Постанова від 25 серпня 2026 р. у справі №160/3901/23 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 серпня 2026 року

м. Київ

справа № 160/3901/23

адміністративне провадження № К/990/20137/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бевзенка В.М., Тацій Л.В., розглянувши у розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Приватного підприємства «Промдеталь» на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2026 року, ухвалену у складі колегії суддів: Малиш Н.І. (доповідач), Баранник Н.П., Щербака А.А., у справі за позовом Приватного підприємства «Промдеталь» до Міністерства економіки, довкілля та сільського господарства України про визнання протиправним та скасування висновку,

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

І.І Короткий зміст позовних вимог та стислий виклад їх обґрунтування.

1. У березні 2023 року Приватне підприємство «Промдеталь» (далі - також ПП «Промдеталь», Підприємство, позивач) звернулося до суду з позовом до Міністерства економіки, довкілля та сільського господарства України (далі також Міндовкілля, Міністерство, відповідач), у якому просило: визнати протиправним та скасувати виданий Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України Висновок з оцінки впливу на довкілля планової діяльності «Будівництво та експлуатація гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянки №1, №2)», опублікований 02 вересня 2022 року в Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля (номер висновку 21/01-202112229172/1; реєстраційний номер справи про оцінку впливу на довкілля планової діяльності 202112229172) в частині підпунктів 1, 2, 3, 4, 5 пункту 1, та пункту 7, а саме:

- підпункт 1 пункту 1: скорегувати межі ділянок № 1 та № 2 видобування корисних копалин Ганнівського родовища, що безпосередньо межують та частково перетинають межі Регіонального ландшафтного парку (далі - також РЛП) «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова», а також санітарно - захисні зони (далі - також СЗЗ) з урахуванням меж РЛП;

- підпункт 2 пункту 1: по ресурсам корегування внести зміни до проєкту розробки родовища;

- підпункт 3 пункту 1: погодження відкоригованого проєкту здійснити додаткову оцінку впливу на довкілля;

підпункт 4 пункту 1: провести дослідження з урахуванням скоригованих даних по проведенню додаткової оцінки впливу на довкілля на більш пізній стадії проєктування, зокрема:

ймовірного впливу планової діяльності з урахуванням наявності охоронних видів у Регіональному ландшафтному парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова»;

наявності видів та оселищ, занесених у список, що підлягають охороні в об`єкти Bokovenkivskyi Regional Landscape Park (UA 0000136) Смарагдової мережі;

- підпункт 5 пункту 1: до корегування меж ділянок № 1 та № 2 видобування корисних копалин Ганнівського родовища, а також здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля не здійснювати планову діяльністю та знесення зелених насаджень;

- пункт 7: на суб`єкта покладено обов`язок із здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проєктування, а саме:

на підставі інформації, наведеної в Звіті з ОВД, не представляється можливим оцінити впливи на довкілля від будівництва та експлуатації гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянки № 1, № 2), у зв`язку з чим визначення допустимості такої діяльності можливе після корегування меж ділянок № 1 та № 2, на яких передбачається реалізація планової діяльності, перед погодженням відкоригованого проєкту розробки родовища (далі - також спірний висновок ОВД).

2. В обґрунтуванні вимог позову наводились аргументи про те, що в спірному висновку ОВД Міндовкілля протиправно зазначило, що ділянки № 1 та № 2 Ганнівського родовища безпосередньо межують та частково перетинають межі регіонального ландшафтного парку «Боковенський ім. М.Л. Давидова».

3. Зокрема, позивач наполягав, що з отриманого висновку з оцінки впливу на довкілля неможливо встановити географічні координати ділянки регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» та безпосередньо в якій частині його межі перетинаються або межують із Ганнівським родовищем (ділянки № 1 та № 2), немає посилань на картографічні матеріали, межі тощо. Не вказано також, на підставі якої інформації, наведеної в звіті з оцінки впливу на довкілля, не представляється можливим оцінити вплив на довкілля.

І.ІІ Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Справа розглядалась судами неодноразово.

5. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2025 року адміністративний позов задоволено повністю.

6. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що жодних належних документальних доказів встановлення та зміни меж Регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова», відповідачем не надано, а отже і висновок щодо необхідності корегування меж ділянок № 1 та № 2 по відношенню до Регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова», є необґрунтованим.

7. Суд також зазначив, що відповідачем не доведено той факт, що територія планової діяльності ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» розташована в межах регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова» та зачіпає території Смарагдової мережі.

8. Суд апеляційної інстанції з такими висновками суду першої інстанції не погодився.

9. Так, за результатами апеляційного перегляду справи Третій апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову від 25 березня 2026 року, якою рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

10. Ухвалюючи таку постанову, суд апеляційної інстанції навів такі мотиви.

11. Згідно з положеннями статті 7 Закону України від 16 червня 1992 року № 2456-XII «Про природно-заповідний фонд України», якщо межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду не встановлені в натурі, їх межі визначаються відповідно до проєктів створення територій та об`єктів природно заповідного фонду.

12. Дослідивши надані Кіровоградською обласною військовою (державною) адміністрацією та її Департаментом екології та природних ресурсів докази, зокрема примірник проєкту створення РЛП «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» і експлікацію земельних угідь вказаного РЛП, апеляційний суд з`ясував, що зазначений проєкт створення об`єкта природно-заповідного фонду включає наукове обґрунтування, матеріали погодження та картографічні матеріали, які містять інформацію про межі вищезгаданого РЛП й дозволяють визначити їх на місцевості.

13. До того ж, суд апеляційної інстанції установив, і це не було спростовано під час розгляду справи, що визначені у проєкті створення РЛП «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» межі такого об`єкта природно - заповідного фонду в подальшому й станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин не змінювались.

14. У зв`язку з наведеним апеляційний суд визнав безпідставними підтримані судом першої інстанції доводи позивача та викладені у оскарженому рішенні висновки про відсутність належних доказів встановлення та зміни меж вищезазначеного РЛП.

15. Взявши до уваги надані Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області докази, у тому числі картографічні матеріали Державного земельного кадастру, з урахуванням інформаційно-довідкового шару «Природо-заповідний фонд», суд апеляційної інстанції визнав доведеними обставини справи про те, що ділянки № 1, № 2 Ганнівського родовища безпосередньо межують та частково перетинають межі регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова».

16. У оскарженій постанові констатована безпідставність висновків суду першої інстанції про те, що інформаційно-довідковий шар Державного земельного кадастру «Природно-заповідний фонд» носить виключно інформаційних характер і тому не може бути взятий до уваги як належний і допустимий доказ меж вищевказаного РЛП.

17. З цього приводу в оскарженій постанові зауважено, що в Україні існує Публічна кадастрова карта й відповідно до пункту 122 Порядку інформаційної взаємодії між Державним земельним кадастром, іншими кадастрами та інформаційними системами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 червня 2013 року № 483, дані інших кадастрів та інформаційних систем, розміщені на картографічній основі Державного земельного кадастру у вигляді інформаційних шарів і атрибутів, є офіційними. У разі потреби такі дані можуть уточнюватися після розроблення документації, передбаченої законодавством.

18. Під час апеляційного перегляду цієї справи суд установив, що інформаційний шар «Природно-заповідний фонд» містить інформацію про територію регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова».

19. Тому апеляційний суд, підкреслюючи, що наявний у Публічній кадастровій карті шар «Природно-заповідний фонд» створено з метою збереження та охорони об`єктів природно-заповідного фонду, а нормами законодавства не заборонено враховувати інформацію стосовно шару, відхилив доводи позивача про безпідставність врахування її відповідачем у спірному висновку ОВД.

20. Окрім цього, суд апеляційної інстанції на підставі наявних у справі доказів та за результатами їх дослідження у судовому засіданні установив, що територія планової діяльності ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» розташована в межах регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова» та території Смарагдової мережі, обов`язок збереження якої взяла на себе Україна відповідно до норм міжнародного права.

І.ІІІ Короткий зміст вимог касаційної скарги

21. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, ПП «Промдеталь» подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати, а справу направити на новий розгляд до апеляційного суду.

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

22. Суди попередніх інстанцій установили, що за результатами проведеного електронного аукціону, 15 липня 2020 Державна служба геології та надр України надала ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» спеціальний дозвіл на користування надрами № 6412 на видобування цегельної сировини для виробництва цегли керамічної, місцезнаходження: Кіровоградська область, Долинський район, ділянка № 1 знаходиться за 100 м на захід від с. Ганнівка, ділянка № 2 знаходиться на 250 м на схід від с. Ганнівка.

23. Відповідно до умов Спеціального дозволу угоди № 6412 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин Ганнівського родовища (ділянки № 1 та № 2), додатку № 1, які є невід`ємними частинами вказаного Спеціального дозволу, за вказаними ділянками встановлено географічні координати кутових точок та площа ділянки надр.

24. З метою виконання умов Програми робіт з видобування суглинку, глини, піску Ганнівського родовища (ділянки № 1 та № 2) (додаток 2 до Угоди) ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» провело процедуру оцінки впливу на довкілля, за наслідком якої Підприємство отримало висновок з оцінки впливу на довкілля планової діяльності «Будівництво та експлуатація гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянки № 1, № 2)», який 02 вересня 2022 року опубліковано в Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля (номер висновку 21/01-202112229172/1), реєстраційний номер справи про оцінку впливу на довкілля планової діяльності 202112229172.

25. Надалі ПП «Промдеталь» подало до Міндовкілля Звіт з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності за проєктом «Будівництво та експлуатація гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянка № 1, № 2)» розроблений екологом Київського національного університету будівництва і архітектури ОСОБА_1 у 2022 році.

26. У цьому Звіті з ОВД (сторінки 80-81) зазначено, що «відповідно до чинної картосхеми розміщення затверджених та номінованих на затвердження територій Смарагдової мережі територія планованої діяльності, зокрема ділянка № 1, частково накладається у її північно-східній частині, а південно-східній частині - межує із об`єктами Смарагдової мережі. Ділянка № 2 знаходиться поблизу об`єкта Смарагдової мережі, який представлений правим відрогом балки».

27. З урахуванням усієї інформації, зауважень і пропозицій, що надійшли протягом строку громадського обговорення, визнано допустимим провадження планової діяльності з урахуванням такого:

у процесі здійснення процедури оцінки впливу на довкілля встановлено, що ділянки № 1, № 2 Ганнівського родовища безпосередньо межують та частково перетинають межі регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова», у зв`язку з чим необхідно скорегувати ділянки та провести додаткову оцінку впливу на довкілля на більш пізній стадії проєктування;

на підставі наведених у звіті з оцінки впливу на довкілля оцінок впливів на компоненти довкілля (ґрунти та геологічне середовище, атмосферне повітря, водне середовище, рослинний і тваринний світ, природно-заповідний фонд, клімат і мікроклімат, соціальне та техногенне середовище) визначення сукупного впливу планової діяльності можливе за результатами здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на більш пізній стадії проєктування.

28. За результатами аналізу звіту з оцінки впливу на довкілля встановлено, що основний вплив планової діяльності очікується на ґрунт, геологічне, повітряне та водне середовища, рослинний і тваринний світ, території та об`єкти природно-заповідного фонду.

29. Відповідач визначив екологічні умови провадження планової діяльності. Так, серед іншого, у підпунктах 1- 5 пункту 1 вказано:

30. для планової діяльності встановлюються такі умови використання території та природних ресурсів під час виконання підготовчих і будівельних робіт та провадження планової діяльності, а саме:

1) скорегувати межі ділянок № 1 та № 2 видобування корисних копалин Ганнівського родовища, що безпосередньо межують та частково перетинають межі регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова», а також СЗЗ з урахуванням меж РЛП;

2) по результатам корегування внести зміни до проєкту розробки родовища;

3) до погодження відкоригованого проєкту здійснити додаткову оцінку впливу на довкілля;

4) провести дослідження з урахуванням скорегованих даних по проведенню додаткової оцінки впливу на довкілля на більш пізній стадії проєктування, зокрема:

- ймовірного впливу планової діяльності з урахуванням наявності охоронних видів у регіональному ландшафтному парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова»;

- наявності видів та оселищ, занесених у список, що підлягають охороні в об`єкти Bokovenkivskyi Regional Landscape Park (UA 0000136) Смарагдової мережі;

5) до корегування меж ділянок № 1 та № 2 видобування корисних копалин Ганнівського родовища, а також здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля не здійснювати планову діяльність та знесення зелених насаджень.

31. Пунктом 7 висновку з оцінки впливу на довкілля, на суб`єкта покладено обов`язок зі здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проєктування**, а саме:

на підставі інформації, наведеної в звіті з оцінки впливу на довкілля, не представляється можливим оцінити впливи на довкілля від будівництва та експлуатації гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянки № 1, № 2), у зв`язку з чим визначення допустимості такої діяльності можливе за результатами додаткової оцінки впливу на довкілля після корегування меж ділянок № 1 та № 2, на яких передбачається реалізація планової діяльності, перед погодженням відкоригованого проєкту розроби родовища.

32. Не погоджуючись з правомірністю підпунктів 1, 2, 3, 4, 5 пункту 1, та пункту 7 висновку з оцінки впливу на довкілля планової діяльності № 21/01-202112229172/1, ПП «ПРОМДЕТАЛЬ» звернулось до суду з цим позовом.

33. Розглядаючи справу, суди також з`ясували, що приймаючи, спірний висновок з ОВД, відповідач керувався наступним, зокрема, службовою запискою від 30 листопада 2021 року № 11-02/2098ВН-21, в якій Департамент природно-заповідного фонду та земельних ресурсів повідомив, що територія планованої діяльності розташована в межах регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова».

34. Вказана службова записка ґрунтувалась на листі Кіровоградської обласної державної адміністрації від 28 листопада 2019 року № 01-13/4113/0.4 та доданих до нього матеріалах, зокрема, картографічних матеріалах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

35. Разом із зазначеним листом Кіровоградської обласної державної адміністрації було надано: Схему регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова»; Картосхему проєктованого Боковеньківського РЛП; Картографічний матеріал «Регіональний ландшафтний парк «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова», погоджений із землевласниками.

36. Також службовою запискою від 30 серпня 2022 року № 11-02/756ВН-22 Департамент природно-заповідного фонду та земельних ресурсів повідомив, що згідно з наявними та оновленими даними на шарі «Природно-заповідний фонд», ділянки № 1 та № 2 Ганнівського родовища безпосередньо межують та частково перетинають межі регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» та надав скріншот співставлення відповідних меж. (матеріали електронної справи сформовані 11 березня 2026).

37. Відповідно до інформації зі Звіту з оцінки впливу на довкілля (сторінки 80-81) та пункту 4 Додатку 14 до Звіту з оцінки впливу на довкілля «Науковий звіт на тему: «Дослідження впливу будівництва та експлуатації гірничодобувного підприємства на базі запасів Ганнівського родовища (ділянка № 1, № 2) на флору та фауну району їх розташування», кадастровий номер 35219874400:02:000:0522 та 35219847400:02:000:9325, розташованих на території Долинського району Кіровоградської області»: відповідно до чинної картосхеми розміщення затверджених та номінованих на затвердження територій Смарагдової мережі територія планованої діяльності, зокрема ділянка № 1, частково накладається у її північно-східній частині, а південно-східній частині - межує із об`єктами Смарагдової мережі. Ділянка № 2 знаходиться поблизу об`єкта Смарагдової мережі, який представлений правим відрогом балки.

38. Встановлено, що рішенням 24 сесії четвертого скликання Кіровоградської обласної ради від 04 листопада 2005 року № 507 «Про створення регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова»» створено вказаний парк на території Долинського району загальною площею 17530,73 га без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів, з урахуванням площі природно-заповідних територій згідно з додатком без ліквідації їх статусу та категорії, а також встановленого режиму.

39. Пунктом 2 вказаного рішення запропоновано обласній державній адміністрації підготувати необхідні документи та пропозиції щодо створення юридичної особи «Регіональний ландшафтний парк «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова» та його підпорядкування і подати на розгляд пленарного засідання сесії обласної ради.

40. Рекомендувати Долинській районній державній адміністрації у першому півріччі 2006 року провести інвентаризацію земель водного фонду на території Долинського району. Внести межі прибережних захисних смуг в натурі, та спільно з відповідними сільськими радами розглянути питання про надання дозволу на складання проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування об`єктів природно-заповідного фонду, які ввійшли до складу регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова» (пункт 3 рішення № 507).

Державному управлінню екології та природних ресурсів в Кіровоградській області, зокрема, здійснювати постійний контроль щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства на територіях та об`єктах природно-заповідного фонду, які увійшли до складу регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова» (пункт 4 рішення № 507).

41. Рішенням 20 сесії 5 скликання Кіровоградської обласної ради від 19 грудня 2008 року № 601 «Про внесення змін до рішення обласної ради від 04 листопада 2005 року № 507 «Про створення регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова» внесені зміни та викладено пункт 2 рішення № 507 в такій редакції: «Доручити здійснювати управління об`єктами та територіями природно-заповідного фонду, які увійшли до складу регіонального ландшафтного парку, сільським, селищним радам Долинського району та ДП «Долинський лісгосп», у віданні яких перебувають ці території та об`єкти».

42. На вимогу суду Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області 01 липня 2025 року надана інформація про те, що межі територій природно-заповідного фонду регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» в натурі не встановлено, кадастровий номер не присвоєно. Відомості про межі територій природно-заповідного фонду регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» до Державного земельного кадастру не вносилися.

43. Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області повідомило й про те, що інформаційно-довідковий шар «Природно-заповідний фонд» створений відповідно до інформації про об`єкти природно-заповідного фонду України, наданої Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України. Шар «Природно-заповідний фонд» відображає межі об`єктів природно-заповідного фонду України. При цьому, шар не містить офіційних відомостей Державного земельного кадастру та носить виключно інформаційний характер.

44. Додатково повідомлено, що, відповідно до картографічних матеріалів Державного земельного кадастру, з урахуванням інформаційно-довідкового шару «Природо-заповідний фонд», земельні ділянки з кадастровими номерами 3521984400:02:000:9325 (перенесена до архівного шару, утворено у результаті поділу земельних ділянок: 3521984400:02:000:0883 та 3521984400:02:000:0882) та 3521984400:02:000:7513 частково входять в межі до об`єкта природо-заповідного фонду, а ділянка з кадастровим номером 3521984400:02:000:0522 не перетинається із РЛП.

45. Також на вимогу суду Кіровоградською обласною військовою (державною) адміністрацією та Департаментом екології та природних ресурсів Кіровоградської обласної державної адміністрації повідомлено про те, що положення про Регіональний ландшафтний парк «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» не затверджено, оскільки не отримано погодження від користувача природних ресурсів в межах парку. Проєкт організації території регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. Л.М. Давидова» в обласній військовій адміністрації відсутній. Межі вищевказаного парку не встановлені та не змінювалися. Охоронні зони до прилеглих територій парку не встановлювалися. Клопотання про створення регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. Л.М. Давидова» відсутнє. Інформація щодо проведення інвентаризації земель на території Долинського району, що входять до регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» в обласній військовій адміністрації відсутня. Проєкт землеустрою щодо організації та встановлення меж території регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» не розроблявся. Проєкт створення регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» розроблений державним підприємством «Кіровоградський регіональний центр Державного земельного кадастру» у 2003 році (копія додається). Вказаний проєкт створення об`єкта природно-заповідного фонду включає наукове обґрунтування, матеріали погодження та картографічні матеріали. Положення про регіональний ландшафтний парк «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» не затверджено, оскільки не отримано погодження від користувачів природних ресурсів в межах парку. Проєкт організації території регіонального ландшафтного парку "Боковеньківський ім. Л.М. Давидова" в обласній військовій адміністрації відсутній.

ІІІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

46. Касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пунктів 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України та доводів скаржника про те, що наразі відсутній висновок Верховного Суду:

щодо застосування пункту 122 «Порядку інформаційної взаємодії між Державним земельним кадастром та іншими інформаційними системами», затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 483 від 03 червня 2013 року, стосовно оцінки відомостей Державного земельного кадастру інформаційно - довідкового шару «Природно-заповідний фонд» як доказу накладення меж земельних ділянок місця планованої діяльності суб`єкта господарювання на межі об`єкту природно - заповідного фонду за умови встановлення відсутності відомостей про межі такого об`єкту безпосередньо у Державному земельному кадастрі та відсутності ідентифікації його меж;

щодо застосування принципу «належного урядування» у питанні захисту права користувача спеціального дозволу на користування надрами, придбаного на аукціоні на підставі абзацу 6 пункту 6 Тимчасового порядку реалізації експериментального проєкту із запровадженням проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2018 року № 848, за відсутності обґрунтованої пропозиції Міндовкілля щодо неможливості надрокористування на запропонованих ділянках надр з дотриманням вимог природоохоронного законодавства на момент виставлення на аукціон та в подальшому, під час проходження процедури оцінки впливу на довкілля, заборони цим же органом центральної влади користування надрами із вимогою відкоригувати межі земельних ділянок планованої діяльності суб`єкта господарювання (користувача спеціального дозволу) відносно меж об`єкта природно - заповідного фонду за відсутності встановлення ідентифікації меж такого об`єкта;

щодо можливості коригування меж земельних ділянок планованої діяльності суб`єкта господарювання (користувача спеціального дозволу) відносно меж об`єкта природно - заповідного фонду за відсутності встановлення ідентифікації його меж як в натурі, так і за проєктом його створення, що унеможливлює застосування норм частини четвертої статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та при відсутності іншого законодавчо встановленого механізму такого коригування меж.

47. В обґрунтуванні таких доводів касаційної скарги та підстав касаційного оскарження судових рішень, позивач покликається на те, що оскільки станом на момент продажу на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами Міндовкілля не встановило та не повідомило про неможливість надрокористування через перетин або накладення меж родовища на територію РЛП «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова» й фактично дозволило надрокористування за певних умов, то після придбання спеціального дозволу цей же орган державної влади не мав підстав вимагати коригування визначених ним же меж ділянок від власника спеціального дозволу, який його придбав у встановленому законом порядку.

48. Саме так, на думку скаржника, й мали б застосуватись норми права у спірних правовідносинах.

49. За позицією скаржника, застосування норм права у спірних відносинах у той спосіб, в який їх застосував відповідач та суд апеляційної інстанції, призводить до порушення принципу «належного урядування» та легітимних очікувань позивача на здійснення планованої діяльності та отримання за її результатами відповідних матеріальних благ саме в тому обсязі, який був визначений у придбаному ним спеціальному дозволі.

50. Зокрема, ПП «Промдеталь» зазначає, що у спірних правовідносинах спеціальний дозвіл було придбано Підприємством на аукціоні у встановленому законом порядку з чітко визначеними межами та площею ділянок. Законність набуття права на користування надрами у цьому випадку ніким не оспорюється і не заперечується, а умови аукціону не передбачали подальшого зменшення визначених у дозволі ділянок.

51. За доводами касаційної скарги, спірний висновок з ОВД фактично змінює умови придбаного дозволу та угоди про користування надрами, обмежуючи тим самим право позивача на користування надрами в обсязі, за який він сплатив кошти на аукціоні. На думку скаржника, саме держава в особі уповноважених нею органів визначила у спірних відносинах межі ділянок надрокористування й не врахувала того, що такі ділянки, за твердженням відповідача та висновком суду, частково перетинаються і межують з об`єктами природно - заповідного фонду, перебувають у визначених законом санітарних охоронних зонах зазначених об`єктів.

52. Скаржник вважає, що видаючи спірний висновок з ОВД, відповідач фактично переклав на Підприємство відповідальність за допущені ним же власні попередні помилки та негативні наслідки від неналежного виконання відповідних процедур, що є недопустимим та не відповідає верховенству права.

53. Повторюючи аргументи щодо відсутності доказів, на підставі яких можливо було б достовірно установити конкретні межі, координати та параметри РЛП «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова», скаржник наголошує на безпідставності визнання апеляційним судом інформаційного шару «Природно-заповідний фонд» належним доказом меж зазначеного об`єкта природно - заповідного фонду.

54. У цій частині аргументів, Підприємство стверджує, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми пункту 122 Порядку інформаційної взаємодії між Державним земельним кадастром та іншими інформаційними системами у світлі фактичних обставин цієї справи, оскільки відповідач не надав документів, які б дозволяли встановити, на підставі яких саме матеріалів та коли до вказаного інформаційного шару Публічної кадастрової карти були внесені відповідні відомості.

55. З наведених підстав скаржник вважає, що апеляційний суд неповно дослідив зібрані у справі докази, не забезпечив належне і повне з`ясування усіх обставин, які мають значення для правильного вирішення цього спору, що, на думку позивача, суперечить принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи як однієї з засад адміністративного судочинства та висновкам Верховного Суду, які викладались у постанові, на підставі якої цю справу було направлено на новий розгляд.

56. Підприємство переконане, що допущені судом апеляційної інстанції процесуальні порушення унеможливили правильне застосування норм матеріального права, а оскільки касаційний суд не вправі самостійно встановлювати фактичні обставини справи або переоцінювати докази, то оскаржену постанову належить скасувати та направити справу на новий розгляд.

57. Відповідач наведені скаржником доводи та вимоги заперечує й у відзиві на касаційну скаргу наголошує на її необґрунтованості, оскільки, на його переконання, суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального і процесуального права, а також повно і усебічно з`ясував обставини справи на підставі досліджених у справі доказів. Зокрема, суд визнав доведеним те, що земельні ділянки, які саме ж Підприємство включило до переліку території планованої діяльності, частково охоплюють території та санітарні захисні зони об`єктів природно - заповідного фонду, які охороняються законом і відповідно до їх правового статусу не передбачають можливості ведення на них такої діяльності.

58. Міндовкілля вважає, що аргументація Підприємства щодо невідповідності закону оскарженої постанови фактично зводиться до повторної переоцінки доказів та фактичних обставин справи, що є несумісним з межами перегляду судом касаційної інстанції й зумовлює відмову в задоволенні касаційної скарги.

59. Міністерство відзначає, що деякі аргументи скаржника вже були предметом оцінки у Верховному Суді, який, ухвалюючи постанову про направлення цієї справи на новий розгляд, вже сформував висновки стосовно застосування норм права в частині порушених позивачем питань, у тому числі й щодо порядку визначення фактичних меж об`єктів природно - заповідного фонду саме за тих обставин, які мають місце у спірних правовідносинах.

60. Заперечуючи твердження Підприємства про втручання у його права, набуті в результаті придбання ним на аукціоні спеціального дозволу, відповідач виходить із того, що питання перетину земельних ділянок із об`єктами природно-заповідного фонду та Смарагдової мережі передує початку здійснення планованої діяльності й у спірних правовідносинах досліджувались безпосередньо в межах процедури з оцінки впливу на довкілля, під час проведення якої враховувались не лише відображена у первинних документах інформація стосовно фізичних меж РЛП, а й відомості про такі межі, які існували станом на момент придбання позивачем спеціального дозволу на користування надрами.

61. Покликаючись на вищенаведене, відповідач просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржену постанову - залишити без змін.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

ІV.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

62. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

63. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

64. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, та доводів касаційної скарги, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку викладеним у відзиві аргументам, Верховний Суд виходить з такого.

65. Спірні у цій справі правовідносини врегульовані, окрім іншого, Законом України «Про природно-заповідний фонд України», у частині четвертій статті 7 якого містяться норми про те, що межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проєктів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

66. Верховний Суд вже розглядав цю справу в касаційному порядку й у постанові від 10 квітня 2025 року сформулював висновок щодо застосування вищенаведених норм статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», згідно з яким, якщо межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду не встановлені в натурі, їх межі визначаються відповідно до проєктів створення територій та об`єктів природно заповідного фонду.

67. У спірних правовідносинах має місце саме та ситуація, яка підпадає під правове регулювання зазначених вище положень законодавства, оскільки згідно з фактичними обставинами цієї справи межі території регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» як об`єкта природно-заповідного фонду в натурі не встановлювались.

68. У контексті зазначеного і доводів скаржника про неможливість використання інформаційно - довідкового шару Публічної кадастрової карти «Природно-заповідний фонд» як належного і достовірного доказу фактичних меж об`єкта природно-заповідного фонду, Верховний Суд звертає увагу на те, що за приписами абзацу четвертого частини першої, абзаців третього, четвертого частини другої статті 38 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» відомості Державного земельного кадастру є відкритими та загальнодоступними, крім випадків, передбачених цим Законом, та надаються у формі: викопіювань з картографічної основи Державного земельного кадастру, кадастрової карти (плану).

Для фізичних та юридичних осіб відомості Державного земельного кадастру надаються за бажанням заявника: в електронній формі через Публічну кадастрову карту, за умови електронної ідентифікації особи з використанням кваліфікованого електронного підпису та оплати послуг за надання відомостей з Державного земельного кадастру із застосуванням електронних платіжних засобів відповідно до Закону України «Про платіжні послуги».

Доступ до відомостей Державного земельного кадастру надається органам державної влади, органам місцевого самоврядування, нотаріусам, банкам та особам, які в установленому законом порядку внесені до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників, Державного реєстру оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок та Державного реєстру сертифікованих інженерів-геодезистів, у тому числі через Публічну кадастрову карту, що є частиною програмного забезпечення Державного земельного кадастру, за умови ідентифікації особи з використанням кваліфікованого електронного підпису.

69. За визначенням, що міститься у підпункті 3 пункту 2 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051, Публічна кадастрова карта - частина програмного забезпечення Державного земельного кадастру, за допомогою якої здійснюється надання доступу до відомостей Державного земельного кадастру та оприлюднення у вигляді відкритих даних визначених Законом України «Про Державний земельний кадастр» відомостей.

70. За змістом підпункту 5 пункту 196 вказаного вище Порядку на офіційному веб-сайті Держгеокадастру за допомогою технологічних та програмних засобів Державного земельного кадастру оприлюднюються відомості Державного земельного кадастру про: обмеження у використанні земель: вид; опис меж; площа; зміст обмеження; опис режимоутворюючого об`єкта - контури, назви та характеристики, що обумовлюють встановлення обмежень (за наявності такого об`єкта); інформація про документи, на підставі яких встановлено обмеження у використанні земель. Відомості Державного земельного кадастру, зазначені в цьому пункті, оприлюднюються Держгеокадастром у вигляді відкритих даних на Публічній кадастровій карті.

71. При цьому, режимоутворюючим об`єктом, у розумінні абзацу тринадцятого частини першої статті 1 Закону України «Про Державний земельний кадастр», є об`єкт природного або штучного походження (водний об`єкт, об`єкт магістральних трубопроводів, енергетичний об`єкт, об`єкт культурної спадщини (пам`ятка культурної спадщини та її територія, об`єкт культурної всесвітньої спадщини, буферна зона, історичний ареал населеного місця, історико-культурний заповідник, історико-культурна заповідна територія), акваторія морського порту, військовий об`єкт, інший визначений законом об`єкт), під яким та /або навколо якого у зв`язку з його природними або набутими властивостями згідно із законом встановлюються обмеження у використанні земель.

72. Частиною першою статті 31 зазначеного Закону передбачено, що для забезпечення ведення Державного земельного кадастру, містобудівного кадастру, кадастрів інших природних ресурсів та інших інформаційних систем Кабінет Міністрів України затверджує Порядок інформаційної взаємодії між кадастрами та інформаційними системами, а також перелік відомостей, обмін якими може здійснюватися в порядку такої взаємодії.

73. На виконання вказаних положень законодавства Кабінет Міністрів України постановою від 03 червня 2013 року № 483 затвердив Порядок інформаційної взаємодії між Державним земельним кадастром та іншими інформаційними системами, відповідно до пункту 122 якого дані інших кадастрів та інформаційних систем, розміщені на картографічній основі Державного земельного кадастру у вигляді інформаційних шарів і атрибутів, є офіційними. У разі потреби такі дані можуть уточнюватися після розроблення документації, передбаченої законодавством.

74. Зміст вищевикладених положень законодавства дає підстави для висновку про те, що Публічна кадастрова карта є інформаційною системою, розміщеною на картографічній основі Державного земельного кадастру, та водночас частиною програмного забезпечення Державного земельного кадастру, яка використовується, зокрема, для надання визначених Законом України «Про Державний земельний кадастр» відомостей (доступу до них) фізичним та юридичним особам, а також органам державної влади у електронному вигляді у формі викопіювань з картографічної основи кадастрової карти (плану), для оприлюднення зазначених відомостей у вигляді відкритих даних, у тому числі про обмеження у використанні земель, а саме - про: вид; опис меж; площа; зміст обмеження; опис режимоутворюючого об`єкта - контури, назви та характеристики, що обумовлюють встановлення обмежень, для обміну такими даними у вигляді інформаційних шарів і атрибутів, які є офіційними.

75. Застосовуючи такі норми права до спірних у цій справі правовідносин, Верховний Суд констатує, що дані, які містяться у Публічній кадастровій карті у вигляді відповідних інформаційних шарів, можуть бути використані як офіційне та достовірне джерело інформації про фізичні (фактичні) межі територій об`єктів природно - заповідного фонду, які не встановлені в натурі, якщо вони збігаються з межами вказаних територій та об`єктів, визначених відповідно до проєктів їх створення.

76. Дослідивши, зокрема, рішення Кіровоградської обласної ради від 04 листопада 2005 року № 507, яким створений регіональний ландшафтний парк «Боковеньківський ім. М. Л. Давидова» загальною площею 17530,73 га, від 19 грудня 2008 року № 601 про внесення змін до вказаного рішення та проєкт створення регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова», розроблений державним підприємством «Кіровоградський регіональний центр Державного земельного кадастру» у 2003 році, який включав у себе наукове обґрунтування, матеріали погодження та картографічні матеріали, суд апеляційної інстанції з`ясував, що відображені у інформаційному шарі Публічної кадастрової карти «Природно-заповідний фонд» межі зазначеного РЛП відповідають межам, визначеним у проєкті його створення, є актуальними і є не змінювались з часу створення такого об`єкта природно - заповідного фонду.

77. З огляду на зазначене суд апеляційної інстанції, керуючись вищевикладеними положеннями законодавства та висновками Верховного Суду щодо їх застосування у спірних в цій справі правовідносинах, обґрунтовано визнав правомірним використання відповідачем при складанні оскарженого висновку з ОВД відомостей з інформаційного шару Публічної кадастрової карти «Природно-заповідний фонд» як офіційного джерела достовірних даних про фактичні межі регіонального ландшафтного парку «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова».

78. Щодо тверджень скаржника про наявність у нього легітимних очікувань на наявність у нього на підставі придбаного ним з аукціону спеціального дозволу на користування надрами права на здійснення планованої діяльності на усій території вказаних у спірному висновку з ОВД ділянок, включаючи територію РЛП та Смарагдової мережі, Верховний Суд викладає такі мотиви.

79. Так, за змістом частин першої, третьої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

80. Згідно з статтею 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.

81. Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України від 25 червня 1991 року № 1264-ХІІ «Про охорону навколишнього природного середовища», у статті 5 якого вказані об`єкти правової охорони навколишнього природного середовища.

82. Зокрема, за змістом частин першої, другої, третьої зазначеної статті вказаного Закону державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.

Державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки підлягають також здоров`я і життя людей.

83. Гарантії екологічних прав громадян встановлені у статті 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», відповідно до пунктів «б», «г», «д», «е» частини першої, частини другої якої екологічні права громадян забезпечуються: обов`язком центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації об`єктів економіки; здійсненням державного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; компенсацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров`ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; невідворотністю відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Діяльність, що перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших їх екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим Законом та іншим законодавством України.

84. Основні принципи охорони навколишнього природного середовища закріплені у статті 3 вищезгаданого Закону, зокрема: пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов`язковість додержання екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; збереження просторової та видової різноманітності і цілісності природних об`єктів і комплексів; обов`язковість оцінки впливу на довкілля (пункти «а», «д», «є» частини першої статті 3).

85. Вимога про те, що надання надр у користування здійснюється з урахуванням результатів оцінки впливу на довкілля, якщо користування надрами пов`язане з провадженням діяльності, визначеної Законом України «Про оцінку впливу на довкілля», міститься у частині першій статті 151 Кодексу України про надра.

86. Отже, забезпечення екологічної безпеки, підтримання екологічної рівноваги на території України та охорона навколишнього природного середовища є конституційним обов`язком держави, який реалізується уповноваженими органами у визначений законом спосіб, зокрема, шляхом проведення оцінки впливу на довкілля та обов`язковості вимог складених за результатом такої оцінки висновків. При цьому, особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України, збереження яких є одним з основних закріплених у національному законодавстві принципів охорони навколишнього природного середовища.

87. Спеціальним законом, який визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів, є Закон України «Про природно-заповідний фонд України».

88. У преамбулі до вказаного Закону зазначено, що природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об`єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.

У зв`язку з цим законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.

89. Згідно з наведеною у статті 3 цього ж Закону класифікацією територій та об`єктів природно-заповідного фонду України до таких об`єктів належать, зокрема, природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища.

90. З урахуванням наведеного Суд констатує, що Регіональний ландшафтний парк «Боковеньківський ім. М.Л. Давидова» належить до визначених законом об`єктів природно-заповідного фонду щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання і який перебуває під особливою охороною як національне надбання.

91. Вимоги щодо охорони природних комплексів та об`єктів природних заповідників визначає стаття 16 Закон України «Про природно-заповідний фонд України», відповідно до абзацу третього частин першої якої на території природних заповідників забороняється будь-яка господарська та інша діяльність, що суперечить цільовому призначенню заповідника, порушує природний розвиток процесів та явищ або створює загрозу шкідливого впливу на його природні комплекси та об`єкти, а саме: геологорозвідувальні роботи, розробка корисних копалин, порушення ґрунтового покриву та гідрологічного і гідрохімічного режимів, руйнування геологічних відслонень, застосування хімічних засобів, усі види лісокористування, а також заготівля кормових трав, лікарських та інших рослин, квітів, насіння, очерету, випасання худоби, вилов і знищення диких тварин, порушення умов їх оселення, гніздування, інші види користування рослинним і тваринним світом, що призводять до порушення природних комплексів.

92. Зазначені акти законодавства України були офіційно оприлюднені та доведені до відома населення і всіх зацікавлених фізичних і юридичних осіб, які (або до яких) відповідні норми будуть застосовані. При цьому, Конституція України у статті 68 закріплює обов`язок кожного неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей. Незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності.

93. Колегія суддів відзначає, що поняття «легітимні очікування» національне законодавство не містить, однак було сформульовано у рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - також ЄСПЛ), у яких склалась стала практика, відповідно до якої, якщо суть вимоги особи пов`язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має легітимне очікування, якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя - наприклад, коли є чинний закон, який передбачає таке право, або є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування (пункт 68 рішення ЄСПЛ у справі «Воловік проти України», заява № 15123/03; пункт 35 рішення ЄСПЛ у справі «Суханов та Ільченко проти України», заяви № 68385/10 та № 71378/10).

94. З цього приводу у пункті 103 рішення ЄСПЛ у справі «Saghinadze and Others v. Georgia» (заява № 18768/05) зазначено, що для того, щоб «очікування» було «законним», воно повинне бути більш конкретним, ніж звичайна надія і бути заснованим на нормі права або правовому акті (див. також пункт 39 рішення у справі «Ceni v. Italy», заява № 25376/06).

95. Правова позиці ЄСПЛ щодо наявності достатнього правового підґрунтя для виникнення в особи легітимних очікувань неодноразово була застосована у національній судовій практиці. Приміром, у постанові від 22 вересня 2020 року у справі № 910/378/19 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що особа, яка має майновий інтерес, може розглядатись як така, що має легітимне очікування успішної реалізації її права вимоги у сенсі статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), коли для цього інтересу є достатні підстави у національному законодавстві.

96. У постанові Верховного Суду від 01 вересня 2022 року, ухваленій у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі № 120/8450/20-а, наводились мотиви й про те, що принцип легітимних (законних) очікувань виражає, зокрема, позицію, що органи публічної влади повинні не лише дотримуватися приписів актів законодавства, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Тобто, якщо суб`єкт владних повноважень створив для осіб обґрунтовані підстави сподіватися на отримання певних прав понад ті, що гарантуються у відповідності до принципів справедливості і природного права, відповідні особи вважаються такими, які мають легітимні (законні) очікування, що підлягають захисту. Такий підхід забезпечує особам, на яких поширюється дія рішень органів публічної влади, можливість завбачливо вибудувати свою поведінку та очікувати настання відповідних наслідків.

97. У цій же постанові Верховний Суд підкреслив, що згідно з доктриною легітимних очікувань - ті хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинне відчувати краху надій щодо своїх легітимних очікувань (пункт 61 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).

98. Враховуючи під час розгляду цієї справи вищевикладені норми, правові позиції Верховного Суду та практику ЄСПЛ, Суд вважає, що придбаваючи на аукціоні спеціальний дозвіл на користування надрами і маючи на меті здійснювати на його підставі діяльність з видобутку корисних копалин, Підприємство не могло не бути обізнаним з офіційно оприлюдненими й застосовними до спірних відносин нормами законодавства, які установлювали відповідні обмеженнями у здійсненні такої планованої діяльності з урахуванням вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та природно - заповідного фонду України, а також з обов`язками неухильно дотримуватися таких вимог (обмежень) і виконувати вимоги висновку з оцінки впливу на довкілля. Позивач як юридична особа - суб`єкт підприємництва не міг бути необізнаним з вимогами законодавства, що регулюють таку сферу діяльності, яка, враховуючи її кінцеву мету, має підприємницький характер, а отже здійснюється на власний ризик.

99. Зважаючи на приписи статті 16 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», діяльність з видобутку корисних копалин безпосередньо на території об`єкта природно - заповідного фонду України та його охоронних зонах не можна розглядати як таку, що дозволена (не заборонена) законом, у зв`язку з чим на неї не поширюються відповідні юридичні гарантії та правовий захист.

100. Це означає, що ПП «Промдеталь» не могло розраховувати (набути легітимне очікування) на те, що йому буде дозволено безперешкодно і лише на підставі придбаного на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами здійснювати плановану підприємницьку діяльність з видобутку корисних копалин на території об`єктів природно - заповідного фонду та в їх охоронних зонах, яка є забороненою, без врахування вимог законодавства щодо охорони навколишнього природного середовища і природно-заповідного фонду як національного надбання.

101. Колегія суддів не заперечує тверджень Підприємства про те, що правовідносини, у яких виник спір у справі, яка розглядається, зачіпають його майнові інтереси як власника придбаного на аукціоні спеціального дозволу на користування надрами, й, зважаючи на викладене, звертає увагу на постанову від 12 лютого 2019 року у справі № 826/7380/15, у якій Велика Палата Верховного Суду підкреслила, що відповідно до частини першої статті 1 Першого протоколу до Конвенції, кожна юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

102. Європейський суд з прав людини наголошував, що поняття «майно» у першій частині статті 1 Першого протоколу до Конвенції має автономне значення, яке не обмежується правом власності на речі матеріального світу та не залежить від формальної класифікації, прийнятої у національному законодавстві: деякі інші права та інтереси, що становлять активи, також можуть розглядатися як «майнові права», а отже, як «майно» (див. mutatis mutandis рішення у справі «Бейелер проти Італії» від 05 січня 2000 року) (Beyeler v. Italy, заява N 33202, § 100)).

103. У світлі зазначеного, Верховний Суд вважає, що права володільця спеціального дозволу на користування надрами породжують для нього юридично забезпечену можливість здійснювати використання надр як вид підприємницької діяльності з метою одержання прибутку (конкретної економічної вигоди). У такому випадку ці права можуть розглядатись як майновий актив і підпадати під гарантії статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Відповідно, будь-яке позбавлення особи як власника спеціального дозволу можливості користуватися наданими йому правами на підставі такого дозвільного документа становить втручання у право на мирне володіння майном та має відповідати вимогам законності, легітимної мети і пропорційності такого втручання.

104. ЄСПЛ у своїх рішеннях відзначав, що за певних обставин «легітимне очікування» на отримання «активу» також може захищатися статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. Так, якщо суть вимоги особи пов`язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має «легітимне очікування», якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя (див. mutatis mutandis рішення у справі «Суханов та Ільченко проти України» від 26 червня 2014 року (Sukhanov and Ilchenko v. Ukraine, заяви № 68385/10 та № 71378/10, § 35)).

105. Водночас, відповідних норм, які б могли викликати у Підприємства такі очікування національне законодавство не містить, з чого констатується їх нелегітимність і те, що вони засновані виключно на суб`єктивному розумінні та сприйнятті окремих правових норм позивачем як суб`єктом підприємництва, зацікавленим в одержанні прибутку в результаті планованої діяльності, оцінка якої на предмет впливу на довкілля у спірних правовідносинах була здійснена відповідачем з дотриманням вимог закону та врахуванням відповідних фактичних обставин, у тому числі щодо накладення визначених Підприємством ділянок (площ, територій) планованої діяльності на території об`єктів природно - заповідного фонду, які перебувають під особливою і посиленою охороною держави.

106. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів критично оцінює доводи касаційної скарги й щодо порушення Міндовкілля принципу «належного урядування» у спірних правовідносинах.

107. Стосовно зазначеного, Верховний Суд звертає увагу й на практику ЄСПЛ, яка міститься у рішенні в справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04), в якому Суд визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до неї та її статті 13, а також виклав окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрив елементи змісту принципу «належного урядування».

108. У вказаному рішенні ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

109. Втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення. Справедливий баланс не буде дотриманий, якщо особа-добросовісний набувач внаслідок втручання в її право власності понесе індивідуальний і надмірний тягар, зокрема, якщо їй не буде надана обґрунтована компенсація чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на майно (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справах «Рисовський проти України» від 20 жовтня 2011 року (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04), «Кривенький проти України» від 16 лютого 2017 року (Kryvenkyy v. Ukraine, заява № 43768/07)).

110. У пункті 10.21 постанови від 20 червня 2023 року у справі № 633/408/18 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим з відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала доступ до загальнонародних благ і ресурсів.

111. Зважаючи на з`ясовані у цій справі обставини та наявне у спірних відносинах правове регулювання, Верховний Суд не знаходить підстав вважати, що відповідач, складаючи оскаржений Підприємством висновок з ОВД, діяв всупереч закону чи без належного дотримання відповідних правових процедур або у спосіб, який би суперечив закону і покладав на позивача додаткові обов`язки чи створював для нього які - небуть негативні та надміру обтяжливі наслідки, в результаті чого здійснювалось би неспівмірне та непропорційне втручання у набуте позивачем право на користування надрами як майнового права в результаті реалізації якого очікується одержання прибутку.

112. Прагнення позивача у користуванні надрами на території об`єктів природно - заповідного фонду з метою одержання відповідної економічної вгоди, суперечить закону і загальним суспільним інтересам, які полягають у збереженні таких об`єктів для нинішнього та майбутніх поколінь як національного надбання та унікального об`єкта природної спадщини, який має особливу цінність та, відповідно, перебуває під посиленою правовою охороною. Обмеження набутого у спірних відносинах права ПП «Промдеталь» на користування надрами в межах вищезазначених об`єктів та їх санітарно - захисних зонах мають під собою легальну (правову) основу та обумовлені досягненням чітко сформульованої у Конституції та законах України мети, яка полягає у забезпеченні належної охорони навколишнього природного середовища та збереженні його особливо цінних об`єктів не лише в інтересах суспільства в масштабах України, а й у загальноєвропейських інтересах, оскільки у цьому випадку планована діяльність Підприємства охоплює території Смарагдової мережі Європи, до яких відповідно до Бернської конвенції у 2016 році увійшла й територія Bokovenkivskyi Regional Landscape Park (UA 0000136).

113. Верховний Суд неодноразово, зокрема, у постановах від 15 листопада 2021 року у справі № 480/2224/19 та від 10 квітня 2025 року, ухваленій у справі, яка розглядається, наголошував, що за відсутності спеціального закону, який би регулював питання охорони територій Смарагдової мережі, в Україні діють норми міжнародних договорів (зокрема, Бернська конвенція) щодо охорони дикої флори та фауни.

114. В цих же постановах Верховний Суд підкреслював, що оцінка впливу на довкілля територій планової діяльності, яка загрожує територіям Смарагдової мережі, поки що є єдиним правовим механізмом виконання Україною своїх зобов`язань щодо збереження та підтримки видів та оселищ, які охороняються Бернською конвенцією. Тому Держава має виявляти та оцінювати потенційні негативні впливи на такі території та встановлювати екологічні вимоги, що дають змогу попередити можливе знищення цінних природних комплексів.

115. Чинний у період спірних в цій справі правовідносин Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» не містив вичерпний та остаточний перелік заходів, спрямованих на запобігання, відвернення, уникнення, зменшення, усунення значного негативного впливу на довкілля, у тому числі (за можливості) компенсаційних заходів.

116. Проте, колегія суддів відзначає, що застосовані у спірному висновку з ОВД заходи як спосіб реагування на наслідки від здійснення Підприємством планованої діяльності для довкілля відповідають вимогам законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та природно - заповідного фонду України і є такими, що за фактичних обставин справи є ефективними і спрямовані на досягнення мети, з якою вони запроваджуються, у визначений законом й найменш обтяжливий для надрокористувача спосіб, оскільки останній загалом не позбавляється права користування надрами в повному обсязі й зберігає для себе можливість здійснювати зазначену діяльність на тих територіях, на яких вона дозволена (не заборонена) законом і таким чином реалізовувати свої майнові (економічні) права та інтереси, не порушуючи при цьому інтересів громадськості та суспільства в цілому.

117. Оспорені Підприємством пункти висновку з ОВД, як можна стверджувати з їх буквального розуміння, не вимагають від позивача коригування (зміни) меж конкретних земельних ділянок як сформованих, зареєстрованих у Державному земельному кадастрі та введених в обіг об`єктів цивільних прав і нерухомого майна. У вказаному висновку передбачається коригування меж ділянок, визначених у проєкті розробки родовища як таких, на яких передбачається реалізація планованої діяльності. Тобто в цьому випадку мова йде про вимогу щодо визначення фактичних меж території, на якій буде здійснюватися вказана діяльність, з урахуванням вимог природоохоронного законодавства і виключенням з площі таких ділянок тих частин, які перетинаються з територіями об`єктів природно - заповідного фонду та їх охоронними зонами, на яких така діяльність прямо заборонена законом.

118. Тому Суд вважає, що незгода позивача з такими вимогами спірного висновку з ОВД обумовлена, насамперед, неправильним розумінням змісту такого документа самим Підприємством, а не порушеннями певних норм Міндовкілля при складанні зазначеного висновку, чого за результатом розгляду цієї справи не було встановлено і не доведено.

119. У підсумку Верховний Суд констатує, що у спірних правовідносинах Міндовкілля діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, й за результатами виконання закріплених за вказаним Міністерством повноважень у сфері охорони навколишнього природного середовища прийняла адміністративний акт у формі оспореного в цій справі висновку з оцінки впливу на довкілля, який відповідає закону і прав та інтересів Підприємства не порушує.

120. З огляду на зазначене, Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції правильно й у відповідності до вимог законодавства та фактичних обставин справи вирішив цей спір і обґрунтовано відмовив у задоволенні позову.

IV.ІІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

121. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

122. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

123. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд дійшов висновку, що суд апеляційної інстанції правильно застосувавши норми матеріального і не допустивши порушень норм процесуального права, ухвалив законну та обґрунтовану постанову, яка скасуванню не підлягає

V. Розподіл судових витрат

124. З огляду на результати розгляду поданої у цій справі касаційної скарги та норми статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України Верховний Суд висновує, що визначені процесуальним законом підстави для розподілу судових витрат, понесених у суді касаційної інстанції, та для нового розподілу судових витрат - відсутні.

Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного підприємства «Промдеталь» залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2026 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: В.М. Бевзенко

Л.В. Тацій