Інвестиційної програми на 2022 рік у розмірі 4 775,01 тис. грн без ПДВ; суму недофінансування заходів ремонтної програми 2023 року у розмірі 10 366,77 тис. грн без ПДВ.

Приймаючи рішення про визнання протиправним та скасування п. 3 постанови від 23 квітня 2024 року № 798, суд першої інстанції обґрунтовано виходив з того, що захід впливу, встановлений п. 3 постанови від 23 квітня 2024 року № 798, не є санкцією. Крім того, законодавством не передбачений такий захід державного регулювання, як зобов`язання ліцензіата спрямовувати кошти третім особам за вказівкою Регулятора.

Так, види санкцій, які може застосовувати Регулятор за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, та суб`єктів, що належать до особливої групи споживачів, визначені у ч. 2 ст. 22 Закону № 1540-VIII. До таких санкцій належать: застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; накладення штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

Дослідивши обсяг повноважень НКРЕКП у сфері державного регулювання, моніторингу та контролю за діяльністю суб`єктів господарювання, що здійснюють ліцензійну діяльність з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, колегія суддів дійшла висновку про те, що покладення на позивача обов`язку, зазначеного у п. 3 постанови від 23 квітня 2024 року № 798, виходить за межі визначеної законом компетенції Регулятора.

Згідно з п. 4 ч. 2 ст. 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання шляхом державного контролю та застосування заходів впливу.

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом (п. 6 ч. 4 ст. 19 Закону № 1540-VIII).

Пунктом 7 ч. 4 ст. 19 Закону № 1540-VIII визначено, що Регулятор має право за результатами перевірки або моніторингу приймати рішення про встановлення (зміну) тарифів на товари (послуги) суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та внесення змін до відповідних інвестиційних програм.

Пунктом 13.1 Порядку № 428 передбачено, що відповідно до Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" НКРЕКП застосовує до ліцензіата заходи державного регулювання, зокрема за результатами перевірки або моніторингу має право приймати рішення про встановлення (зміну) тарифів на товари (послуги) ліцензіатів, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та вносить зміни до відповідних інвестиційних програм.

Крім цього, Методикою до Порядку № 428 передбачені заходи, яких може вжити Регулятор за наявності у ліцензіата додатково отриманого або недоотриманого доходу (суми економії/перевитрати коштів). За рішенням НКРЕКП позитивна сума додатково отриманого доходу може бути використана:

1) 50 % як джерело фінансування інвестиційної програми на рік, що є наступним за звітним, а 50 % залишається в розпорядженні ліцензіата у разі виконання всіх зазначених умов: щонайменше 95 % виконання заходів (робіт) інвестиційної програми станом на 01 січня року, наступного за звітним; 100 % виконання заходів (робіт) запланованих ремонтних робіт у звітному періоді (році);

2) як джерело фінансування інвестиційної програми на рік, наступний за звітним, за умови 100 % виконання запланованих ремонтних робіт у звітному періоді (році);

3) як джерело для повернення коштів, залучених ліцензіатом для проведення реконструкції та/або модернізації теплоелектроцентралі(-ей);

4) як джерело для повернення коштів, залучених ліцензіатом за кредитними договорами (чи іншими запозиченнями), умови яких узгоджені з НКРЕКП.

В іншому випадку така сума підлягає включенню до структури тарифів (цін) ліцензіата як джерело коштів для фінансування ліцензованої діяльності на відповідний період регулювання або наступний планований період (рік).

Тобто, приписи чинного законодавства обмежують повноваження відповідача та не наділяють його правом давати ліцензіатам вказівки щодо спрямовування коштів третім особам, що свідчить про протиправність п. 3 постанови НКРЕКП від 23 квітня 2024 року № 798.

Враховуючи встановлені обставини, обґрунтованим є висновок суду першої інстанції про те, що адміністративний позов ТОВ фірма "Технова" підлягає задоволенню в повному обсязі.

Крім іншого, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення – без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення – без змін.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, –

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2026 року – без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач Н.М. Єгорова

Судді Є.О. Сорочко

Є.В. Чаку