Постанова від 25 серпня 2026 р. у справі №320/14164/23 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/14164/23 суддя першої інстанції: Панова Г. В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 серпня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача - Воловика С.В.,

суддів - Кравченка Є.Д., Осіпової О.А.,

за участю секретаря судового засідання - Бетіна М.О.,

позивача - ОСОБА_1 ,

представника позивача - Осовітньої Л.В.,

представника відповідача - Ступчук О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 16.12.2024 у справі № 320/14164/23 за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками про визнання протиправним та скасування наказу,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі - позивач, апелянт, ОСОБА_1 ) звернулася з позовною заявою до Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками (далі - відповідач, Держлікслужба), у якій просила суд визнати протиправним та скасувати наказ № 151-к «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1» від 31.03.2023.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 16.12.2024 у справі № 320/14164/23 у задоволенні позовних вимог відмовлено з тих підстав, що подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарної справи щодо позивача від 24.03.2023, на підставі якого прийнято оскаржуваний наказ, містить чітке формулювання суті та обставин допущеного проступку, підстави притягнення до відповідальності, час його вчинення і виявлення та обґрунтування виду стягнення, а відсутність такого обґрунтування безпосередньо в тексті наказу не суперечить частині другій статті 77 Закону України «Про державну службу».

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції також дійшов висновку про необґрунтованість тверджень позивача щодо позбавлення її можливості ознайомитися з матеріалами дисциплінарної справи, зазначивши, що допущена відповідачем у листі від 3 березня 2023 року № 03/03(96) технічна помилка в даті ознайомлення (замість « 06.03.2023» зазначено « 06.02.2023») не призвела до порушення прав позивача. Такий висновок суд обґрунтував тим, що 6 березня 2023 року представник позивача брав участь у засіданні дисциплінарної комісії, а до дня прийняття спірного наказу позивачем чи її представником не заявлялося інших клопотань щодо доступу до матеріалів дисциплінарної справи.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням, ОСОБА_1 звернулася з апеляційною скаргою, у якій вказує на порушення судом першої інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, у зв`язку з чим просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 16.12.2024 та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивач зазначає, що резолюція Голови Держлікслужби « ОСОБА_1 . До опрацювання. Доповісти», накладена 27 січня 2023 року на листі Державної служби з лікарських засобів та контролю за наркотиками у Київській області № 12-01.1.1/010.1/06.11-23 від 25.01.2023, не містить конкретного завдання, інформації про його предмет, мети та строку виконання, а тому не є дорученням у розумінні частини третьої статті 9 Закону України «Про державну службу», невиконання якого могло б утворювати об`єктивну сторону дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65 цього Закону.

Крім того, апелянт зауважує на тому, що ані судом першої інстанції, ані дисциплінарною комісією не встановлено об`єктивної та суб`єктивної сторони дисциплінарного проступку - протиправної поведінки, шкідливих наслідків, причинного зв`язку між ними та вини позивача, а викладена в оскаржуваному наказі теза про невчинення позивачем будь-яких дій до 03.02.2023 спростовується матеріалами самої дисциплінарної справи, зокрема поясненнями позивача на лист голови дисциплінарної комісії № 1-96 від 21.02.2023, якими позивач повідомила про здійснене нею опрацювання листа від 25.01.2023, а також проєктами наказів Держлікслужби від 26 та 30 січня 2023 року № 89 і № 94 про проведення позапланового обстеження лабораторій, підготовленими Департаментом, який очолює позивач.

ОСОБА_1 також посилається на позбавлення її права на ознайомлення з матеріалами дисциплінарного провадження до прийняття рішення про накладення стягнення та на використання відповідачем під час дисциплінарного провадження недіючої посадової інструкції.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.01.2025 відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу, витребувано справу із Київського окружного адміністративного суду.

Не погоджуючись з апеляційною скаргою, Держлікслужба у відзиві зазначила, що оскаржуваний наказ прийнято в межах повноважень та з дотриманням процедури, передбаченої Порядком здійснення дисциплінарного провадження, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 1039 від 04.12.2019, а посилання апелянта на частину третю статті 9 Закону України «Про державну службу» є помилковим, оскільки вимоги до оформлення резолюції визначаються Державним стандартом України ДСТУ 4163:2020 «Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлення документів».

Відповідач наголосив, що невиконання позивачем резолюції Голови Держлікслужби стало підставою для перевірки фактів наявності в її діях ознак дисциплінарного проступку, а обґрунтування підстав застосування стягнення міститься в поданні дисциплінарної комісії від 24.03.2023, з яким позивач була ознайомлена та щодо якого надала письмові пояснення.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2025 розгляд апеляційної скарги призначено у відкритому судовому засіданні на 26.01.2026 о 12 год 00 хв.

Ухвалою суду від 26.01.2026 занесеною до протоколу, у судовому засіданні оголошена перерва до 12 год 40 хв 12.03.2026.

У додаткових поясненнях Держлікслужба зазначила, що пояснення позивача на лист голови дисциплінарної комісії № 1-96 від 21.02.2023 були враховані дисциплінарною комісією та наявні в матеріалах дисциплінарного провадження, однак, на переконання відповідача, самі ці пояснення свідчать про невчинення позивачем дій, спрямованих на встановлення тимчасової заборони обігу лікарського засобу «ТЕНОРІК™», а не про виконання покладеного на неї обов`язку інформувати керівництво про заходи, які необхідно застосувати.

З огляду на постанови Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 500/217/19 та від 31 липня 2019 року у справі № 818/1076/17, відповідач також зауважив на незастосовності до спірних правовідносин висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 5 червня 2019 року у справі № 814/934/18, від 12 серпня 2019 року у справі № 1340/4847/18 та від 16 березня 2021 року у справі № 140/2819/19, на які посилається апелянт.

ОСОБА_1 у додаткових поясненнях зауважила, що відповідач у відзиві на апеляційну скаргу прямо визнав, що проставлення резолюції на документі не вважається видачею наказу чи доручення, що, на переконання позивача, додатково підтверджує безпідставність кваліфікації інкримінованих їй дій (бездіяльності) саме як невиконання доручення, викладеного в резолюції.

На підставі розпорядження керівника апарату № 5732 від 08.06.2026 здійснено повторний автоматизований розподіл справи № 320/14164/23, а ухвалою суду від 16.06.2026 розгляд апеляційної скарги призначено у відкритому судовому засіданні на 19.08.2026 о 10 год 40 хв.

Заслухавши повноважних представників сторін, дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини та об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для вирішення апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів встановила наступне.

Під час перебування ОСОБА_1 на посаді директора Департаменту контролю якості лікарських засобів та крові Держлікслужби, 26.01.2023 до Держлікслужби надійшов лист Державної служби з лікарських засобів та контролю за наркотиками у Київській області № 12-01.1.1/010.1/06.11-23 від 25.01.2023 про невідповідність лікарських засобів, зокрема «ТЕНОРІК™», вимогам методів контролю якості.

Після отримання вказаного листа, 27.01.2023 Головою Держлікслужби Ісаєнком Р.М. в системі електронного документообігу «Мегаполіс» на ньому накладено резолюцію: «ОСОБА_1 До опрацювання. Доповісти».

Одночасно, 26.01.2023 до Держлікслужби надійшов лист Святошинської окружної прокуратури міста Києва № 44-402вих23 від 25.01.2023, складений у межах кримінального провадження № 42022102080000110, до якого додано лист № 6-01.1.1/010.1/05.11-23 від 25.01.2023 з висновками щодо якості лабораторних досліджень зазначеного лікарського засобу.

Того ж дня, 26.01.2023 Департаментом, який очолює позивач, підготовлено наказ Держлікслужби № 89 «Про проведення обстеження ТОВ «Технолаб»», а 30 січня 2023 року - наказ № 94 про проведення позапланового обстеження лабораторії Служби у Київській області. А вже після подання Голові Держлікслужби доповідної записки начальника Відділу правового забезпечення Дяченка О.М. № 12-008.0.1/008.0.1/3-23 від 03.02.2023, Департаментом підготовлено розпорядження про тимчасову заборону на реалізацію та застосування лікарських засобів «ТЕНОРІК™», «ТЕНОЧЕК®» та «ДИХЛОР-25».

Вважаючи, що позивач станом на 03.02.2023 не вчинила жодних дій на виконання резолюції від 27.01.2023 в частині інформування керівництва про заходи, які необхідно застосувати щодо лікарського засобу «ТЕНОРІК™», Голова Держлікслужби наказом № 96-к від 17.02.2023 порушив дисциплінарне провадження стосовно позивача та утворив дисциплінарну комісію.

Голова дисциплінарної комісії 21.02.2023 листом № 1-96 запропонував позивачу надати пояснення щодо обставин, пов`язаних з лікарським засобом «ТЕНОРІК™», на що позивач надала письмові пояснення з переліком вчинених нею дій та мотивів, з яких вона вважала відсутніми підстави для підготовки розпорядження про тимчасову заборону обігу лікарського засобу до отримання результатів порівняльних аналізів. Зазначені пояснення долучені до матеріалів дисциплінарної справи та враховані дисциплінарною комісією.

Крім того, 01.03.2023 представник позивача звернувся до Держлікслужби з електронним повідомленням, у якому, зокрема, просив надати матеріали дисциплінарної справи для ознайомлення. Це повідомлення розглянуто дисциплінарною комісією 02.03.2023 за наслідками чого листом № 03/03(96) від 03.03.2023 представника позивача повідомлено про можливість ознайомлення з матеріалами справи. Водночас у тексті листа замість дати « 06.03.2023» помилково зазначено « 06.02.2023».

Вказаний лист направлено поштою 06.03.2023 та отримано представником позивача 09.03.2023. При цьому, 06.03.2023 представник позивача взяв участь у засіданні дисциплінарної комісії, заявивши клопотання про відкладення розгляду справи та про відвід голови комісії. Клопотання про ознайомлення з матеріалами справи в подальшому, до дня прийняття оскаржуваного наказу (31.03.2023), не заявлялися, а клопотання від 06.04.2023 подано вже після прийняття спірного наказу.

За результатами дисциплінарного провадження 24.03.2023 дисциплінарна комісія внесла Голові Держлікслужби подання, яким рекомендувала застосувати до позивача дисциплінарне стягнення у вигляді догани у зв`язку з наявністю в її діях дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» № 889-VIII від 10.12.2015 (далі - Закон № 889), що полягає у невиконанні доручення Голови Держлікслужби, викладеного в резолюції листа № 12-01.1.1/010.1/06.11-23 від 25.01.2023, в частині інформування щодо заходів, які необхідно застосувати щодо лікарського засобу «ТЕНОРІК™».

У поданні дисциплінарна комісія навела встановлені нею обставини вчинення проступку, зазначила про відсутність своєчасного інформування керівництва про необхідність вжиття заходів реагування та про те, що відповідне розпорядження про тимчасову заборону обігу лікарського засобу підготовлено лише після додаткового нагадування, викладеного в доповідній записці від 03.02.2023.

Також 24.03.2023 ОСОБА_1 була ознайомлена під особистий підпис з фактом внесення подання дисциплінарної комісії, а листом Голови Держлікслужби № 11-001.1/20-23 від 24.03.2023 їй запропоновано до 31.03.2023 надати письмові пояснення в порядку статті 75 Закону № 889, у відповідь на що були подані пояснення № 158-002.0.1/002.0/3-23 від 31.03.2023.

На підставі подання дисциплінарної комісії 31.03.2023 відповідачем прийнято наказ № 151-к «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 », яким позивачу оголошено догану.

Перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального права й дотримання норм процесуального права, повноту встановлення фактичних обставин справи та їх правову оцінку в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції - скасуванню, з огляду на таке.

На виконання частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відносини, що виникають у зв`язку із проходженням державної служби, регулюються Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889). Пунктами 6-8 частини першої статті 8 цього Закону на державного службовця покладено обов`язки забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів, сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки, а також виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 64 Закону № 889 за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Згідно з частиною першою статті 65 Закону № 889 підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Пунктом 5 частини другої цієї статті дисциплінарним проступком визнається невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

Питання підпорядкування державного службовця та виконання наказу (розпорядження), доручення врегульовані статтею 9 Закону № 889, частиною третьою якої імперативно визначено, що наказ (розпорядження), доручення має містити конкретне завдання, інформацію про його предмет, мету, строк виконання та особу, відповідальну за виконання, при цьому наказ (розпорядження) має бути письмовим, а доручення може бути надане письмово або усно. Форма фіксації доручення на вхідному документі врегульована Державним стандартом України ДСТУ 4163:2020 «Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлення документів», відповідно до якого резолюція - це зроблений посадовою особою напис на документі, що містить, зокрема, прізвище виконавця, зміст доручення, строк виконання та особистий підпис керівника.

Частинами першою, другою статті 74 Закону № 889 визначено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця, а під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця.

Відповідно до частини другої статті 77 Закону № 889 у рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.

Процедура здійснення дисциплінарного провадження визначена Порядком здійснення дисциплінарного провадження, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 4 грудня 2019 року № 1039, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 1039). Пунктом 34 цього Порядку встановлено, що результатом розгляду дисциплінарної справи є подання дисциплінарної комісії, яке складається із вступної, мотивувальної та резолютивної частини, а пунктом 36 передбачено, що за результатами розгляду дисциплінарного провадження суб`єкт призначення протягом десяти календарних днів з дня отримання такого подання приймає рішення про накладення дисциплінарного стягнення, яке оформляється наказом (розпорядженням) суб`єкта призначення.

Аналіз наведених норм у їх системному взаємозв`язку дає підстави для висновку, що доручення керівника державного органу, у тому числі оформлене у вигляді резолюції на вхідному документі, може вважатися юридично значущим дорученням, невиконання якого здатне утворювати об`єктивну сторону дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65 Закону № 889, лише за умови його відповідності імперативним вимогам частини третьої статті 9 цього Закону.

Зокрема, таке доручення має містити конкретне завдання, інформацію про його предмет і мету, а також визначений строк його виконання. Зазначені елементи не є формальними реквізитами, а становлять зміст самого службового обов`язку, оскільки саме вони дають змогу державному службовцю однозначно встановити, що саме він повинен зробити, з якою метою та до якого моменту, а суб`єкту призначення - об`єктивно визначити, чи було це доручення виконано належним чином і своєчасно.

Отже, відсутність хоча б одного з обов`язкових елементів доручення має оцінюватися не як недолік його оформлення, а як відсутність належним чином сформульованого службового обов`язку. У такому випадку державний службовець позбавлений можливості достовірно встановити зміст покладеного на нього обов`язку або строк його виконання, а відповідний орган - можливості встановити сам факт та момент його невиконання. За таких обставин відсутні необхідні передумови для висновку про вчинення дисциплінарного проступку.

При цьому необхідно розмежовувати недоліки оформлення правозастосовного акта, яким фіксується вже встановлений факт дисциплінарного проступку, та відсутність обов`язкових елементів самого доручення, з невиконанням якого пов`язується дисциплінарна відповідальність.

До першої категорії належать, зокрема, недоліки викладення обставин проступку в наказі про застосування дисциплінарного стягнення. Наприклад, якщо в наказі не наведено короткого опису обставин проступку, але ці обставини належним чином встановлені та детально викладені у поданні дисциплінарної комісії й підтверджуються іншими належними доказами, такий недолік може мати формальний характер. Сам по собі він не свідчить про відсутність дисциплінарного проступку, оскільки не стосується змісту самого службового обов`язку та не перешкоджає встановленню факту його порушення.

Натомість друга категорія недоліків стосується безпосередньо змісту доручення як юридичного факту, з якого виникає відповідний службовий обов`язок. Якщо, зокрема, у дорученні не визначено строк його виконання, це не є лише недоліком його оформлення. Відсутність строку означає, що службовцю не встановлено чіткої часової межі виконання відповідного обов`язку. За таких умов неможливо достовірно визначити, з якого моменту особа вважається такою, що прострочила виконання доручення, а відтак - встановити факт його невиконання саме у розумінні пункту 5 частини другої статті 65 Закону № 889.

Таким чином, формальний недолік акта, яким оформлено або зафіксовано вже встановлений проступок, не можна ототожнювати з відсутністю обов`язкового елемента самого доручення. У першому випадку йдеться про спосіб документального оформлення встановлених обставин, тоді як у другому - про відсутність належної правової підстави для виникнення конкретного, визначеного та контрольованого службового обов`язку.

Саме тому невизначеність змісту або строку виконання доручення має істотне, а не формальне значення: вона виключає можливість об`єктивно встановити межі службового обов`язку та момент його порушення, що, своєю чергою, унеможливлює притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за його невиконання.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, насамперед колегія суддів звертає увагу на невідповідність фактичної підстави оскаржуваного наказу матеріалам справи - обставину, яка має самостійне значення для задоволення позовних вимог і не залежить від оцінки відповідності резолюції від 27.01.2023 вимогам частини третьої статті 9 Закону № 889 чи положенням Порядку № 809, наведеної нижче.

Як установлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду, розпорядження про тимчасову заборону обігу лікарських засобів «ТЕНОРІК™», «ТЕНОЧЕК®» та «ДИХЛОР-25» підготовлено Департаментом, який очолювала позивач, 3 лютого 2023 року на виконання доповідної записки начальника Відділу правового забезпечення Дяченка О.М. № 12-008.0.1/008.0.1/3-23 від 03.02.2023, а не на виконання резолюції Голови Держлікслужби від 27.01.2023, накладеної на листі Державної служби з лікарських засобів та контролю за наркотиками у Київській області № 12-01.1.1/010.1/06.11-23 від 25.01.2023.

Водночас, як убачається з подання дисциплінарної комісії від 24.03.2023 та оскаржуваного наказу № 151-к, ОСОБА_1 інкриміновано саме невиконання доручення, викладеного в резолюції від 27.01.2023, в частині інформування керівництва про заходи, які необхідно застосувати щодо лікарського засобу «ТЕНОРІК™», а не невидання самого розпорядження про тимчасову заборону його обігу.

За таких обставин зазначення в оскаржуваному наказі про те, що станом на 03 лютого 2023 року позивачем «будь-яких дій щодо заборони обігу підозрілих до фальсифікації лікарських засобів... вжито не було», не підтверджує вчинення проступку, який їй фактично інкримінований, оскільки предметом доручення, викладеного в резолюції від 27.01.2023, було інформування керівництва, а не підготовка розпорядження про тимчасову заборону обігу лікарського засобу, яке в будь-якому разі видано на виконання іншого документа - доповідної записки від 03.02.2023.

Таке змішування в оскаржуваному наказі двох різних доручень: резолюції від 27.01.2023 щодо інформування та резолюції на доповідній записці від 03.02.2023 щодо видання розпорядження, свідчить про невідповідність висновків, викладених в оскаржуваному наказі, встановленим обставинам справи в розумінні пункту 3 частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України та про неповне з`ясування цієї обставини судом першої інстанції в розумінні пункту 1 частини першої цієї статті, а тому є підставою для скасування рішення суду першої інстанції.

Крім того, підставою для задоволення позовних вимог є і встановлена невідповідність резолюції від 27.01.2023 імперативним вимогам частини третьої статті 9 Закону № 889.

Як убачається з матеріалів справи, резолюція Голови Держлікслужби Ісаєнка Р.М., накладена 27.01.2023 на листі Державної служби з лікарських засобів та контролю за наркотиками у Київській області № 12-01.1.1/010.1/06.11-23 від 25.01.2023, має такий зміст: « ОСОБА_1 . До опрацювання. Доповісти».

Дослідивши текст наведеної резолюції на предмет його відповідності імперативним вимогам частини третьої статті 9 Закону № 889, колегія суддів встановила, що ця резолюція не містить строку виконання, в її тексті відсутня будь-яка вказівка на дату чи інший часовий проміжок, до спливу якого позивач мала завершити «опрацювання» листа чи «доповісти» про його результати.

Так само резолюція не містить конкретного завдання як такого. Слова «до опрацювання» та «доповісти» є загальними формулюваннями організаційного характеру, які не конкретизують ні зміст очікуваного результату опрацювання листа, ні коло питань, що підлягають вирішенню, ні тим більше необхідність підготовки саме розпорядження про тимчасову заборону обігу лікарського засобу «ТЕНОРІК™», а не будь-якого іншого можливого реагування на зміст листа.

За таких обставин колегія суддів доходить висновку, що резолюція « ОСОБА_1 . До опрацювання. Доповісти» не відповідає імперативним вимогам частини третьої статті 9 Закону № 889 та не є дорученням у розумінні цієї норми, невиконання якого могло б утворювати об`єктивну сторону дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65 Закону № 889.

При цьому, посилання відповідача на Державний стандарт України ДСТУ 4163:2020 колегія суддів не приймає до уваги, оскільки зазначений національний стандарт є актом виключно технічного (діловодного) характеру, що визначає вимоги до оформлення реквізитів документів, і не може підміняти чи скасовувати імперативні вимоги частини третьої статті 9 Закону № 889 до змісту доручення керівника державного органу як юридичного факту, з яким пов`язується виникнення в державного службовця відповідного обов`язку та можливість притягнення його до дисциплінарної відповідальності за невиконання цього обов`язку.

У разі колізії між вимогами закону та підзаконного технічного стандарту пріоритет має норма закону, яка встановлює вищі гарантії захисту прав державного службовця під час притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Отже, суд першої інстанції, погодившись з висновком дисциплінарної комісії про наявність в діях позивача об`єктивної сторони дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65 Закону № 889, неправильно застосував норми частини третьої статті 9 цього Закону, що відповідно до пункту 4 частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування оскаржуваного рішення.

Крім того, колегія суддів вважає помилковим висновок дисциплінарної комісії, відтворений в оскаржуваному наказі та підтриманий судом першої інстанції, про те, що позивач станом на 03.02.2023 мала забезпечити підготовку розпорядження про тимчасову заборону обігу лікарського засобу «ТЕНОРІК™», з огляду на таке.

Підстави та процедура встановлення заборони (тимчасової заборони) обігу лікарських засобів на території України врегульовані розділами III та IV Порядку встановлення заборони (тимчасової заборони) та поновлення обігу лікарських засобів на території України, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України від 22 листопада 2011 року № 809 (далі - Порядок № 809).

Відповідно до підпункту 3.1.1 пункту 3.1 розділу III Порядку № 809 підставою для встановлення тимчасової заборони обігу лікарського засобу є одержання Держлікслужбою від її територіальних органів повідомлення про невідповідність якості лікарських засобів, а саме негативних результатів лабораторних досліджень зразків серії або серій лікарських засобів із встановленням невідповідностей першого, другого або третього класу, або виявлення серії (серій) лікарського засобу, стосовно якої (яких) виникла підозра у фальсифікації.

Підпунктом 4.1.1 пункту 4.1 розділу IV Порядку № 809 передбачено, що тимчасова заборона обігу лікарських засобів встановлюється за такою процедурою: територіальні органи Держлікслужби у разі наявності підстав, зазначених у пункті 3.1 розділу III цього Порядку, надсилають Держлікслужбі термінові повідомлення за формою, передбаченою Порядком № 809, про виявлення неякісних, фальсифікованих або незареєстрованих лікарських засобів, після чого Держлікслужба протягом п`яти робочих днів вивчає таке повідомлення, оцінює наявність у ньому відповідних підстав та у разі їх наявності видає розпорядження про встановлення тимчасової заборони обігу серії (серій) лікарського засобу.

Системний аналіз наведених положень Порядку № 809 дає підстави для висновку, що встановлений ним п`ятиденний строк для видачі розпорядження про тимчасову заборону обігу лікарського засобу обчислюється не з моменту отримання Держлікслужбою будь-якої інформації про можливу невідповідність лікарського засобу вимогам якості, а виключно з моменту одержання Держлікслужбою термінового повідомлення встановленої Порядком № 809 форми, і саме таке повідомлення є юридичним фактом, з яким пов`язується виникнення обов`язку щодо розгляду питання про встановлення тимчасової заборони обігу лікарського засобу в межах визначеного строку.

Матеріали справи не містять доказів надходження до Держлікслужби термінового повідомлення встановленої Порядком № 809 форми щодо лікарського засобу «ТЕНОРІК™». Лист Державної служби з лікарських засобів та контролю за наркотиками у Київській області № 12-01.1.1/010.1/06.11-23 від 25.01.2023, отримання якого і стало підставою для накладення резолюції Голови Держлікслужби від 27.01.2023, не є терміновим повідомленням у розумінні підпункту 4.1.1 пункту 4.1 розділу IV Порядку № 809, позаяк він не складений за встановленою цим Порядком формою термінового повідомлення про виявлення неякісних, фальсифікованих або незареєстрованих лікарських засобів, а є звичайним інформаційним листом територіального органу, надісланим, зокрема, у зв`язку з результатами досліджень, здійснених не в рамках заходів державного нагляду (контролю), а за зверненням правоохоронних органів.

З огляду на зазначене, посилання відповідача, відтворене в поданні дисциплінарної комісії від 24.03.2023 та в оскаржуваному наказі, на те, що позивач станом на 03.02.2023, тобто протягом п`яти робочих днів з моменту передачі листа від 25.01.2023 до очолюваного нею департаменту, мала забезпечити підготовку розпорядження про тимчасову заборону обігу лікарського засобу «ТЕНОРІК™», не заслуговує на увагу, оскільки визначений Порядком № 809 обов`язок та відповідний п`ятиденний строк його виконання виникають виключно за умови надходження до Держлікслужби термінового повідомлення встановленої форми. Відсутність юридичного факту, з яким Порядок № 809 пов`язує виникнення обов`язку щодо видачі розпорядження про тимчасову заборону обігу лікарського засобу, унеможливлює висновок про порушення позивачкою будь-якого встановленого законодавством строку вчинення таких дій.

Колегія суддів також враховує висновки Верховного Суду з питань дисциплінарної відповідальності державних службовців, сформовані у постановах від 5 червня 2019 року у справі № 814/934/18 та від 12 серпня 2019 року у справі № 1340/4847/18, згідно з якими наказ про притягнення до дисциплінарної відповідальності повинен містити чітке формулювання суті та обставин допущеного працівником проступку, підстави прийняття рішення про притягнення до відповідальності, час вчинення і час виявлення проступку, а суб`єкт владних повноважень повинен чітко зазначити, яке саме розпорядження (доручення) не було виконане та в чому полягало його невиконання.

У постанові від 16 березня 2021 року у справі № 140/2819/19 Верховний Суд сформулював висновок про те, що для накладення дисциплінарного стягнення уповноваженому органу необхідно встановити наявність усіх елементів складу дисциплінарного проступку: об`єкта, об`єктивної сторони (протиправної поведінки, шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ними), суб`єкта та суб`єктивної сторони (вини).

Колегія суддів не приймає наведене відповідачем розмежування цієї справи та справ № 814/934/18 і № 1340/4847/18 з посиланням на те, що резолюція від 27.01.2023, на відміну від формулювань у вказаних справах, містить посилання на конкретний вхідний документ (лист від 25.01.2023) і конкретний лікарський засіб («ТЕНОРІК™»). Сама лише прив`язка доручення до конкретного документа не тотожна змістовній конкретизації проступку. Посилання на документ визначає лише предмет, з приводу якого мало відбутися опрацювання, але не визначає, якої саме дії, у якій формі та в який строк відповідач очікував від позивача, а також не встановлює, у чому саме, на переконання відповідача, полягало невиконання цього доручення. Формальна прив`язка резолюції до конкретного документа не усуває встановленої вище невизначеності самого доручення (відсутності строку виконання та розмитості формулювань «до опрацювання» і «доповісти») і не спростовує застосовності наведених висновків Верховного Суду до обставин цієї справи.

Колегія суддів погоджується з апелянтом, що наведені правові висновки Верховного Суду є застосовними до обставин цієї справи, оскільки з огляду на встановлену відсутність у резолюції від 27.01.2023 юридично значущих елементів доручення (строку виконання, конкретного завдання) та відсутність визначеного законодавством обов`язку позивача забезпечити видачу розпорядження про тимчасову заборону обігу лікарського засобу у строк до 03.02.2023, відповідач не довів ані протиправної поведінки ОСОБА_1 , ані шкідливих наслідків і причинного зв`язку між ними, ані її вини у вчиненні дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65 Закону № 889.

Колегія суддів звертає увагу, що правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 26 травня 2020 року у справі № 500/217/19 та від 31 липня 2019 року у справі № 818/1076/17, на які посилається відповідач, стосуються ситуацій, коли сам факт неналежного виконання службових обов`язків підтверджений іншими матеріалами справи, а відсутність стислого викладу обставин проступку безпосередньо в тексті наказу є єдиним недоліком оскаржуваного акта.

У справі, що переглядається, йдеться не про формальний недолік тексту наказу, а про відсутність самого юридичного факту - належно оформленого доручення керівника, невиконання якого могло б утворювати дисциплінарний проступок, а також про відсутність визначеного законодавством обов`язку, за порушення строку виконання якого позивача фактично притягнуто до відповідальності. Інакше кажучи, наведені висновки Верховного Суду стосуються недоліків документальної фіксації проступку, тоді як у цій справі відсутній сам юридичний факт - належно оформлене доручення, що встановлює недвозначний обов`язок та строк його виконання.

Отже, за таких обставин, колегія суддів робить висновок про невідповідність оскаржуваного наказу критеріям, встановленим частиною другою статті 2 КАС України та як наслідок, про наявність підстав для задоволення позовних вимог про його скасування.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України судове рішення має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним та обґрунтованим. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повного і всебічного з`ясування обставин адміністративної справи, підтверджених дослідженими судом доказами, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Пунктом 4 частини першої статті 317 КАС України передбачено, що підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення у відповідній частині є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. При цьому відповідно до частини другої цієї статті порушення норм процесуального права є підставою для скасування або зміни рішення, якщо таке порушення призвело до неправильного вирішення справи.

Неправильне застосування норм матеріального права має місце, зокрема, у разі неправильного тлумачення закону, застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Таким чином, враховуючи вищевикладене, колегія судді дійшла висновку, що вирішуючи спір суд першої інстанції неповно встановив обставини, що мають значення для справи та неправильно застосував норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, що призвело до неправильного вирішення спору та є підставою для задоволення апеляційної скарги та скасування оскаржуваного рішення з ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 308, 315, 317, 321, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 16.12.2024 у справі № 320/14164/23 за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками про визнання протиправним та скасування наказу - задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 16.12.2024 у справі № 320/14164/23 - скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 до Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками про визнання протиправним та скасування наказу - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками № 151-к від 31.03.2023 «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ».

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку відповідно до статей 328-329 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач С.В. Воловик

Судді Є.Д. Кравченко

О.О. Осіпова