Окрема думка від 26 серпня 2026 р. у справі №560/14910/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

27 серпня 2026 року

м. Київ

справа №560/14910/25

адміністративне провадження №К/990/16725/26

Судді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, судді-доповідача у справі №560/14910/25 Єзерова А.А. на постанову Верховного Суду від 27.08.2026, ухвалену за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 29.08.2025 (суддя Тарновецький І.І.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2026 (колегія суддів у складі: головуючого судді Матохнюка Д.Б., суддів Сторчака В.Ю., Граб Л.С.) у справі №560/14910/25 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства освіти і науки України, Кабінету Міністрів України, треті особи - Заклад вищої освіти "Подільський державний університет", Кам`янець-Подільський національний університет імені Івана Огієнка, Первинна профспілкова організація співробітників та студентів Закладу вищої освіти "Подільський державний університет", про заборону приймати рішення та вчиняти дії щодо припинення, реорганізації чи ліквідації закладу.

Верховний Суд постановою від 27.08.2026 касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнив, скасував ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 29.08.2025 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2026 у справі №560/14910/25 та ухвалив нове рішення, яким у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовив.

Ухвалюючи наведену вище постанову, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для забезпечення позову з огляду на відсутність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення судового рішення у цій справі, а також на можливість відновлення його прав без істотних ускладнень. Вважаю за необхідне викласти окрему думку й навести на її обґрунтування такі мотиви.

Реалізація права на судовий захист, гарантованого статтями 55, 124 Конституції України, значною мірою залежить від інституту забезпечення позову, який покликаний надати позивачеві тимчасову правову охорону його прав та інтересів до вирішення спору судом. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх остаточного вирішення, а тому застосовуються лише з підстав та в порядку, прямо передбачених законом, і не потребують дослідження обґрунтованості самого позову по суті.

Відповідно до частини другої статті 150 КАС України забезпечення позову допускається, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист чи поновлення порушених прав позивача; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та порушення ним прав особи, яка звернулася до суду. Ці підстави є оціночними, а тому суд у кожному випадку має встановити на підставі конкретних доказів, чи є хоча б одна з них, зважаючи, що невиправдане вжиття таких заходів здатне спричинити ускладнення, значно більші за ті, яким мало б запобігти забезпечення позову.

За правилами частин першої і другої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено, зокрема, зупиненням дії індивідуального акта, забороною відповідачу чи іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору, або зупиненням стягнення. Інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів позивачів, механізмом, який покликаний забезпечити реальне й неухильне виконання судового рішення, а заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог.

Під час розгляду заяви про забезпечення позову суд має пересвідчитися, що між сторонами справді виник спір, існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення на користь позивача, і що обраний вид забезпечення відповідає позовним вимогам (висновки Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, сформульовані у постанові від 01.06.2022 у справі №380/4273/21). Вирішуючи питання про забезпечення позову, суд має оцінити обґрунтованість доводів заявника з урахуванням розумності, обґрунтованості й адекватності вимог заявника; збалансованості інтересів сторін та інших учасників процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом і предметом позовної вимоги, зокрема здатності такого заходу забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; а також запобігання порушенню внаслідок їх вжиття прав та інтересів осіб, які не є учасниками цього судового процесу (постанови Верховного Суду від 12.10.2023 у справі №300/5005/22, від 21.10.2023 у справі №600/1531/23-а, від 12.09.2024 у справі №640/18911/22).

Зазначені підходи узгоджуються з Рекомендацією № R (89) 8 Комітету Ради Європи про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах від 13.09.1989, за якою тимчасовий захист може надаватися, якщо виконання адміністративного акта здатне спричинити значну шкоду, відшкодування якої пов`язане з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі сумніви щодо правомірності такого акта; при цьому ухвалення такого рішення не повинно наперед визначати результат розгляду справи по суті.

Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постановах від 17.01.2025 у справі №903/497/24 та від 24.04.2024 у справі №754/5683/22, зазначала, що під забезпеченням позову розуміють сукупність процесуальних дій, які гарантують виконання рішення суду в разі задоволення позовних вимог і надають особі можливість уникнути реальних ризиків утруднення чи неможливості такого виконання. При цьому важливим є як об`єктивне існування таких ризиків, підтверджене належними й допустимими доказами, так і те, щоб особа, яка заявляє клопотання, не мала на меті зловживання процесуальними правами чи порушення прав інших учасників процесу, а прагнула створити умови, за яких не існуватиме перешкод для виконання судового рішення.

Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 04.02.2025 у справі №280/8758/24 та від 24.02.2026 у справі №320/9328/25, наголошував, що для забезпечення позову суд повинен на підставі доказів і з урахуванням обставин справи переконатися в реальному існуванні загрози, безпосередньо пов`язаної з предметом спору, настання якої, за відсутності вжитих заходів, потягне наслідки, передбачені пунктом 1 частини другої статті 150 КАС України.

За обставинами цієї справи Кабінет Міністрів України розпорядженням від 22.08.2025 №890-р доручив Міністерству освіти і науки здійснити реорганізацію Закладу вищої освіти "Подільський державний університет" шляхом приєднання його до Кам`янець-Подільського національного університету імені Івана Огієнка. Позивач, який перебуває у трудових відносинах із закладом, що реорганізується, обґрунтовував заяву про забезпечення позову, зокрема, порушенням процедури прийняття цього розпорядження (недотриманням вимог частини третьої статті 22 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» щодо погодження з профспілковим органом, а також відсутністю громадського обговорення й публічних консультацій щодо проєкту розпорядження), а також тим, що реалізація розпорядження до вирішення спору по суті призведе до припинення Закладу як юридичної особи, скорочення штату і можливого звільнення значної кількості науково-педагогічних працівників, включно з позивачем, і водночас торкнеться прав здобувачів освіти.

Заявлений позивачем захід забезпечення позову - заборона будь-яким суб`єктам державної реєстрації вчиняти реєстраційні дії, пов`язані з припиненням, реорганізацією чи ліквідацією Закладу, а також заборона Міністру освіти і науки видавати відповідні розпорядчі акти на виконання розпорядження №890-р, - не зупиняє дії самого розпорядження і не вирішує спір по суті: він лише зберігає існуюче становище сторін до остаточного розгляду справи, не позбавляючи відповідачів їхніх повноважень загалом і не порушуючи прав та законних інтересів відповідачів чи інших осіб; обрання такого способу забезпечення позову є логічним і відповідає меті цього правового інституту - збереженню існуючого становища сторін до остаточного вирішення спору.

Разом з тим, у разі завершення реорганізації до ухвалення рішення у справі ефективний судовий захист позивача буде вкрай ускладнений: скасування вже здійснених реєстраційних дій і, тим більше, зворотна реорганізація закладу вищої освіти є заходами значної практичної складності, а сама лише можливість поновлення звільненого працівника на посаді в новоствореній юридичній особі не усуває істотного ускладнення в поновленні порушених прав. За таких обставин наявна очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам не лише позивача, а й значної кількості інших працівників закладу до ухвалення судового рішення у цій справі, а відновлення цих прав після завершеної реорганізації буде істотно ускладненим або неможливим, що прямо відповідає підставі, передбаченій пунктом 1 частини другої статті 150 КАС України.

Безумовно, сам собою факт прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, яке стосується прав та інтересів позивача, не свідчить автоматично про його очевидну протиправність - цю обставину заявник повинен довести на загальних підставах. Водночас за обставинами цієї справи заявник обґрунтовував заяву не лише очевидною протиправністю розпорядження №890-р, а насамперед підставою, передбаченою пунктом 1 частини другої статті 150 КАС України, - реальною загрозою істотного ускладнення ефективного захисту й поновлення його прав, що потребує самостійної оцінки судом, незалежно від висновку щодо очевидності протиправності оскаржуваного акта.

Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року кожен, чиї права та свободи порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту, який має бути дієвим як на практиці, так і за законом (пункт 77 рішення Європейського суду з прав людини від 29.06.2006 у справі «Пантелеєнко проти України», заява № 11901/02). Поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню чи його продовженню або встановлення механізму відновлення порушеного права (пункт 54 рішення від 31.07.2003 у справі «Дорани проти Ірландії», заява №50389/99), тобто запобігання настанню незворотних наслідків до розгляду справи (рішення у справі «Салах Шейх проти Нідерландів»; рішення від 17.07.2008 у справі «Каіч та інші проти Хорватії»). Заходи попереднього (тимчасового) захисту можуть бути еквівалентні забезпечувальним заходам і в розумінні статті 6 Конвенції, при оцінці яких враховуються характер, предмет, завдання та вплив такого заходу на конкретне право (пункт 85 рішення від 15.10.2009 у справі «Мікалефф проти Мальти», заява № 17056/06; пункт 35 рішення від 14.06.2011 у справі «Меркіка та інші проти Мальти», заява №21974/07).

Виходячи з наведеного, вважаю обґрунтованим висновок судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення заяви про забезпечення позову: обраний захід відповідає предмету спору, є тимчасовим, співмірним й адекватним, не вирішує спір по суті і не порушує прав відповідачів чи третіх осіб, тоді як його незастосування здатне спричинити позивачу та іншим працівникам закладу негативні наслідки, усунення яких потребуватиме значних зусиль і витрат, у тому числі бюджетних.

Вважаю за необхідне окремо звернути увагу на те, що ця справа за своїми фактичними обставинами є практично тотожною тій, яку Верховний Суд уже вирішував менш ніж за півроку до ухвалення постанови у цій справі, - справі №320/9328/25 за позовом особи до Кабінету Міністрів України та Міністерства освіти і науки України, треті особи - Національний університет «Одеська юридична академія» та Одеський національний університет імені І.І. Мечникова. В обох справах: (1) підставою спору є розпорядження Кабінету Міністрів України про реорганізацію державного закладу вищої освіти шляхом приєднання до іншого університету (у справі №320/9328/25 - розпорядження від 12.02.2025 №111-р та наказ Міністерства освіти і науки від 13.02.2025 №213, у цій справі - розпорядження від 22.08.2025 №890-р); (2) позивачем є працівник закладу, що реорганізується, який обґрунтовує заяву про забезпечення позову загрозою звільнення та неможливістю ефективного захисту після завершення реорганізації; (3) заявлений захід забезпечення позову не скасовує оскаржуваного акта і не вирішує спір по суті, а спрямований на призупинення практичних кроків з його виконання до розгляду справи; (4) касаційну скаргу на ухвалені на користь позивача заходи забезпечення позову подав саме Кабінет Міністрів України.

Колегія суддів у справі №320/9328/25 постановою від 24.02.2026 залишила в силі постанову суду апеляційної інстанції, якою частково задоволено заяву про забезпечення позову, визнавши обґрунтованим висновок про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам позивачки до ухвалення рішення у справі та про те, що відновлення цих прав після завершення реорганізації буде істотно ускладненим або неможливим. У цій справі, за практично тотожних обставин, колегія суддів дійшла протилежного висновку, не навівши мотивів, які б пояснювали, чим обставини цієї справи відрізняються від обставин справи №320/9328/25 і чому застосований у ній підхід тут не використано.

Така розбіжність у застосуванні одних і тих самих норм права (пункту 1 частини другої статті 150 КАС України) до подібних правовідносин у межах одного касаційного суду впродовж короткого проміжку часу порушує єдність судової практики, на забезпечення якої спрямовані завдання касаційного перегляду. Якщо колегія суддів вважала за необхідне відступити від висновку, викладеного у постанові від 24.02.2026 у справі №320/9328/25, вона відповідно до статті 346 КАС України була зобов`язана передати цю справу на розгляд палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду з наведенням мотивів для такого відступу. Оскільки цього зроблено не було, а мотивів, які виправдовували б інший результат вирішення практично ідентичного спору, постанова не містить, вважаю, що для дотримання єдності практики колегії суддів слід було або вирішити цю справу так само, як і справу №320/9328/25 (тобто залишити в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій про часткове задоволення заяви про забезпечення позову), або передати справу на розгляд відповідної палати Касаційного адміністративного суду для вирішення питання про відступ від раніше сформульованого висновку.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров