Постанова від 23 серпня 2026 р. у справі №120/11219/23 — Сьомий апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/11219/23 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Вільчинський О.В.

Суддя-доповідач - Сушко О.О.

24 серпня 2026 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сушка О.О.

суддів: Мацького Є.М. Залімського І. Г. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Джуринської сільської ради Жмеринського району Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20 січня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Джуринської сільської ради Жмеринського району Вінницької області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідача про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.

Відповідно до рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20 січня 2025 року позов задоволено частково.

Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову.

Розглянувши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що позивач у червні 2021 року звернувся до Джуринської сільської ради із клопотанням про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею близько 7,3 га в оренду. Через неприйняття рішення він звернувся до суду, який рішенням від 22.04.2022 зобов`язав сільську раду розглянути клопотання та прийняти мотивоване рішення.

На виконання рішення суду сільська рада рішенням від 06.09.2022 №709 відмовила у наданні дозволу, посилаючись на положення Перехідних положень Земельного кодексу України. Це рішення було скасовано судом рішенням від 28.03.2023, а сільську раду зобов`язано повторно розглянути клопотання позивача.

Після повторного розгляду рішенням від 09.06.2023 №897 позивачу знову відмовлено у наданні дозволу, оскільки на цю земельну ділянку вже було надано дозвіл іншим особам для сінокосіння та випасання худоби.

Суд першої інстанції при ухваленні оскарженого рішення виходив з обґрунтованості та доведеності позовних вимог, а відтак наявності підстав для задоволення адміністративного позову.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі ЗК України (в редакції станом на час виникнення спірних відносин)) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

У відповідності до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).

За змістом статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:

а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;

б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;

в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду цільового призначення.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 ЗК України.

Частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України визначено, що особа, яка бажає отримати земельну ділянку із земель державної або комунальної власності, подає відповідному органу клопотання із зазначенням цільового призначення та орієнтовної площі ділянки. До клопотання додаються лише передбачені законом документи, а органи влади не мають права вимагати додаткові матеріали.

Відповідно до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України орган місцевого самоврядування розглядає клопотання про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою протягом місяця та зобов`язаний надати дозвіл або мотивовану відмову. Відмова допускається лише з підстав невідповідності місця розташування земельної ділянки вимогам законодавства та містобудівної документації. Розроблення проєкту землеустрою здійснюється суб`єктами господарювання на замовлення громадян.

Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку про те, що будь-який громадянин України має право звернутися до уповноваженого органу з відповідним клопотанням та визначеними законодавством документами, а відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Тобто Земельним кодексом України встановлено два альтернативних варіанта правомірної поведінки органу у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, а саме: надати такий дозвіл або надати вмотивовану відмову у його наданні. При цьому підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Виходячи з наведеного, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу, або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

Надаючи оцінку правовідносинам, з приводу яких виник спір у цій справі, слід врахувати, що розгляд звернення позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою відповідачем був здійснений на виконання рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 28.03.2023 у справі № 120/9760/22, яким Джуринську сільську раду було зобов`язано повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах оренди комунальної форми власності орієнтовною площею 7,3 га., яка розташована за межами населеного пункту в адміністративно-територіальних межах Джуринської сільської ради, з урахуванням висновків суду за наслідками розгляду цієї справи.

При цьому, вищевказаним судовим рішенням від 28.03.2023 у справі № 120/9760/22, яке набрало законної сили, було встановлено, що рішення Джуринської сільської ради від 06.09.2022 № 709, яке прийняте з мотивів призупинення функціонування Державного земельного кадастру та можливості передачі земельних ділянок у користування лише для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, є протиправним та підлягає скасуванню.

У контексті відносин цієї справи, повноваження щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивованої відмови у його наданні, регламентовано статтею 118 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

При цьому суд враховує, що статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом зокрема у постанові від 23 січня 2020 року у справі №0840/2979/18, в якій Судом було також зазначено про те, що виходячи з норм земельного законодавства, які встановлюють механізм та процедуру звернення осіб до органів місцевого самоврядування з питань надання у власність земельних ділянок вбачається, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. Саме по собі отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

Слід зазначити, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян. Одержання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або у користування є лише початковою стадією у процедурі вирішення питання про передачу земельної ділянки зацікавленій особі.

Дозвіл на розроблення проекту землеустрою не є правовстановлюючим актом і не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття права власності чи користування на земельну ділянку. Аналогічні висновки щодо застосування норм права були наведені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.10.2018 у справі №380/624/16-ц.

У постанові від 29.09.2020 року у справі №688/2908/16-ц (провадження № 14-28цс20) Великою Палатою Верховного Суду було зазначено, що у дозволі на виготовлення проекту землеустрою визначається лише приблизна площа земельної ділянки та орієнтовне місцезнаходження (наприклад, земельний масив, у межах якого вона буде знаходитись). Конкретизується ж земельна ділянка у проекті землеустрою. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки включає інформацію щодо меж земельної ділянки та інформацію, важливу для визначення можливості використання земельної ділянки у той чи інший спосіб, зокрема перелік обмежень у використанні земельних ділянок (меж охоронних зон (наприклад, біля ліній електропередач), зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель); матеріали погодження проекту землеустрою тощо.

Критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 16.05.2019 у справі №812/1312/18.

Повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні регламентовано частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Такого висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 07.02.2019 у справі №814/702/17.

Приймаючи рішення у даній справі суд також враховує правову позицію, висловлену Верховним Судом України у постанові від 16.09.2015 у справі №21-1465а15, яка полягає у тому, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Водночас суд зазначає, що повторна відмова позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за відсутності підстав, визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України, свідчить про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з цього питання.

Верховний Суд у своїй практиці також неодноразово посилався на те, що «ефективний засіб правового захисту» повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (постанова Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року у справі №705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі №826/14016/16, від 11 лютого 2019 року у справі №2а-204/12).

Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Отже, для ефективного захисту прав позивача необхідно скасувати рішення сільської ради №897 від 09.06.2023 та зобов`язати її надати дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо земельної ділянки площею 7,3 га. Надання такого дозволу іншій особі саме по собі не позбавляє позивача права на розгляд його клопотання, оскільки дозвіл на розробку проєкту землеустрою не є правовстановлюючим документом і не гарантує набуття права на земельну ділянку.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Джуринської сільської ради Жмеринського району Вінницької області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20 січня 2025 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Головуючий Сушко О.О.

Судді Мацький Є.М. Залімський І. Г.