Окрема думка від 11 серпня 2026 р. у справі №160/23444/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

12 серпня 2026 року

м. Київ

справа №160/23444/24

адміністративне провадження №К/990/47192/25

судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду від 12 серпня 2026 року у справі № 160/23444/24 за позовом Громадської організації «Міжрегіональне бюро екологічного захисту» до Міністерства економіки, довкілля та сільського господарства України, за участю третіх осіб, про визнання протиправними та скасування висновків з оцінки впливу на довкілля

Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

Суть спору та ухвалені судові рішення

У серпні 2024 року Громадська організація «Міжрегіональне бюро екологічного захисту» звернулася до адміністративного суду з позовом, предмет якого після уточнення позовних вимог становило, зокрема, скасування як протиправного висновку з оцінки впливу на довкілля від 02 серпня 2022 року № 21/01-20214137683/1 щодо планованої діяльності «Нове будівництво хвостосховища «ІІІ карта» шламового господарства рудозбагачувальної фабрики ПАТ «АрселорМіттал Кривий Ріг».

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2025 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2025 року, позовну заяву в частині вимоги про скасування зазначеного висновку повернуто у зв`язку з пропуском шестимісячного строку звернення до адміністративного суду та відсутністю поважних причин для його поновлення.

У постанові Верховного Суду зазначено, що суди попередніх інстанцій виходили з того, що Громадській організації було відомо про існування спірного висновку щонайменше 14 липня 2023 року, оскільки цього дня Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України зареєстровано її лист із зауваженнями щодо повідомлення про намір ПАТ «АрселорМіттал Кривий Ріг» провадити плановану діяльність з урахуванням висновку від 02 серпня 2022 року № 21/01-20214137683/1.

Постановою Верховного Суду касаційну скаргу Громадської організації та осіб, які приєдналися до неї, залишено без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Суд погодився з тим, що до вимоги про скасування висновку з оцінки впливу на довкілля застосовується шестимісячний строк, передбачений частиною другою статті 122 КАС України, і дійшов висновку про недоведеність обставин, які перешкоджали своєчасному зверненню позивача до суду.

Не погоджуюся з таким висновком з огляду на таке.

І. Щодо визначення початку перебігу строку звернення до суду

Частиною другою статті 122 КАС України передбачено, що шестимісячний строк звернення до адміністративного суду, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Отже, юридично значущим для початку перебігу цього строку є не момент прийняття суб`єктом владних повноважень певного рішення і не сам по собі момент отримання особою інформації про існування такого рішення, а момент, коли особа дізналася або за конкретних обставин повинна була дізнатися про порушення цим рішенням її права, свободи чи охоронюваного законом інтересу.

Для визначення початку перебігу строку звернення до адміністративного суду недостатньо встановити лише факт обізнаності особи про існування індивідуального акта. Необхідно також установити, які саме обставини, що свідчили про порушення права чи інтересу, були або мали бути відомі цій особі на відповідний момент.

Такий підхід безпосередньо випливає зі змісту статті 122 КАС України і не означає, що початок перебігу строку залежить від суб`єктивного усвідомлення особою юридичної протиправності акта або від моменту отримання нею правничої допомоги. Йдеться про встановлення моменту, коли особі стали або мали стати відомими фактичні обставини, з якими вона пов`язує порушення свого права чи законного інтересу.

У цій справі встановлено, що 14 липня 2023 року Громадська організація звернулася із зауваженнями щодо повідомлення про намір ПАТ «АрселорМіттал Кривий Ріг» провадити плановану діяльність з урахуванням висновку від 02 серпня 2022 року.

Проте сам факт такого звернення підтверджує передусім обізнаність позивача про існування висновку та про його врахування під час подальшого планування діяльності.

Суди не встановили змісту цього листа в частині, необхідній для вирішення питання про строк звернення до суду, зокрема, чи свідчив він про обізнаність позивача з фактичними обставинами, які згодом були визначені ним як підстави протиправності спірного висновку, які саме відомості про такі обставини були на той час доступні позивачу та коли він їх отримав.

За відсутності встановлення цих обставин висновок про початок перебігу шестимісячного строку саме 14 липня 2023 року є передчасним.

Не можна погодитися і з тим, що позивач не наводив обставин, з якими він пов`язує момент порушення свого інтересу. У заяві про поновлення строку звернення до суду від 21 квітня 2025 року він посилався на те, що екологічний інтерес порушується неодноразовим застосуванням спірного висновку протягом строку його чинності. Суди попередніх інстанцій оцінили цей довід виключно як твердження про незастосовність до спірних правовідносин строку, передбаченого статтею 122 КАС України, і не розглянули його як твердження про момент виникнення стверджуваного порушення.

Поза увагою залишилося й те, що вимога, пов`язана з висновком від 02 серпня 2022 року № 21/01-20214137683/1, була заявлена вже у позовній заяві, поданій 28 серпня 2024 року, - у формі вимоги про визнання протиправними дій з його видачі. Своєчасність саме цієї вимоги суд першої інстанції оцінював в ухвалі від 18 березня 2025 року про залишення позовної заяви без руху. Співвідношення цієї первісно заявленої вимоги з вимогою уточненої позовної заяви про скасування того самого висновку за їх предметом, підставами та моментом звернення за судовим захистом судами належним чином не з`ясовувалося. У постанові, ухваленій у цій справі, дату звернення до суду з вимогою про скасування висновку від 02 серпня 2022 року № 21/01-20214137683/1 визначено за днем подання уточненої позовної заяви.

Зазначене підтверджується змістом постанови суду апеляційної інстанції від 17 жовтня 2025 року. Навівши положення абзацу першого частини другої статті 122 КАС України про обчислення строку з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод, інтересів, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позовну вимогу про скасування висновку від 02 серпня 2022 року № 21/01-20214137683/1 подано зі спливом шестимісячного строку після прийняття оскаржуваного рішення. Жодних обставин, пов`язаних з моментом обізнаності позивача про стверджуване порушення, у цій постанові не встановлено; дата 14 липня 2023 року в ній не згадується.

Таким чином, суд першої інстанції обчислив строк від дати, коли позивачу стало відомо про існування висновку, суд апеляційної інстанції - від дати прийняття цього висновку, а передбачений частиною другою статті 122 КАС України критерій - момент обізнаності про порушення права чи інтересу - не був застосований жодним із судів.

ІІ. Щодо правового значення подальшого застосування спірного висновку

Висновок з оцінки впливу на довкілля не є рішенням, значення якого обмежується моментом його прийняття.

За змістом статті 9 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» у висновку визначається допустимість або обґрунтовується недопустимість провадження планованої діяльності та встановлюються екологічні умови її провадження. Такий висновок є обов`язковим для виконання та враховується при прийнятті рішення про провадження планованої діяльності.

У постанові від 23 грудня 2024 року у справі № 160/14062/22 (адміністративне провадження № К/990/5749/24) Верховний Суд, застосовуючи положення Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», виходив із того, що висновок з оцінки впливу на довкілля передує рішенню про провадження планованої діяльності та враховується при його прийнятті. Суд також наголосив, що зміна чи розширення діяльності, реконструкція, технічне переоснащення та інше втручання у природне середовище за встановлених законом умов становлять плановану діяльність, щодо якої застосовуються вимоги законодавства про оцінку впливу на довкілля.

Зі змісту судових рішень, ухвалених у справах щодо тієї самої планованої діяльності, вбачається, що висновок від 02 серпня 2022 року № 21/01-20214137683/1 надалі використовувався у правовідносинах, пов`язаних із провадженням планованої діяльності з нового будівництва хвостосховища «ІІІ карта».

У постанові Верховного Суду від 16 червня 2025 року у справі № 160/4073/21 зазначено, що суд апеляційної інстанції встановив надання ПАТ «АрселорМіттал Кривий Ріг» під час розгляду справи висновку з оцінки впливу на довкілля від 02 серпня 2022 року № 21/01-20214137683/1. Саме отримання цього висновку було враховано судами як обставина усунення порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля, яке стало підставою для звернення Державної екологічної інспекції до суду.

Крім того, у постанові Верховного Суду від 13 серпня 2025 року у справі № 160/11014/24 встановлено, що дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для об`єкта «Нове будівництво хвостосховища «ІІІ карта» був виданий, зокрема, з урахуванням висновку від 02 серпня 2022 року № 21/01-20214137683/1. У тій справі Верховний Суд також врахував відсутність доказів оскарження цього висновку як одну з обставин для висновку про відсутність у Міндовкілля підстав відмовити у видачі дозволу на викиди.

Наведене має значення для оцінки характеру спірних правовідносин. Відсутність судового оскарження висновку з оцінки впливу на довкілля була врахована як обставина, що підтверджує відсутність підстав для відмови у видачі іншого документа дозвільного характеру, тоді як у цій справі вимогу про скасування цього ж висновку повернуто без розгляду по суті з мотивів пропуску строку звернення до суду. Таке поєднання підходів звужує можливість судової перевірки висновку з оцінки впливу на довкілля до меж, які не випливають ні зі статті 12 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», ні зі статті 122 КАС України.

Отже, правове значення спірного висновку не вичерпувалося фактом його прийняття. Він був врахований як юридично значуща передумова видачі іншого документа дозвільного характеру, а також використовувався як доказ усунення порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля у спорі щодо тієї самої планованої діяльності.

Зазначене не означає, що кожне наступне застосування індивідуального акта автоматично зумовлює початок перебігу нового строку для його оскарження або що такий акт може бути оскаржений без будь-яких часових обмежень.

Водночас подальше застосування висновку має значення для встановлення характеру правовідносин, моменту виникнення стверджуваного порушення екологічного інтересу та часу, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про таке порушення.

Саме тому встановлення лише дати першої обізнаності громадської організації про існування висновку не було достатнім для застосування наслідків пропуску строку звернення до суду.

ІІІ. Щодо особливостей судового захисту екологічного інтересу

Статтею 50 Конституції України гарантовано кожному право на безпечне для життя і здоров`я довкілля.

Стаття 12 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» прямо передбачає, що висновок з оцінки впливу на довкілля, інші рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади або органів місцевого самоврядування у процесі здійснення оцінки впливу на довкілля можуть бути оскаржені будь-якою фізичною чи юридичною особою в судовому порядку.

Таке нормативне регулювання встановлює особливість судового захисту у цій категорії справ: право на звернення до суду не обмежується особою, якій безпосередньо адресований відповідний індивідуальний акт.

Це відповідає природі екологічних правовідносин, у яких наслідки господарської діяльності можуть стосуватися невизначеного або значного кола осіб, територіальної громади та стану довкілля загалом.

Водночас із цього не випливає, що стаття 12 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» встановлює необмежений у часі строк судового оскарження або виключає застосування статті 122 КАС України.

Отже, особливість судового захисту у цій категорії справ полягає не у незастосуванні встановленого законом строку звернення до суду, а в необхідності враховувати характер захищуваного екологічного інтересу при визначенні передбаченого частиною другою статті 122 КАС України моменту початку перебігу цього строку.

Такий підхід узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 09 жовтня 2025 року у справі № 320/29225/23. У цій справі Верховний Суд, застосовуючи положення Орхуської конвенції, виходив із необхідності забезпечення широкого доступу зацікавленої громадськості до правосуддя у справах, що стосуються довкілля, та визнав помилковим закриття апеляційного провадження за скаргою громадської організації з формальних підстав. Верховний Суд також зазначив, що право на захист довкілля стосується поточної та майбутньої екологічної безпеки, а реалізація права на судовий захист однією громадською організацією не обмежує відповідного права інших організацій. Ці висновки не усувають установлених законом процесуальних строків, однак підтверджують необхідність такого їх застосування, яке не створює необґрунтованих перешкод для судового захисту екологічного інтересу.

Суд апеляційної інстанції покликався на рішення Європейського суду з прав людини у справах «Перес де Рада Каванілес проти Іспанії» (Pйrez de Rada Cavanilles v. Spain, заява № 28090/95) та «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» (Miragall Escolano and Others v. Spain, заяви № 38366/97 та інші) на підтвердження того, що право на доступ до суду не є абсолютним і що зацікавлені особи повинні розраховувати на застосування правил про строки. Водночас у кожній із цих справ Європейський суд з прав людини констатував порушення пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод саме у зв`язку з надмірно суворим застосуванням процесуальних правил про строки. Крім того, у пункті 45 рішення у справі «Перес де Рада Каванілес проти Іспанії» наведене судом апеляційної інстанції положення доповнене застереженням про те, що такі правила або їх застосування не повинні перешкоджати особі скористатися доступним засобом правового захисту. У справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» порушення було пов`язане саме з визначенням початкового моменту перебігу строку - його обчисленням від дати оприлюднення судового рішення, а не від моменту, коли заявники могли дізнатися про його зміст. Європейський суд з прав людини зазначив, що надмірно суворе тлумачення процесуальної вимоги, яке перешкоджає розгляду вимоги по суті, стосується юридичної визначеності у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Про характер спірних правовідносин свідчить і участь у справі осіб, які приєдналися до касаційної скарги та стверджують про безпосередній вплив планованої діяльності на їхнє здоров`я та екологічні права. Ця обставина не змінює правил обчислення строку звернення до суду для позивача, однак підтверджує, що спір не зводиться до загального питання законності індивідуального акта.

IV. Щодо застосування Орхуської конвенції

Верховний Суд у постанові від 02 вересня 2024 року у справі № 160/9394/24 вже виходив із того, що підстави звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу на безпечне довкілля мають тлумачитися у світлі гарантій, установлених Конвенцією про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуською конвенцією).

Пункт 3 статті 9 Орхуської конвенції передбачає забезпечення представникам громадськості доступу до адміністративних або судових процедур для оскарження дій та бездіяльності, що порушують положення національного законодавства, яке стосується довкілля.

Крім того, пункт 4 статті 9 Орхуської конвенції передбачає, що процедури, визначені цією статтею, мають забезпечувати адекватні та ефективні засоби правового захисту, бути справедливими, неупередженими та своєчасними. Ця вимога не виключає застосування процесуальних строків, але має враховуватися при визначенні передбаченого національним законом моменту початку їх перебігу.

Орхуська конвенція не виключає застосування встановлених національним законодавством процесуальних строків. Проте закріплені нею гарантії доступу до правосуддя мають ураховуватися при застосуванні процесуальних норм у справах щодо захисту екологічних прав та інтересів, зокрема при визначенні передбаченого законом моменту початку перебігу строку звернення до суду.

V. Щодо співвідношення юридичної визначеності та ефективного судового захисту

Строки звернення до адміністративного суду забезпечують юридичну визначеність у публічно-правових відносинах. Однак ця мета не допускає заміни встановленого законом критерію початку перебігу строку датою прийняття акта або першої обізнаності про його існування без установлення того, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про стверджуване порушення свого права чи інтересу.

Повернення позовної заяви у відповідній частині унеможливлює розгляд заявленої вимоги по суті. Частина восьма статті 169 КАС України зберігає за особою право повторного звернення до адміністративного суду, проте у випадку, коли підставою повернення є саме пропуск строку звернення, це право не усуває наслідків висновку суду про пропуск такого строку.

Слід також ураховувати, що предметом уточненої позовної заяви були два висновки з оцінки впливу на довкілля щодо однієї і тієї самої планованої діяльності. Внаслідок повернення частини позовних вимог вимога щодо висновку від 27 лютого 2024 року № 21/01-202361210773/1 розглядається судом першої інстанції по суті, тоді як вимога щодо висновку від 02 серпня 2022 року № 21/01-20214137683/1 залишилася без судової перевірки. Такий поділ єдиного за своїм характером спору ускладнює повне з`ясування обставин провадження планованої діяльності та підвищує вимоги до обґрунтованості процесуального рішення про повернення частини позовних вимог.

У постанові від 16 червня 2025 року у справі № 160/4073/21 Верховний Суд також наголосив на значенні ефективного судового захисту у спорах, пов`язаних із цією планованою діяльністю, зазначивши, що тривале (близько двох років) зупинення провадження у тій справі унеможливило ефективний захист довкілля та створило умови для здійснення діяльності з порушенням законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля.

VI. Щодо меж касаційного перегляду та способу вирішення справи судом касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 16 лютого 2026 року касаційне провадження у цій справі відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, - застосування судом апеляційної інстанції норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.

Верховний Суд неодноразово зазначав, що для визначення початку перебігу строку звернення до суду необхідно встановити час, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Цей висновок відтворено і в постанові, ухваленій у цій справі. Проте суд апеляційної інстанції обчислив строк від дати прийняття оскаржуваного висновку, тобто застосував частину другу статті 122 КАС України без урахування наведеного висновку Верховного Суду. За таких обставин заявлена скаржником підстава касаційного оскарження знайшла підтвердження.

Частина друга статті 341 КАС України не наділяє суд касаційної інстанції повноваженнями встановлювати обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, або додатково досліджувати докази.

У цій справі для правильного вирішення питання про дотримання строку звернення до суду необхідно було, зокрема, встановити:

коли позивач отримав відомості про конкретні обставини, які він визначив підставами протиправності висновку від 02 серпня 2022 року;

яким був зміст листа Громадської організації від 14 липня 2023 року в частині її обізнаності про такі обставини;

чи свідчила наявна у позивача на той час інформація саме про стверджуване порушення його екологічного інтересу або лише про існування висновку та подальше планування діяльності з його урахуванням;

яке значення мало подальше використання спірного висновку для встановлення моменту, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про стверджуване порушення свого екологічного інтересу.

Ці обставини судами попередніх інстанцій у необхідному обсязі не встановлені.

Суд касаційної інстанції не може встановити їх самостійно.

За таких умов відсутні достатні підстави для остаточного висновку про те, що шестимісячний строк звернення до суду почав перебіг саме 14 липня 2023 року та був пропущений без поважних причин.

Так само на цій стадії немає підстав для протилежного остаточного висновку про те, що строк позивачем дотримано або що висновок з оцінки впливу на довкілля може бути оскаржений протягом усього періоду його дії незалежно від положень статті 122 КАС України.

Верховний Суд у постанові від 01 грудня 2022 року у справі № 360/4969/21 наголосив, що особливістю адміністративного судочинства є, зокрема, обов`язок суду вживати визначених законом заходів для з`ясування всіх обставин справи. У цій справі застосування наслідків пропуску строку звернення до суду без встановлення обставин, від яких закон пов`язує початок його перебігу, не відповідає цьому процесуальному обов`язку.

З огляду на викладене судові рішення в оскарженій частині належало скасувати, а справу в цій частині направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Загальний висновок

Положення статті 122 КАС України поширюються на вимоги про оскарження висновку з оцінки впливу на довкілля. Ні Закон України «Про оцінку впливу на довкілля», ні Орхуська конвенція не встановлюють права на його оскарження без будь-яких часових обмежень.

Разом з тим частина друга статті 122 КАС України пов`язує початок перебігу шестимісячного строку з днем, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. У цій справі суди встановили обізнаність Громадської організації про існування спірного висновку станом на 14 липня 2023 року, однак не встановили в необхідному обсязі обставин, які давали підстави ототожнити цю дату з моментом обізнаності позивача про стверджуване порушення його екологічного інтересу.

Подальше використання висновку у правовідносинах, пов`язаних із провадженням планованої діяльності, саме по собі не зумовлює початку нового строку його оскарження, однак має значення для визначення характеру стверджуваного порушення та моменту, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про нього. За відсутності належного встановлення цих обставин повернення позовної заяви у відповідній частині було передчасним.

Вважаю, що касаційну скаргу Громадської організації «Міжрегіональне бюро екологічного захисту» та осіб, які приєдналися до касаційної скарги, належало задовольнити, ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2025 року в оскарженій частині - скасувати, а справу в цій частині направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Зазначена Окрема думка є продовженням моєї послідовної позиції стосовно необхідності забезпечення ефективного судового захисту прав та суспільно значущих публічних інтересів, а також недопустимості надмірно формального застосування процесуальних норм, унаслідок якого особа фактично позбавляється можливості судового розгляду її вимог по суті. Особливого значення цей підхід набуває у справах, пов`язаних із захистом довкілля та природних ресурсів, де процесуальні правила мають застосовуватися з урахуванням характеру захищуваного інтересу та необхідності реального, а не формального доступу до правосуддя. Водночас забезпечення ефективного судового захисту не означає незастосування встановлених законом процесуальних строків, а вимагає правильного визначення передбаченого законом моменту початку їх перебігу та належного встановлення всіх юридично значущих для цього обставин. Такий підхід послідовно відображено, зокрема, в окремих думках від 18 грудня 2023 року у справі № 380/1907/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/115722806), 15 липня 2024 року у справі № 852/2а-5/24 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/120381132), 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/117767759) та 26 грудня 2024 року у справі № 320/39441/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/124084840).

Суддя Я.О. Берназюк