Постанова від 23 серпня 2026 р. у справі №560/5962/25 — Сьомий апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/5962/25

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Печений Є.В.

Суддя-доповідач - Гонтарук В. М.

24 серпня 2026 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Гонтарука В. М.

суддів: Білої Л.М. Моніча Б.С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Хмельницькій області на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 лютого 2026 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Хмельницькій області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

позивач звернувся до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Хмельницькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 лютого 2026 року позов задоволено частково.

Не погодившись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

Позивач своїм правом, передбаченим, ст.ст. 300, 304 КАС України не скористався та не подав відзив на апеляційну скаргу.

Сьомий апеляційний адміністративний суд, вирішив розглядати дану справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

За таких умов згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України при розгляді справи в порядку письмового провадження фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що остання не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду неоспорені факти про те, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Хмельницькій області та отримує пенсію, призначену відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09.04.1992 № 2262-ХІІ.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 14.12.2023 у справі № 560/18981/23, яке набрало законної сили 16.01.2024 року, зокрема, зобов`язано ГУ ПФУ здійснювати нарахування та виплату позивачу пенсії за вислугу років відповідно до Закону № 2262-ХІІ без обмеження її максимальним розміром.

З 01.01.2025 року відповідач здійснив нарахування та виплату пенсії позивачу із застосуванням понижуючих коефіцієнтів до частини пенсії, що перевищує десятикратний розмір прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність.

Такі понижуючі коефіцієнти застосовано на підставі статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» від 19.11.2024 № 4059-IX (у редакції, чинній станом на 01.01.2025; далі – Закон про Державний бюджет-2025) та постанови Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 № 1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» (у редакції, чинній на дату виникнення спірних правовідносин; далі – Постанова № 1).

Унаслідок застосування понижуючих коефіцієнтів фактичний розмір виплаченої позивачу з 01.01.2025 пенсії є меншим, ніж розмір пенсії, обчислений відповідно до Закону № 2262-ХІІ без обмеження її максимальним розміром.

Вважаючи дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду за захистом своїх порушених прав.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Також суд вказує на те, що адміністративний суд перевіряє рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень ретроспективно, тобто зважаючи на ті обставини, які існували у минулому на момент прийняття оспорюваного рішення, вчинення дій або бездіяльності.

Отже, суд, оцінюючи оспорювані рішення, дії або бездіяльність виходить лише з тих мотивів, якими керувався суб`єкт владних повноважень при прийнятті рішень, вчиненні дій або бездіяльності.

Такий підхід неодноразово відображений у практиці Верховного Суду при вирішенні публічно-правових спорів, зокрема, у постанові від 21.05.2019 у справі № 0940/1240/18.

Так, згідно з преамбулою Закону № 2262-ХІІ, держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.

Статтею 1-2 Закону № 2262-ХІІ встановлено, що право на пенсійне забезпечення на умовах цього Закону мають звільнені зі служби (крім випадків призначення пенсії в разі втрати годувальника дружині (чоловіку) з урахуванням вимог частини п`ятої статті 30 цього Закону, яка призначається незалежно від звільнення зі служби): а) особи з числа військовослужбовців (крім військовослужбовців строкової служби) рядового, сержантського, старшинського та офіцерського складу; б) особи начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ України, поліцейські, співробітники Служби судової охорони, особи начальницького складу податкової міліції, особи, які мають спеціальні звання Бюро економічної безпеки України, особи начальницького і рядового складу Державної кримінально-виконавчої служби України, особи начальницького і рядового складу органів і підрозділів цивільного захисту, особи начальницького і рядового складу Державного бюро розслідувань; в) особи із числа військовослужбовців Збройних Сил, інших військових формувань, органів державної безпеки і внутрішніх справ колишнього Союзу РСР, Національної гвардії України, Прикордонних військ України, військ цивільної оборони України; г) особи начальницького і рядового складу державної пожежної охорони, особи начальницького і рядового складу Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України; д) громадяни інших держав із числа військовослужбовців збройних сил та інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства цих держав, які постійно проживають в Україні, і відповідно до міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, їх пенсійне забезпечення здійснюється згідно із законодавством держави, на території якої вони проживають; е) особи, зазначені у статтях 3 і 4 цього Закону;є) особи із числа військовослужбовців строкової служби та члени сімей осіб з числа військовослужбовців (крім військовослужбовців строкової служби) рядового, сержантського, старшинського та офіцерського складу та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, у передбачених цим Законом випадках; ж) державні службовці та працівники навчальних, медичних закладів та науково-дослідних установ Міністерства внутрішніх справ України або поліції з числа колишніх працівників міліції, які станом на день опублікування Закону України "Про Національну поліцію" проходили службу в органах внутрішніх справ та мали календарну вислугу не менше п`яти років і продовжили роботу в Міністерстві внутрішніх справ України або поліції (їх територіальних органах, закладах та установах) на посадах, що заміщуються державними службовцями відповідно до Закону України "Про державну службу", а в навчальних, медичних закладах та науково-дослідних установах - на будь-яких посадах.

Отже, Закон № 2262-ХІІ є спеціальним законом у сфері пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, і має пріоритет перед іншими законами та підзаконними актами, які регулюють загальні питання пенсійного забезпечення чи бюджетних відносин.

Статтею 17 Конституції України визначено, що держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей.

Статтею 8 Конституції України закріплено принцип верховенства права, а статтею 19 – обов`язок органів державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 92 Конституції України встановлює, що виключно законами України визначаються основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім`ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров`я; екологічної безпеки.

Рішенням Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 визнано неконституційними положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-ХІІ щодо обмеження максимального розміру пенсій десятикратним прожитковим мінімумом для осіб, які втратили працездатність. Норми, визнані неконституційними, втратили чинність з дня ухвалення цього Рішення.

У цьому ж Рішенні Конституційний Суд України наголосив, що гарантії соціального захисту осіб, які захищають суверенітет та територіальну цілісність України, мають підвищений конституційний статус і не можуть бути звужені з міркувань економії бюджетних коштів.

Рішення Конституційного Суду України є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені; закони та інші правові акти або їх окремі положення, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення відповідного рішення, якщо інше не встановлено самим рішенням (частина друга статті 151-2 Конституції України, статті 88, 91 Закону України «Про Конституційний Суд України»).

Отже, після 20.12.2016 у Законі № 2262-ХІІ відсутня чинна норма, яка б передбачала обмеження максимального розміру пенсій військовослужбовців десятикратним прожитковим мінімумом.

Законом про Державний бюджет-2025 статтею 46 передбачено особливий порядок виплати у 2025 році певних видів пенсій, у тому числі, пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-ХІІ, якщо їх розмір перевищує десятикратний прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність.

Згідно з цією нормою, установлено, що у 2025 році у період дії воєнного стану пенсії, призначені (перераховані) відповідно до Митного кодексу України, законів України "Про державну службу", "Про прокуратуру", "Про статус народного депутата України", "Про Національний банк України", "Про Кабінет Міністрів України", "Про дипломатичну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про судову експертизу", "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів", "Про наукову і науково-технічну діяльність", "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року № 379/95-ВР "Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України" (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких (пенсійної виплати) перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів України.

Постанова № 1, прийнята на виконання статті 46 Закону про Державний бюджет-2025, встановлює конкретні понижуючі коефіцієнти до частини пенсій, що перевищує десятикратний прожитковий мінімум, у тому числі для пенсій, призначених за Законом № 2262-ХІІ.

На момент виникнення спірних правовідносин у цій справі Постанова № 1 була чинною.

Згодом, постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2025 № 1778 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2026 році у період воєнного стану» її дію було припинено з 01.01.2026 року, однак це не звільняє суд від обов`язку оцінити правомірність її застосування відповідачем у 2025 році.

Суд вказує на те, що Постанова № 1 є підзаконним нормативно-правовим актом та має застосовуватися у спосіб, що не суперечить Конституції України, Закону № 2262-ХІІ та рішенням Конституційного Суду України.

Щодо обмеження максимальним розміром пенсій за Законом № 2262-ХІІ, то суд зазначає про таке.

Верховний Суд у низці судових рішень, зокрема, у постановах від 16.12.2021 у справі № 400/2085/19, від 20.07.2022 у справі № 340/2476/21, від 25.07.2022 у справі № 580/3451/21, від 30.08.2022 у справі № 440/994/20, а також в узагальнюючій постанові від 27.10.2023 у справі № 826/13471/18, дійшов висновку, що: за наявності колізії між нормами Закону № 2262-ХІІ (з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016) і Законом України від 08.07.2011 № 3668-VI «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» застосуванню підлягає спеціальний Закон № 2262-ХІІ; обмеження максимального розміру пенсій військовослужбовців, призначених за Законом № 2262-ХІІ, десятикратним прожитковим мінімумом є неприпустимим після ухвалення Рішення Конституційного Суду України № 7-рп/2016.

Щодо понижуючих коефіцієнтів і статті 46 Закону про Державний бюджет-2025, то суд виходить із такого.

У 2025 році Верховний Суд сформував сталу практику щодо застосування статті 46 Закону про Державний бюджет-2025 та Постанови № 1 до пенсій, призначених за Законом № 2262-ХІІ.

Зокрема, у постановах: від 11.09.2025 у справі № 120/1081/25, від 17.09.2025 у справі № 240/1202/25, від 23.09.2025 у справі № 420/4971/25, від 24.09.2025 у справі № 380/5271/25,

Верховний Суд дійшов правового висновку про те, що: умови, норми та порядок пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, визначаються виключно Законом № 2262-ХІІ; зміна цих умов і норм можлива лише шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування»; стаття 46 Закону про Державний бюджет-2025 та Постанова № 1 не можуть змінювати чи звужувати обсяг прав, визначених Законом № 2262-ХІІ та рішеннями Конституційного Суду України, зокрема в частині обмеження пенсії максимальним розміром або запровадження понижуючих коефіцієнтів до її частини; поширення дії статті 46 Закону про Державний бюджет-2025 та Постанови № 1 на пенсійні виплати, призначені за Законом № 2262-ХІІ, суперечить статтям 8, 17, 19, 92 Конституції України, а також статті 1-2 Закону № 2262-ХІІ; відповідно, застосування понижуючих коефіцієнтів, передбачених Постановою № 1, до пенсій, призначених за Законом № 2262-ХІІ, є протиправним.

Ці висновки Верховного Суду суд у цій справі враховує як такі, що стосуються аналогічних правовідносин.

Із приводу застосування наведених правових позицій Верховного Суду до спірних правовідносин у цій справі, то суд зазначає про таке.

Щодо правомірності застосування понижуючих коефіцієнтів.

Не заперечується сторонами і підтверджується матеріалами справи, що ГУ ПФУ, здійснюючи з 01.01.2025 перерахунок та виплату пенсії позивачу, застосувало понижуючі коефіцієнти до частини пенсії, яка перевищує десятикратний прожитковий мінімум, на підставі статті 46 Закону про Державний бюджет-2025 і Постанови № 1.

Водночас, з урахуванням наведених вище приписів Конституції України, Закону № 2262-ХІІ та рішень Конституційного Суду України, а також усталеної практики Верховного Суду, суд доходить висновку, що: Закон про Державний бюджет-2025 та Постанова № 1 не можуть змінювати чи звужувати обсяг прав позивача як особи, звільненої з військової служби, встановлений спеціальним Законом № 2262-ХІІ; норми статті 46 Закону про Державний бюджет-2025 та Постанови № 1 у частині застосування понижуючих коефіцієнтів до пенсій, призначених за Законом № 2262-ХІІ, не підлягають застосуванню до спірних правовідносин;

застосування понижуючих коефіцієнтів до пенсії позивача фактично призвело до встановлення нового «де-факто» обмеження максимального розміру пенсії, що суперечить Рішенню Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 та вищезазначеним постановам Верховного Суду.

Отже, дії відповідача щодо застосування з 01.01.2025 понижуючих коефіцієнтів при нарахуванні та виплаті пенсії позивачу є такими, що вчинені не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, передбачені Конституцією та законами України, а відтак є протиправними.

Щодо обмеження максимальним розміром пенсії позивача та дії попереднього судового рішення.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 14.12.2023 у справі № 560/18981/23, яке набрало законної сили, уже було встановлено обов`язок ГУ ПФУ здійснювати позивачу нарахування та виплату пенсії без обмеження її максимальним розміром.

Суд у межах цієї справи не переоцінює обставини, встановлені зазначеним рішенням, а виходить із того, що на час виникнення спірних правовідносин відповідач був зобов`язаний виконувати це рішення та при здійсненні перерахунку пенсії позивача не мав права фактично встановлювати нові обмеження максимального розміру пенсії через застосування понижуючих коефіцієнтів.

Отже, дії ГУ ПФУ щодо обмеження фактичного розміру пенсії позивача шляхом застосування понижуючих коефіцієнтів не лише суперечать Конституції України та Закону № 2262-ХІІ, а й порушують обов`язок виконати рішення суду, що набрало законної сили.

Колегія суддів критично ставиться до доводів апелянта щодо правомірності дій відповідача, а саме те, що останній діяв на підставі чинних на той час статті 46 Закону про Державний бюджет-2025 та Постанови № 1, оскільки вказані доводи не спростовують висновку про протиправність його дій, оскільки: відповідно до змісту статті 19 Конституції України органи державної влади зобов`язані діяти не лише «на підставі закону», а й у спосіб, що відповідає Конституції України та спеціальному закону; Законом № 2262-ХІІ, з урахуванням Рішення Конституційного Суду України № 7-рп/2016, не передбачено можливості обмеження пенсії позивача максимальним розміром або застосування понижуючих коефіцієнтів до її частини; закон про Державний бюджет України та підзаконні акти не мають вищої юридичної сили щодо спеціального закону і не можуть звужувати зміст та обсяг визначених ним прав.

Відповідно до частини другої статті 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У той же час, відповідач у цій справі не довів правомірність застосування понижуючих коефіцієнтів до пенсії позивача.

Щодо способу захисту прав позивача та меж задоволення позову, суд вказує на таке.

З огляду на встановлені обставини та наведене правове обґрунтування суд дійшов висновку, що позовні вимоги в частині визнання протиправними дій ГУ ПФУ щодо застосування з 01.01.2025 понижуючих коефіцієнтів при нарахуванні та виплаті пенсії позивачу є обґрунтованими та підлягають задоволенню у повному обсязі.

Відповідно до положень пункту 10 частини другої статті 245 КАС України суд має право зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії з метою відновлення порушеного права.

З урахуванням того, що порушення прав позивача тривало з 01.01.2025 року, належним способом захисту є зобов`язання ГУ ПФУ: здійснити перерахунок пенсії позивача з 01.01.2025 відповідно до Закону № 2262-ХІІ, Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 та рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 14.12.2023 у справі № 560/18981/23, без застосування понижуючих коефіцієнтів, передбачених статтею 46 Закону про Державний бюджет-2025 та Постановою № 1, і без обмеження пенсії максимальним розміром; здійснити виплату пенсії у перерахованому розмірі за період з 01.01.2025 до дня фактичного проведення перерахунку та виплати включно, з урахуванням раніше виплачених сум.

При цьому, суд зазначає, що конкретний розмір пенсії та сум доплат підлягає визначенню самим органом Пенсійного фонду на підставі даних пенсійної справи та автоматизованого розрахунку, оскільки суд не може підміняти собою відповідний орган у здійсненні технічних обчислень.

Враховуючи вищевикладені обставини, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що належним способом захисту порушених прав позивача буде зобов`язання ГУ ПФУ здійснити перерахунок пенсії позивача з 01.01.2025 і виплачувати її без застосування понижуючих коефіцієнтів і без обмеження максимальним розміром за період до фактичного виконання цього рішення.

Оцінюючи позицію апелянта, колегія суддів вважає, що обставини, наведені в апеляційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судом першої інстанції та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваного рішення, у апеляційній скарзі не зазначено.

Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про часткове задоволення позовних вимог.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Хмельницькій області залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 лютого 2026 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Гонтарук В. М.

Судді Біла Л.М. Моніч Б.С.