Постанова від 07 вересня 2026 р. у справі №420/16100/22 — П'ятий апеляційний адміністративний суд

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

————————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 вересня 2026 р.м. ОдесаСправа № 420/16100/22

Головуючий І інстанції: Аракелян М.М.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Коваля М.П., Скрипченка В.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2025 року (м.Одеса, дата складання повного тексту судового рішення - 11.08.2025р.) у справі за адміністративним позовом Національного музею-заповідника українського гончарства до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку, -

В С Т А Н О В И В:

08.11.2022р. Національний музей-заповідник українського гончарства звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Південного офісу Держаудитслужби, в якому просив суд визнати протиправним і скасувати висновок від 27.10.2022р. про результати моніторингу закупівлі UA-2021-12-29-011925-С ДК 021:2015:79710000-4 Охоронні послуги (Охорона об`єктів Національного музею заповідника українського гончарства, 2 пости), 1970019 АН, 79710000-4, ДК021:2015, 1, послуга).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що висновок відповідача від 27.10.2022р. про результати моніторингу закупівлі UA-2021-12-29-011925-С ДК 021:2015: 79710000-4 є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки викладена у ньому інформація не відповідає дійсності. Позивач вважає твердження Південного офісу Держаудитслужби щодо необхідності відхилення тендерної пропозиції учасника УПО в Полтавській області у зв`язку із не підтвердженням досвіду виконання договорів хибним та безпідставними. Так, поняття «кримінальне правопорушення» об`єднує у собі поняття «злочин» та «кримінальний проступок», а тому позивачем використано словосполучення, передбачене законодавством. Щодо не зазначення у оголошенні місця поставки товарів, позивач акцентував увагу на тому, що надання охоронних послуг не є поставкою товару, тому відповідач помиляється у застосуванні термінів. Разом з тим, зазначено, що позивач зареєстрований за адресою: вул. Партизанська, буд.102, смт. Опішня, Зіньківський район, Полтавська область, 38164, де саме й розташований Національний музей заповідник українського гончарства.

Представник відповідача надав до суду 1-ї інстанції письмовий відзив, в якому позовні вимоги не визнав та просив відмовити в їх задоволенні.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2025 року (ухваленим у порядку письмового провадження) позов Національного музею-заповідника українського гончарства - задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Південного офісу Держаудитслужби від 27.10.2022р. про результати моніторингу закупівлі UA-2021-12-29-011925-С ДК 021:2015: 79710000-4 Охоронні послуги Охоронні послуги (Охорона об`єктів Національного музею заповідника українського гончарства, 2 пости), 1970019 АН, 79710000-4, ДК021:2015, 1, послуга). Стягнуто з Південного офісу Держаудитслужби за рахунок бюджетних асигнувань на користь Національного музею-заповідника українського гончарства сплачений судовий збір у розмірі 2481 грн.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, відповідач 12.09.2025р. подав апеляційну скаргу, в якій зазначив про те, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення, було порушено норми матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11.08.2025р. та прийняти нове - про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

01.10.2025р. матеріали справи надійшли до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.09.2025р. та від 07.10.2025р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Південного офісу Держаудитслужби та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.

06.10.2025р. до суду апеляційної інстанції надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу, у якому позивач заперечував щодо її задоволення, посилаючись на безпідставність викладених у ній доводів та просив оскаржуване рішення суду першої інстанції залишити без змін, вважаючи його законним та обґрунтованим.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційні скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, можуть бути розглянуті судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст.308 КАС України).

Розглянувши матеріали даної справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення у межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини.

10.10.2022р. відповідачем - Південним офісом Держаудитслужби було прийнято наказ за №6-з стосовно початку моніторингу процедури закупівлі UA-2021-12-29-011925-С ДК 021:2015:79710000-4 Охоронні послуги Охоронні послуги (Охорона об`єктів Національного музею заповідника українського гончарства, 2 пости), 1970019 АН, 79710000-4, ДК021:2015, 1, послуга).

За результатами моніторингу відповідачем на сайті «Prozorro» 27.10.2022р. розміщено висновок про результати моніторингу закупівлі.

Предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі; відображення закупівлі у річному плані закупівель; повноти і своєчасності відображення інформації, документів, визначених п.4-1 постанови Кабінету Міністрів України №710 від 11.10.2016р. «Про ефективне використання державних коштів» зі змінами №1266 від 16.12.2020р.; оприлюднення інформації про закупівлю, відповідності вимог тендерної документації Закону України «Про публічні закупівлі»; повноти відображення інформації в оголошенні про проведення стосовно кількості та місця поставки товарів, обсягу і місця виконання робіт чи надання послуг; відповідності поданих учасниками пропозицій вимогам тендерної документації; своєчасності укладання договору про надання послуг та його оприлюднення; відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця.

Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель Національного музею заповідника українського гончарства (Замовник) на 2022р.; оголошення про проведення, тендерна документація, що затверджена рішенням уповноваженої особи від 29.12.2021р.; тендерну пропозицію переможця УПО в Полтавській області; повідомлення про намір укласти договір від 19.01.2022р.; договір про надання послуг №КР-397/22/11 від 01.02.2022р.; пояснення Замовника, отримане через електронну систему закупівель.

За результатами проведеного моніторингу було встановлено, що оголошення Замовника про проведення відкритих торгів відповідно до п.3 ч.2 ст.21 Закону України «Про публічні закупівлі» повинно містити таку інформацію: кількість та місце поставки товарів, обсяг і місце виконання робіт чи надання послуг, проте Замовником в оголошенні про проведення відкритих торгів не зазначено інформації щодо місця поставки товарів. Так, у графі «Місце поставки товарів або місце виконання робіт чи надання послуг» було зазначено «Україна, відповідно до документації», що не відповідає вимогам п.3 ч.2 ст.21 Закону України «Про публічні закупівлі».

Також, моніторингом встановлено, що зміст підстав, визначених у формі листа-гарантії п.2 Додатку 2 до тендерної документації не узгоджується з підставами, встановленими п.п.5, 6 ч.1 ст.17 Закону України «Про публічні закупівлі» зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до ст.17 Закону України «Про публічні закупівлі» у зв`язку з прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення досудового розслідування окремих категорій кримінальних правопорушень» від 03.11.2020р. №954-ІХ, а саме: замість словосполучення «кримінальне правопорушення» Замовник у тендерній документації застосував термін «злочин».

За результатами розгляду питання правомірності обрання переможцем торгів учасника УПО в Полтавській області встановлено, що згідно з вимогами тендерної документації, а саме п.3.1 розділу 3 Додатку №1 учасники у складі тендерної пропозиції документально підтверджують наявність досвіду виконання аналогічних за предметом закупівлі договорів. Відповідно до законодавства предмет закупівлі товарів і послуг визначається замовником, згідно з п.п.21-34 ч.1 ст.1 Закону та за показником четвертої цифри Єдиного закупівельного словника, згідно з ч.3 «Порядку визначення предмету закупівлі» (затв. наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 15.04.2020р. №708).

Таким чином, учасники повинні були підтвердити досвід виконання договорів за кодом ДК 021:2015:79710000-4 - Охоронні послуги, що визначений Законом згідно з річним планом закупівель, оголошення про закупівлю та тендерну документацію. Встановлено, що на дану вимогу учасником УПО в Полтавській області надано інформацію про досвід виконання договорів за іншим предметом закупівлі, а саме ДК 021:2015:75240000-0 - Послуги із забезпечення громадської безпеки, охорони правопорядку та громадського порядку, а отже учасником справи не підтверджено кваліфікаційний критерій, що установлений ст.16 Закону, проте Замовних не відхилив пропозицію такого учасника, чим порушено вимоги абз.2 п.1 ч.1 ст.31 Закону.

За результатами аналізу питання стосовно повноти відображення інформації в оголошенні про результати закупівлі стосовно кількості та місця поставки товарів, встановлено невідповідність вимогам п.3 ч.2 ст.21 Закону.

За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції встановлено порушення вимог абз.2 п.1 ч.1 ст.31 Закону.

За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель стосовно визначення предмета закупівлі; відображення в річному плані; оприлюднення інформації щодо закупівлі; своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення - порушень не встановлено.

У зв`язку з виявленими порушеннями Закону в оголошенні про проведення закупівлі та з огляду на відсутність механізму їх усунення, відповідач зобов`язав здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом 5 робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів. З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, які є значущими через необ`єктивне і упереджене визначення переможця процедури закупівлі, керуючись ст.ст.5,10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю у Україні», а також ст.8 Закону України «Про публічні закупівлі», Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області зобов`язало здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору протягом 5 робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Позивач, вважаючи зазначені дії та рішення відповідача протиправними, звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи справу по суті та повністю задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із обґрунтованості та доведеності позовних вимог та, відповідно, наявності підстав для їх задоволення.

Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали даної справи та наявні в них докази, погоджується з такими висновками суду першої інстанції та вважає їх обґрунтованими, з огляду на наступне.

Частиною 2 ст.19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, правові і економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлює Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015р. №922-VIII (в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин). Метою вказаного Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у даній сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

За змістом ст.1 цього Закону, тендерною документацією є документація щодо умов проведення публічних закупівель, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу на веб-порталі Уповноваженого органу і авторизованих електронних майданчиках.

Моніторинг процедури закупівлі - це аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель (п.14 ч.1 ст.1 Закону №922-VIII).

За приписами ч.1 ст.8 Закону №922-VIII, моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи. Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

Згадані положення кореспондуються зі ст.ст.2,5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993р. №2939-ХІІ та п.п.3,7 «Положення про Державну аудиторську службу України» (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016р. №43).

Частиною 6 ст.8 Закону №922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.

Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом 3 робочих днів з дня його складання.

Згідно з ч.7 вказаної статті, у висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, стосовно якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, що був присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

4) опис порушення (чи порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

5) зобов`язання стосовно усунення порушення (чи порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

У відповідності до ч.ч.10 та 11 ст.8 Закону №922-VIII, у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.

Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.

Якщо замовник не усунув визначене у висновку порушення, що призвело до невиконання ним вимог, передбачених цим Законом, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю після закінчення строку на оскарження до суду, визначеного у ч.10 цієї статті, за результатами моніторингу вчиняє дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель.

Номер протоколу зазначається в електронній системі закупівель наступного робочого дня з дня складання протоколу, а також зазначаються дата та номер відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження.

Тобто, висновок, складений відповідачем за наслідками моніторингу процедури закупівель, є ненормативним індивідуально-правовим актом, та його виконання має безпосередній вплив на права та обов`язки позивача у справі.

Зазначене узгоджується із правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постанові від 02.04.2020р. у справі №400/2165/19.

Так, наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020р. №552 було затверджено «Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі», згідно з п.3 розділу І якого, висновок складається у формі електронного документа і заповнюється у відповідності до затвердженої Мінфіном форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.

Відповідно до п.5 розділу І Порядку №552, для оприлюднення підписаний та затверджений висновок завантажується в електронну систему закупівель, на форму висновку накладається кваліфікований електронний підпис посадової особи органу державного фінансового контролю, яка здійснила моніторинг процедури закупівлі.

Як передбачено у п.1 розділу ІІІ Порядку №552, у п.1 констатуючої частини зазначаються: 1) дата закінчення моніторингу процедури закупівлі відповідно до Закону №922-VIII; 2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу процедури закупівлі; 3) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу процедури закупівлі, із зазначенням: структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. Під час зазначення структурної одиниці закону вказується лише її заголовок (крім законів про внесення змін); найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).

Згідно з п.п.2,3 розділу ІІІ Порядку №552, у п.2 констатуючої частини заповнюється висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися. У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель п.3 констатуючої частини має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законом порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що виходячи із основних завдань Держаудитслужби, одним із яких є контроль за дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльність цього органу має бути спрямована на оперативне та ефективне виправлення порушень, допущених при проведенні цих торгів, оскільки саме цей орган здійснює нагляд за законністю дій замовників під час закупівель та має право вживати заходів щодо порушників цього законодавства. Водночас, повноваження Держаудитслужби у процедурі моніторингу не є необмеженими, оскільки виходячи зі змісту положень Законів 2939-ХІІ та №922-VIII, моніторинг є контрольним заходом та одним із чотирьох видів державного фінансового контролю, що, насамперед, ставить за мету виявити порушення в конкретній закупівлі та вказати на них Замовнику. Разом із тим, норми законодавства зобов`язують орган державного фінансового контролю у висновку про виявлені порушення, у разі необхідності, деталізувати суть порушення та обставини його допущення. Зміст висновку, який є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, має відповідати вимогам, визначеним ст.2 КАС України, зокрема, щодо його обґрунтованості, яка є однією із обов`язкових ознак рішення суб`єкта владних повноважень.

При цьому, можливість оскарження такого висновку у судовому порядку прямо передбачена положеннями Закону №922-VIII.

Слід вказати про те, що аналогічної правової позиції із цього спірного питання дотримується і Верховний Суд, зокрема, у постановах від 30.06.2020р. у справі №640/1216/19 та від 27.05.2021р. у справі №520/646/19.

За обставин справи, вимога відповідача щодо здійснення заходів, передбачених ст.32 Закону №922-VIII обумовлена недоліком тендерної документації.

Так, у силу ч.ч.1-3 ст.22 Закону №922-VIII, тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником разом з оголошенням про проведення конкурентних процедур закупівель в електронній системі закупівель для загального доступу шляхом заповнення полів в електронній системі закупівель. Тендерна документація не є об`єктом авторського права та/або суміжних прав.

У тендерній документації зазначаються, зокрема, такі відомості:

1) інструкція з підготовки тендерних пропозицій;

2) один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до ст.16 цього Закону, підстави, що встановлені ст.17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством.

3) інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у т.ч. відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених ч.4 ст.5 цього Закону;

4) інформація про маркування, протоколи випробувань або сертифікати, що підтверджують відповідність предмета закупівлі встановленим замовником вимогам (у разі потреби);

5) кількість товару та місце його поставки;

6) місце, де повинні бути виконані роботи чи надані послуги, їх обсяги;

7) строки поставки товарів, виконання робіт, надання послуг;

8) проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов;

9) опис окремої частини або частин предмета закупівлі (лота), щодо яких можуть бути подані тендерні пропозиції, у разі якщо учасникам дозволяється подати тендерні пропозиції стосовно частини предмета закупівлі (лота). Замовник може передбачити можливість укладення одного договору про закупівлю з одним і тим самим учасником у разі визначення його переможцем за кількома лотами;

10) перелік критеріїв оцінки та методика оцінки тендерних пропозицій із зазначенням питомої ваги кожного критерію;

11) строк дії тендерної пропозиції, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними, але не менше 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій;

12) валюта, у якій повинна бути зазначена ціна тендерної пропозиції;

13) мова (мови), якою (якими) повинні бути складені тендерні пропозиції;

14) кінцевий строк подання тендерних пропозицій;

15) розмір і умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати);

16) розмір, вид, строк та умови надання, повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю (якщо замовник вимагає таке забезпечення надати);

17) прізвище, ім`я та по батькові, посада та електронна адреса однієї чи кількох посадових осіб замовника, уповноважених здійснювати зв`язок з учасниками;

18) вимога про зазначення учасником у тендерній пропозиції інформації (повне найменування та місцезнаходження) стосовно кожного суб`єкта господарювання, якого учасник планує залучати до виконання робіт або ж послуг як субпідрядника/співвиконавця в обсязі не менше 20% від вартості договору про закупівлю - у разі закупівлі робіт або послуг;

19) опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій.

У той же час, формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме - технічні помилки та описки.

Тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законом та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників.

Колегія суддів вважає за необхідне надати окрему оцінку кожному із встановлених відповідачем порушень, оскільки саме їх сукупність та характер повинні були бути покладені органом державного фінансового контролю в основу висновку стосовно необхідності застосування конкретного заходу реагування.

Щодо невідповідності формулювання підстав, передбачених п.п.5, 6 ч.1 ст.17 Закону №922-VIII.

Так, як передбачено пп.5 та 6 ч.1 ст.17 Закону №922-VIII, замовник приймає рішення про відмову учаснику в участі у процедурі закупівлі та зобов`язаний відхилити тендерну пропозицію учасника або відмовити в участі у переговорній процедурі закупівлі (окрім випадків, зазначених у п.п.2,4,5 ч.2 ст.40 цього ж Закону) в разі, якщо: фізична особа, яка є учасником процедури закупівлі, була засуджена за кримінальне правопорушення, вчинене з корисливих мотивів (зокрема, пов`язане з хабарництвом та відмиванням коштів), судимість з якої не знято або ж не погашено у встановленому законом порядку; службова (посадова) особа учасника процедури закупівлі, яка підписала тендерну пропозицію (або уповноважена на підписання договору в разі переговорної процедури закупівлі), була засуджена за кримінальне правопорушення, вчинене з корисливих мотивів (зокрема, пов`язане з хабарництвом, шахрайством та відмиванням коштів), судимість з якої не знято або не погашено у встановленому законом порядку.

Відповідачем встановлено, що у п.2 Додатку 2 до тендерної документації замовником замість передбаченого п.п.5, 6 ч.1 ст.17 Закону №922-VIII словосполучення «кримінальне правопорушення» використано термін «злочин».

Дійсно, на момент проведення спірної процедури закупівлі ст.17 Закону №922-VIII передбачала саме поняття «кримінальне правопорушення», яке у відповідності до ст.12 КК України охоплює як кримінальні проступки, так і злочини.

Разом із тим, встановлена відповідачем невідповідність за своїм характером не свідчить про те, що замовником були створені нерівні або ж дискримінаційні умови участі у процедурі закупівлі, надано перевагу одному з учасників чи допущено до участі особу, щодо якої існували передбачені законом обставини для відмови в участі.

Іншими словами, відповідачем було встановлено «формальну» невідповідність формулювання тендерної документації законодавчій термінології, однак не наведено жодних даних про те, що така невідповідність фактично вплинула на поведінку учасників та (або) їх можливість подати тендерні пропозиції, результати оцінки пропозицій або визначення переможця.

За таких обставин, саме по собі встановлення неточного термінологічного формулювання без доведення його реального правового чи фактичного впливу не може автоматично розглядатися як порушення, наслідком якого має бути припинення виконання договору про закупівлю.

Таким чином, суд першої інстанції обґрунтовано виходив із формального характеру зазначеного недоліку.

Щодо зазначення місця надання послуг.

Не погоджується колегія суддів і з доводами відповідача в частині наслідків не зазначення в електронному полі оголошення конкретного місця надання послуг.

За приписами ч.2 ст.21 Закону №922-VIII, оголошення про проведення відкритих торгів повинно містити, зокрема, кількість та місце поставки товарів, обсяг і місце виконання робіт чи надання послуг.

Отже, законодавець розмежовує місце поставки товарів та місце виконання робіт або надання послуг.

У даній справі предметом закупівлі були саме «охоронні послуги», а не «поставка товару». А тому посилання відповідача на не зазначення «місця поставки товарів» саме по собі не відповідає характеру предмета спірної закупівлі.

Більше того, матеріалами справи підтверджується, що місце фактичного надання послуг не було невизначеним для учасників процедури закупівлі.

Так, у проекті договору про закупівлю у п.5.2 було визначено місце надання послуг, а саме смт. Опішня, Зіньківський район, Полтавська область, за адресами замовника, зазначеними у додатках до договору. Крім того, місцезнаходження Національного музею-заповідника українського гончарства було відоме та чітко визначене.

Тобто, навіть за наявності недоліку в заповненні відповідного поля електронного оголошення учасники мали можливість встановити місце виконання договору та оцінити свої можливості щодо надання відповідних послуг.

Відповідачем не доведено, що зазначений недолік призвів до обмеження конкуренції, позбавив будь-якого потенційного учасника можливості взяти участь у закупівлі, вплинув на кількість поданих пропозицій або іншим чином позначився на результатах процедури.

Як наслідок, встановлена відповідачем обставина, навіть за умови її формальної невідповідності вимогам Закону, не була належним чином співвіднесена відповідачем із її фактичними наслідками.

Щодо підтвердження учасником досвіду виконання аналогічних договорів.

Найбільш істотним за змістом є зауваження відповідача щодо неналежного підтвердження УПО в Полтавській області досвіду виконання аналогічних договорів.

За п.3.1 розділу 3 додатку №1 до тендерної документації, учасники повинні були документально підтвердити наявність досвіду виконання аналогічних за предметом закупівлі договорів.

На виконання зазначеної вимоги УПО в Полтавській області надало документи щодо виконання договорів, предметом яких було здійснення охорони об`єктів, у тому числі прокуратури Полтавської області та Державного архіву Полтавської області, а також відповідні акти виконаних робіт та листи-відгуки.

Таким чином, учасником було надано не лише формальну довідку про наявність відповідного досвіду, а документи, які підтверджували фактичне виконання ним охоронних послуг.

Відповідач виходив із того, що оскільки спірна закупівля мала код ДК 021:2015:79710000-4 «Охоронні послуги», учасник мав надати досвід виконання договорів саме за цим кодом, тоді як у наданих документах зазначено код ДК 021:2015:75240000-0.

Однак, наведений підхід є надмірно формальним, якщо його застосування не супроводжується встановленням того, що договори, які були подані учасником, за своїм фактичним змістом не були аналогічними предмету спірної закупівлі.

Визначення предмета закупівлі за відповідним кодом Єдиного закупівельного словника має значення насамперед для ідентифікації предмета конкретної закупівлі та дотримання замовником встановленого законом порядку її проведення. Водночас, для оцінки досвіду учасника визначальним є не лише буквальне співпадіння цифрового коду, а й зміст та характер фактично виконаних ним зобов`язань.

У даному випадку відповідач не спростував того, що надані УПО в Полтавській області договори стосувалися саме фізичної охорони об`єктів, тобто діяльності, яка за своїм змістом є однорідною з предметом спірної закупівлі - охороною об`єктів Національного музею-заповідника українського гончарства. Сам факт зазначення в документах учасника іншого коду класифікатора не свідчить про відсутність у нього фактичного досвіду надання охоронних послуг.

Відтак, застосовуючи формальний підхід до оцінки наданих документів, відповідач фактично ототожнив поняття «аналогічний договір» та «договір з ідентичним кодом Єдиного закупівельного словника», хоча ці поняття за своїм змістом не є тотожними.

Для висновку про відсутність у учасника необхідного досвіду відповідач мав встановити не лише відмінність кодів, а й відсутність змістовної аналогії між послугами, які надавалися за попередніми договорами, та послугами, що закуповувалися у цій процедурі.

Такого аналізу у спірному висновку не наведено.

Більше того, відповідачем не встановлено, що подані договори не підтверджували фактичного виконання охоронних функцій, не встановив неналежної якості їх виконання, не спростував зміст актів виконаних робіт та листів-відгуків і не навів обставин, які б свідчили про відсутність у переможця необхідної професійної спроможності.

За вказаних обставин, висновок про не підтвердження учасником кваліфікаційного критерію фактично ґрунтується лише на формальній відмінності кодів класифікатора без належної оцінки змісту наданих документів.

Колегія суддів не заперечує, що замовник зобов`язаний дотримуватися вимог власної тендерної документації, а учасники - підтверджувати свою відповідність встановленим критеріям у спосіб, передбачений такою документацією. Разом із тим, зазначений вище принцип не означає можливості застосування вимог тендерної документації у спосіб, який суперечить їх змісту і меті або призводить до відхилення пропозиції учасника виключно через формальну ознаку за наявності документально підтвердженого фактичного досвіду виконання аналогічних за характером послуг.

При цьому, відповідач не довів, що прийняття пропозиції УПО в Полтавській області призвело до порушення принципу недискримінації учасників або створило для нього перевагу порівняно з іншими учасниками.

Отже, висновок відповідача в цій частині не містить достатнього обґрунтування того, чому саме надані учасником документи не можуть підтверджувати досвід виконання аналогічних договорів.

У цьому контексті, суд попередньої інстанції вірно зазначив про те, що зауваження відповідача щодо виявлених порушень носить виключно формальний характер, оскільки останнє не пов`язано із забезпеченням ефективного, прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у даній сфері, розвитком добросовісної конкуренції, а також виконанням завдання органу державного фінансового контролю - здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, передбачених ст.2 Закону №2939-ХІІ.

За приписами ч.1 ст.8 Закону №922-VIII, моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Водночас, суд 1-ї інстанції вірно врахував той факт, що позивачем було отримано послуги від УПР в Полтавській області у повному обсязі, а договір - виконано у встановлені строки, тому його розірвання є неможливим, як того вимагав відповідач.

Обґрунтованість, в силу вимог ст.2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Так, у постанові Верховного Суду від 05.03.2020р. у справі №640/467/19 зроблено висновок, що можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акту індивідуальної дії.

Верховний Суд визнав, що зобов`язальний характер вимоги щодо усунення правопорушення свідчить про встановлення цього порушення, так і визначення імперативного обов`язкового способу його усунення.

Втручання органу державного фінансового контролю в публічні закупівлі є виправданим в разі, якщо виявлене порушення має негативний вплив для бюджету (зайве витрачання бюджетних коштів).

Однак, у висновку про результати моніторингу закупівлі взагалі не йдеться про неефективне, незаконне чи нецільове використання бюджетних коштів, що, власне, не узгоджується із вимогою Південного офісу Держаудитслужби.

У висновку про результати моніторингу закупівлі відсутні будь-які застереження щодо вартості послуг. Відповідачем не обґрунтовано, що УПП в Полтавській області запропоновано пропозицію, яка не відповідає реаліям ринку, тобто є неприйнятною та такою, що призведе до завдання збитків бюджету.

При вирішенні даного спору, суд попередньої інстанції також вірно врахував необхідність чіткого дотримання учасниками торгів вимог, визначених у документації конкурсних торгів, а також необхідності підтверджувати відповідність учасника кваліфікаційним вимогам саме тими документами, які визначені у такій документації, про що зазначено, зокрема, у постанові Верховного Суду від 28.03.2019р. у справі №826/7949/15.

У той же час, відповідні дії замовника неодмінно повинні утворювати порушення одного з основних принципів здійснення державних закупівель, визначеного ст.5 Закону №922-VIII, а саме - недискримінація учасників.

Однак, як вбачається з матеріалів справи, замовник закупівлі, прийнявши пропозиції всіх без виключення учасників закупівлі, не поставив учасників у дискримінаційне становище та не надав перевагу з підстав невідповідності тендерних пропозицій вимогам тендерної документації по недоліках, на яких наполягає орган моніторингу.

Протилежного відповідач не доводив та належними доказами не підтверджував.

Конституційний Суд України у рішенні від 25.01.2012р. №3-рп/2012 (справа №1-11/2012) зазначив про те, що одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який, зокрема, означає, що заходи, які передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею. Додержання принципу пропорційності означає необхідність дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване відповідне рішення (ст.2 КАС України).

На думку суду, у даному випадку, органом аудиту не вивчено наслідків стверджуваних ним порушень в кореспонденції із результатами закупівлі, наприклад, чи спробував замовник чи учасник тендеру скористатися недоліком або прогалиною у системі.

За обставин, які склалися на момент вирішення спору, ступінь вини або недбалості з боку замовника чи учасника або, принаймні, відношення між поведінкою осіб та правопорушенням може бути враховано для того, щоб оцінити, чи було зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пропорційним.

Критерій «пропорційності» передбачає, що втручання у право власності розглядатиметься як порушення ст.1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». При цьому, з питань оцінки «пропорційності» ЄСПЛ, як і з питань наявності «суспільного», «публічного» інтересу, визнає за державою досить широку «сферу розсуду», за винятком випадків, коли такий «розсуд» не ґрунтується на розумних підставах.

Отже, з огляду на практику ЄСПЛ спірний висновок не відповідає критерію «пропорційності».

Таким чином, колегія суддів погоджується із судом 1-ї інстанції у тому, що спірний висновок не відповідає критеріям обґрунтованості та пропорційності, встановленим у ст.2 КАС України. При цьому, колегія суддів виходить не лише з формальної оцінки окремих зауважень відповідача, а з їх сукупного впливу на правомірність висновку в цілому.

Відповідач не довів, що встановлені ним недоліки призвели до фактичного обмеження конкуренції, дискримінації учасників, необґрунтованого визначення переможця або неефективного чи незаконного використання бюджетних коштів. Не доведено також, що надані УПО в Полтавській області документи не підтверджували фактичного досвіду виконання аналогічних за змістом охоронних послуг, а відмінність коду сама по собі не є достатньою підставою для такого висновку без дослідження змісту відповідних договорів.

Водночас, недоліки, пов`язані із формулюванням окремих положень тендерної документації та зазначенням місця надання послуг в електронному оголошенні, не були пов`язані відповідачем із будь-якими конкретними негативними наслідками для конкуренції або бюджету.

Враховуючи викладене, колегія суддів не знаходить підстав для скасування судового рішення з мотивів, наведених в апеляційній скарзі відповідача.

Слід також зазначити про те, що за правилами ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно зі ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Згідно з ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти позову, що, у свою чергу, не було відповідним чином реалізовано апелянтом при розгляді справи в судах 1-ї та 2-ї інстанцій.

Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини та Висновком №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний із належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (п.58 рішення у справі «Серявін та інші проти України»).

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору у даній справі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші зазначені в апеляційній скарзі аргументи відповідача, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

З огляду на викладене, судова колегія доходить висновку, що суд 1-ї інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж в апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах доводів апеляційної скарги, згідно зі ст.316 КАС України, залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст.308,311,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2025 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови виготовлено: 08.09.2026р.

Головуючий у справі

суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов

Судді: М.П. Коваль

В.О. Скрипченко