Постанова від 19 серпня 2026 р. у справі №320/15235/24 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/15235/24 Суддя (судді) першої інстанції: Кочанова П.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 серпня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий суддя Парінов А.Б.,

судді: Беспалов О.О.,

Кравченко Є.Д.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2025 року у справі за позовом Комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Білоцерківтепломережа» до Державної аудиторської служби України Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування висновку, -

В С Т А Н О В И В:

Комунальне підприємство Білоцерківської міської ради "Білоцерківтепломережа" звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області від 07.12.2023 про результати моніторингу закупівлі UA-2023-06-19-005861-a.

Позов обґрунтовано тим, що зазначене у висновку порушення не відповідає дійсності, підстави для здійснення моніторингу були відсутні, а вимоги висновку не сприяють реалізації мети Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки негативних наслідків для бюджету не настало і бюджетні кошти за договором не сплачувалися.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2025 року позов задоволено повністю, висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області від 07.12.2023 про результати моніторингу закупівлі UA-2023-06-19-005861-a визнано протиправним та скасовано.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що договір № 0341/23/1 від 14.08.2023 вважається розірваним з 09.10.2023, а тому вказана процедура закупівлі не підлягає моніторингу; що рішення про початок моніторингу прийнято 20.11.2024, чим порушено вимоги частини першої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі"; що за вказаною закупівлею коштів не витрачено і оплата не здійснювалася, а отже підстави для моніторингу відсутні; що захід реагування у вигляді зобов`язання вжити заходів за розірваним договором не є реальним заходом, а встановлене порушення зводиться до відсутності довідок, які носять формальний характер, у зв`язку з чим висновок не відповідає цілям моніторингу.

Не погодившись із зазначеним рішенням, Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

На обґрунтування апеляційної скарги апелянт посилається на неправильне застосування судом першої інстанції частини першої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" та пункту 23 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178, невідповідність обставинам справи твердження суду про прийняття рішення про початок моніторингу 20.11.2024, тоді як згідно з наказом № 84-З моніторинг розпочато 20.11.2023, оприлюднення позивачем звіту про виконання договору 21.11.2023, тобто вже в ході проведення моніторингу, недослідження судом рішення Комісії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель № 11371-р/пк-пз від 25.07.2023, яке міститься в матеріалах справи, при тому що моніторинг щодо обставин, які були предметом розгляду цієї Комісії, не здійснювався, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, та невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, посилаючись на те, що договір розірвано, товар не отримано і оплата не проводилася, тому підстав для здійснення моніторингу закупівлі не було; що відсутні у складі тендерної пропозиції довідки носять формальний характер, не пов`язані з технічними вимогами тендерної документації та істотними умовами договору і не впливають на виконання договору; що вказана закупівля була предметом розгляду Комісії Антимонопольного комітету України; що заявлений захід реагування не є співмірним виявленому порушенню; що обов`язок доведення правомірності рішення покладається на відповідача.

Колегія суддів встановила, що 19.06.2023 позивач оприлюднив на електронному майданчику PROZORRO оголошення про проведення процедури відкритих торгів UA-2023-06-19-005861-a за предметом закупівлі "Паливна деревина твердих порід" з очікуваною вартістю 2 227 000 грн. Тендерна документація позивача передбачала подання учасником у складі тендерної пропозиції гарантійного листа стосовно того, що вся надана у складі тендерної пропозиції інформація є достовірною (пункт 1 Розділу ІІІ "Інструкція з підготовки тендерної пропозиції"), та довідки в довільній формі, в якій гарантовано розуміння, що єдиним критерієм оцінки в даному тендері є ціна (пункт 1 Розділу V "Оцінка тендерної пропозиції").

Рішенням Комісії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель № 11371-р/пк-пз від 25.07.2023 позивача зобов`язано скасувати рішення про відхилення тендерної пропозиції фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 . На виконання цього рішення позивач скасував рішення про відхилення, визнав вказаного учасника переможцем і 14.08.2023 уклав з ним договір № 0341/23/1 на суму 2 232 000 грн з періодом дії до 31.12.2023.

Актом від 22.08.2023 позивач зафіксував невідповідність товару вимогам закупівлі, 05.09.2023 повідомив постачальника про розірвання договору на підставі пункту 6.2.1 договору (повідомлення вручено 11.09.2023), у зв`язку з чим договір вважається розірваним з 09.10.2023. Оплата за договором не здійснювалася, сума оплати становить 0,00 грн.

Наказом Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області від 20.11.2023 № 84-З "Про початок моніторингу закупівель" розпочато моніторинг шести закупівель згідно з переліком, що є додатком до наказу, у тому числі закупівлі UA-2023-06-19-005861-a (позиція 4 переліку). Підставою для здійснення моніторингу в переліку зазначено виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

За результатами моніторингу 07.12.2023 відповідач склав висновок, яким установив порушення вимог пункту 43 Особливостей № 1178 в частині неоприлюднення повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей, а саме: у складі тендерної пропозиції фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 були відсутні гарантійний лист про достовірність наданої інформації та довідка про розуміння єдиного критерію оцінки, проте позивач не розмістив в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей, а визнав цього учасника переможцем і уклав з ним договір. За результатами аналізу питань щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації щодо закупівлі, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону, повноти виконання рішення Комісії Антимонопольного комітету України, своєчасності укладення договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця порушень не установлено. Висновком позивача зобов`язано здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Пунктом 14 частини першої статті 1 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року № 922-VIII визначено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи. Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Згідно з пунктом 4 частини другої статті 8 Закону № 922-VIII рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав, зокрема: виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

Оцінюючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів виходить з такого.

Довід апелянта про невідповідність обставинам справи твердження суду першої інстанції щодо дати прийняття рішення про початок моніторингу є обґрунтованим. У матеріалах справи міститься наказ Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області від 20.11.2023 № 84-З з переліком закупівель, у якому спірна закупівля UA-2023-06-19-005861-a зазначена під номером 4 з датою оприлюднення оголошення 19.06.2023. Отже, рішення про початок моніторингу прийнято 20.11.2023, а не 20.11.2024, як вказав суд першої інстанції. Оскільки саме на даті 20.11.2024 суд першої інстанції побудував висновок про порушення відповідачем частини першої статті 8 Закону № 922-VIII, цей висновок не відповідає обставинам справи. А отже наведене твердження суду першої інстанції спростовується наказом № 84-З від 20.11.2023.

Довід апелянта про те, що процедура закупівлі підлягала моніторингу попри розірвання договору, також знайшов підтвердження. Станом на 20.11.2023 в електронній системі закупівель період дії договору № 0341/23/1 від 14.08.2023 значився до 31.12.2023, що підтверджується витягом з веб-порталу PROZORRO. Твердження суду першої інстанції про формування звіту про виконання договору 20.10.2023 матеріалами справи не підтверджується: апелянт зазначає про оприлюднення такого звіту 21.11.2023, а сам позивач у відзиві на апеляційну скаргу вказує, що звіт сформовано в той самий день, коли було розпочато моніторинг процедури закупівлі. За будь-якого з цих варіантів інформація про припинення договірних відносин на день прийняття рішення про початок моніторингу в електронній системі закупівель була відсутня або з`явилася одночасно з таким рішенням, тоді як за пунктом 4 частини другої статті 8 Закону № 922-VIII рішення про початок моніторингу приймається саме за ознаками порушення в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель. Крім того, предметом моніторингу в цій справі є дотримання законодавства на стадії розгляду тендерних пропозицій, тобто на стадії, яка передувала укладенню договору, а тлумачення, за якого одностороннє розірвання замовником договору припиняє повноваження органу державного фінансового контролю, надавало б замовникові можливість власними діями унеможливити державний фінансовий контроль і суперечило б визначеній пунктом 14 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII меті моніторингу - запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель. Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що вказана процедура закупівлі не підлягає моніторингу, є помилковим.

Довід позивача про відсутність підстав для моніторингу з огляду на те, що за закупівлею не витрачено коштів, колегія суддів відхиляє. Підпункт 3 пункту 3 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43, визначає завдання Держаудитслужби, а не умови допустимості моніторингу процедури закупівлі. Ані стаття 5 Закону № 2939-XII, ані стаття 8 Закону № 922-VIII не пов`язують проведення моніторингу з фактом витрачання бюджетних коштів. А отже відсутність оплати за договором має значення для обрання способу усунення виявленого порушення, але не позбавляє орган державного фінансового контролю повноважень на проведення моніторингу.

Щодо суті встановленого порушення колегія суддів зазначає таке. Пунктом 43 Особливостей № 1178 передбачено, що якщо замовником під час розгляду тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі виявлено невідповідності в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у тендерній пропозиції та/або подання яких передбачалося тендерною документацією, він розміщує у строк, який не може бути меншим ніж два робочі дні до закінчення строку розгляду тендерних пропозицій, повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель. Під невідповідністю в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції та/або подання яких вимагається тендерною документацією, розуміється у тому числі відсутність у складі тендерної пропозиції інформації та/або документів, подання яких передбачається тендерною документацією (крім випадків відсутності забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або інформації (та/або документів) про технічні та якісні характеристики предмета закупівлі, що пропонується учасником процедури в його тендерній пропозиції).

Факт відсутності у складі тендерної пропозиції фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 гарантійного листа про достовірність наданої інформації та довідки про розуміння єдиного критерію оцінки позивач не заперечує ані в поясненнях, наданих під час моніторингу, ані у відзиві на апеляційну скаргу. Обидва документи вимагалися тендерною документацією позивача і не є ані забезпеченням тендерної пропозиції, ані інформацією чи документами про технічні та якісні характеристики предмета закупівлі, а тому передбачені пунктом 43 Особливостей № 1178 винятки на них не поширюються. А отже позивач був зобов`язаний розмістити в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей, чого не зробив, визнавши учасника переможцем і уклавши з ним договір від 14.08.2023 № 0341/23/1.

Доводи позивача про формальний характер зазначених довідок є безпідставними. Пунктом 19 частини другої статті 22 Закону № 922-VIII визначено, що у тендерній документації зазначаються опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій; формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме технічні помилки та описки. У постанові від 27 червня 2024 року у справі № 160/9555/23 Верховний Суд зазначив: "формальний характер мають порушення, які належать до технічних, механічних та інших помилок, допущених учасниками в документах, які вони подали у складі тендерної пропозиції, і такі, що не нівелюють технічний потенціал та конкурентоздатність учасника". Ненадання документа, подання якого прямо передбачене тендерною документацією, не є технічною помилкою або опискою. Таким чином, відсутність двох передбачених тендерною документацією довідок є невідповідністю у розумінні пункту 43 Особливостей № 1178, а не формальною помилкою.

Довід апелянта про недослідження судом першої інстанції рішення Комісії Антимонопольного комітету України № 11371-р/пк-пз від 25.07.2023 колегія суддів визнає обґрунтованим. Цим рішенням позивача зобов`язано скасувати рішення про відхилення тендерної пропозиції фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , підставою якого було ненадання документів на підтвердження технічних характеристик та якості товару. Питання відсутності у складі тендерної пропозиції гарантійного листа про достовірність інформації та довідки про розуміння єдиного критерію оцінки предметом розгляду органу оскарження не було і рішенням від 25.07.2023 не вирішувалося. Скасування рішення про відхилення повертало позивача до стадії розгляду тендерної пропозиції, на якій розміщення повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей є можливим. А отже виконання позивачем рішення Комісії Антимонопольного комітету України не звільняло його від обов`язку, передбаченого пунктом 43 Особливостей № 1178, і висновок суду першої інстанції про відсутність порушень у порядку визначення переможця зроблено без дослідження змісту цього рішення.

Щодо обраного відповідачем способу усунення порушення колегія суддів зазначає таке. Відповідно до частини восьмої статті 8 Закону № 922-VIII протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень. Оскаржуваним висновком позивача зобов`язано здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, та оприлюднити документи, що свідчать про їх вжиття. Розірвання договору, припинення зобов`язань за ним або вчинення будь-яких дій щодо вже розірваного договору висновок від 07.12.2023 не вимагає.

У постанові від 30 березня 2023 року у справі № 420/11945/21 Верховний Суд зазначив: "суб`єкт владних повноважень, встановивши наявність порушень під час проведення спірної закупівлі, дійшов висновку про застосування до Замовника превентивного заходу, що не вимагає розірвання договірних відносин, однак така вимога відповідача була скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель".

Таким чином, мотиви суду першої інстанції про те, що захід реагування у вигляді зобов`язання вжити заходів за розірваним договором не є реальним заходом, а вимога висновку порушує баланс інтересів суб`єктів господарювання, стосуються іншого способу усунення порушення - розірвання договору, який у цій справі відповідачем не застосовувався. Обраний відповідачем превентивний захід не покладає на позивача майнових обтяжень, не втручається у припинені договірні відносини і є найменш обтяжливим із можливих, а тому відповідає принципу пропорційності, закріпленому пунктом 8 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Відповідач цей обов`язок виконав: наявність порушення пункту 43 Особливостей № 1178 підтверджена матеріалами справи, повноваження на здійснення моніторингу та порядок його проведення дотримані, обраний спосіб усунення порушення є чітким і пропорційним.

А отже висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області від 07.12.2023 про результати моніторингу закупівлі UA-2023-06-19-005861-a прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано і пропорційно, а тому підстави для визнання його протиправним та скасування відсутні.

У відповідності із ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Як зазначено в п. 58 рішення Європейського суду з прав людини по справі "Серявін та інші проти України", суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до пунктів 1, 3 і 4 частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, зробив висновки, що не відповідають обставинам справи, і неправильно застосував норми матеріального права, а тому рішення від 18 листопада 2025 року підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 77, 242, 243, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області - задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2025 року - скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Комунального підприємства Білоцерківської міської ради "Білоцерківтепломережа" до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування висновку - відмовити.

.Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді: О.О. Беспалов

Є.Д. Кравченко

(Повний текст постанови суду виготовлено 20 серпня 2026 року)