Рішення від 09 серпня 2026 р. у справі №380/11577/26 — Львівський окружний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 серпня 2026 рокусправа № 380/11577/26

Львівський окружний адміністративний суд у складі судді Желік О.М., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Ясінянської селищної ради Рахівського району Закарпатської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, -

в с т а н о в и в:

на розгляд Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Ясінянської селищної ради, у якій позивач просить:

- визнати бездіяльність Ясінянської селищної ради щодо не розгляду клопотання ОСОБА_1 від 25 березня 2026 року (врученого 31 березня 2026 року) протиправною;

- зобов`язати Ясінянську селищну раду розглянути клопотання ОСОБА_1 на найближчому пленарному засіданні (сесії) ради та прийняти рішення щодо надання ОСОБА_1 в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 2123687500:07:001:0317, площею 0,12 га, терміном на 20 (двадцять) років, для городництва.

Позовні вимоги мотивовані тим, що позивач 25 березня 2026 року направила Ясінянській селищній раді клопотання про передачу в оренду строком на 20 років земельної ділянки з кадастровим номером 2123687500:07:001:0317, площею 0,12 га, для городництва, яке вручено відповідачу 31 березня 2026 року. Позивач зазначає, що станом на день звернення до суду, тобто понад два місяці після вручення клопотання, відповідач не виніс клопотання на розгляд сесії, не прийняв жодного рішення, не надав дозволу на розробку проекту землеустрою та не повідомив про результати розгляду клопотання. На переконання позивача, така бездіяльність порушує її права як учасника бойових дій на першочергове відведення земельної ділянки для городництва, гарантоване пунктом 14 статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», а також вимоги статей 8, 19 Конституції України, статті 123 Земельного кодексу України, статей 26 та 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Позивач також посилається на положення частини третьої статті 134 Земельного кодексу України щодо надання земельних ділянок для городництва без проведення земельних торгів та на практику Верховного Суду, за якою неприйняття одного з рішень, передбачених статтею 123 Земельного кодексу України, є протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

Ухвалою судді від 08 червня 2026 року відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін, за наявними у справі матеріалами; відповідачу встановлено п`ятнадцятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для подання відзиву на позовну заяву.

На адресу суду від Ясінянської селищної ради надійшов відзив на позовну заяву, у якому відповідач проти позову заперечив та просив у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі. Заперечення відповідача обґрунтовані такими доводами. По-перше, твердження позивача про нерозгляд її заяви не відповідає дійсності, оскільки за результатами розгляду заяви, зареєстрованої за вх. №Л-372-07.1-18-26 від 31.03.2026, Ясінянською селищною радою надано відповідь-роз`яснення за вих. №08-07.1-/704-26 від 27.04.2026, отримання якої позивачем підтверджується її особистим підписом на повідомленні про вручення поштового відправлення та інформацією з трекінгу «Укрпошти». По-друге, законодавством передбачена поетапна процедура набуття права користування земельною ділянкою, яка включає отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою, розроблення та погодження документації і прийняття радою рішення про передачу ділянки в оренду, у зв`язку з чим пряма передача земельної ділянки в оренду для городництва є неможливою; при цьому позивач не зверталася до ради із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення в оренду. По-третє, за даними державного земельного кадастру земельна ділянка з кадастровим номером 2123687500:07:001:0317 має вид цільового призначення 01.05 «Для індивідуального садівництва», що не відповідає заявленому позивачем використанню для городництва. По-четверте, зобов`язання ради прийняти рішення про надання земельної ділянки в оренду є втручанням у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування, оскільки суд не може підміняти орган, рішення якого оскаржується, з посиланням на висновки Верховного Суду у постановах від 02.07.2020 у справі №825/2228/18 та від 31.07.2020 у справі №810/2474/18.

Розглянувши позовну заяву, відзив на неї, дослідивши подані документи та матеріали, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив такі обставини та відповідні до них правовідносини.

ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є учасником бойових дій, що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 , виданим 09 січня 2025 року Управлінням соціального захисту населення Золочівської районної державної адміністрації на підставі пункту 5 частини першої статті 10-1 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».

25 березня 2026 року ОСОБА_1 звернулася до Ясінянської селищної ради із заявою про надання земельної ділянки в оренду для городництва, у якій просила передати їй в оренду строком на 20 років земельну ділянку орієнтовною площею 0,12 га з кадастровим номером 2123687500:07:001:0317, розташовану на території Чорнотисянської сільської ради, полонина «Довга», Рахівського району Закарпатської області. У заяві позивач просила повідомити про результати розгляду клопотання протягом одного місяця з часу його отримання.

Заяву ОСОБА_1 вручено Ясінянській селищній раді 31 березня 2026 року та зареєстровано за вх. №Л-372-07.1-18-26 від 31.03.2026, що підтверджується поштовим документом про відстеження відправлення №2100904965610 та не заперечується сторонами.

За результатами розгляду заяви Ясінянська селищна рада листом за вих. №08-07.1-17/704-26 від 27 квітня 2026 року повідомила ОСОБА_1 , що її заяву розглянуто відділом земельних відносин та просторового планування апарату виконавчого комітету Ясінянської селищної ради. У листі зазначено, що станом на день розгляду земельна ділянка за вказаним кадастровим номером не відповідає зазначеному заявником цільовому призначенню (для ведення городництва), а відноситься до земельних ділянок для індивідуального садівництва комунальної власності Ясінянської селищної ради (код згідно КВЦПЗ 01.05). З посиланням на пункт 2 статті 123 Земельного кодексу України рада роз`яснила, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки за документацією із землеустрою, звертається із заявою про надання дозволу на розробку документації із землеустрою до відповідного органу, який передає у власність або користування такі земельні ділянки, що унеможливлює пряму передачу в користування на умовах оренди запитуваної земельної ділянки.

Зазначений лист направлено позивачу засобами поштового зв`язку та вручено їй особисто 08 травня 2026 року, що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення №R9063200000962 з особистим підписом ОСОБА_1 та фіскальним чеком АТ «Укрпошта» від 28 квітня 2026 року, доданими відповідачем до відзиву.

Згідно з витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-0001024722026 від 12 червня 2026 року земельна ділянка з кадастровим номером 2123687500:07:001:0317 має площу 0,1200 га, віднесена до категорії земель сільськогосподарського призначення, вид цільового призначення - 01.05 «Для індивідуального садівництва», розташована за адресою: Закарпатська область, Рахівський район, Чорнотисянська сільська рада, полонина «Довга». Відомості про власника (користувача), орендаря та суборендаря у витягу відсутні.

Не погодившись із результатами розгляду свого клопотання, позивач звернулася до суду з цим позовом.

Вирішуючи спір, суд керується таким.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 3 Земельного кодексу України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначений статтею 123 Земельного кодексу України. Згідно з частиною другою цієї статті особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Відповідно до частини третьої статті 123 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз наведених норм свідчить, що набуття права користування земельною ділянкою державної або комунальної власності є багатостадійною процедурою, яка складається з подання зацікавленою особою клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, надання такого дозволу або мотивованої відмови у його наданні, розроблення та погодження проекту землеустрою і, за наслідком, прийняття уповноваженим органом рішення про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у користування. Первинною стадією цієї процедури є звернення особи саме із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, а не із заявою про безпосередню передачу земельної ділянки в оренду.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам сторін, суд зазначає таке.

Бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це пасивна поведінка, яка полягає у невчиненні тим суб`єктом дій, які він за законом зобов`язаний був і міг вчинити у визначений законом строк. Отже, для висновку про наявність протиправної бездіяльності необхідно встановити не лише невчинення певної дії, а й наявність у суб`єкта владних повноважень обов`язку її вчинити та фактичне ухилення від виконання такого обов`язку.

Судом встановлено, що клопотання ОСОБА_1 , вручене відповідачу 31 березня 2026 року, було розглянуто Ясінянською селищною радою у межах установленого частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України місячного строку, за результатами чого раді надано письмову відповідь за вих. №08-07.1-17/704-26 від 27 квітня 2026 року, яку вручено позивачу особисто 08 травня 2026 року. За таких обставин твердження позивача про те, що відповідач не розглянув її клопотання, не прийняв жодного рішення та не повідомив про результати розгляду, спростовується наявними у справі доказами, а тому доводи позивача про повну пасивність (бездіяльність) відповідача у розгляді клопотання не знайшли свого підтвердження.

Разом з тим суд враховує, що за змістом частини третьої статті 123 Земельного кодексу України за наслідком розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою уповноважений орган приймає одне з двох рішень - про надання дозволу або про мотивовану відмову у його наданні. Верховний Суд у постанові від 23 січня 2019 року у справі №803/667/18 сформулював висновок, що неприйняття органом одного з рішень, передбачених статтею 123 Земельного кодексу України, за клопотанням про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою є протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. При цьому Верховний Суд у своїй практиці послідовно виходить з того, що надання органом листа-роз`яснення саме по собі не є тотожним прийняттю одного з рішень, передбачених статтею 123 Земельного кодексу України, оскільки такий лист не є ані дозволом на розроблення проекту землеустрою, ані мотивованою відмовою у його наданні у розумінні наведеної норми.

Проте застосування наведених правових висновків до спірних правовідносин зумовлене змістом звернення позивача. Верховний Суд у постанові від 06 березня 2019 року у справі №1640/2594/18 наголосив, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу передачі земельних ділянок державної та комунальної власності, першою стадією якого є подання зацікавленою особою клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У даній справі позивач звернулася до відповідача не із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а із заявою про безпосередню передачу земельної ділянки в оренду для городництва строком на 20 років, тобто з вимогою про вчинення дії, що відповідає завершальній, а не первинній стадії процедури, визначеної статтями 116, 122, 123 Земельного кодексу України. Обов`язок органу місцевого самоврядування прийняти за наслідком розгляду клопотання одне з двох рішень, передбачених частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України (дозвіл на розроблення проекту землеустрою або мотивована відмова у його наданні), виникає саме за умови подання особою клопотання про надання відповідного дозволу. Оскільки позивач такого клопотання відповідачу не подавала, у Ясінянської селищної ради не виникло обов`язку приймати за наслідком розгляду заяви одне із зазначених рішень; натомість відповідач розглянув фактично подану заяву та надав на неї вмотивовану відповідь із роз`ясненням передбаченого законом порядку набуття права користування земельною ділянкою.

З огляду на викладене суд дійшов висновку про відсутність протиправної бездіяльності Ясінянської селищної ради у розгляді клопотання позивача, а тому позовна вимога про визнання такої бездіяльності протиправною задоволенню не підлягає.

Щодо позовної вимоги про зобов`язання Ясінянської селищної ради розглянути клопотання на найближчому пленарному засіданні (сесії) ради та прийняти рішення про надання позивачу в оренду земельної ділянки суд зазначає таке.

Судом встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером 2123687500:07:001:0317 має вид цільового призначення 01.05 «Для індивідуального садівництва», що підтверджується витягом з Державного земельного кадастру. Позивач же просила передати їй цю земельну ділянку в оренду для городництва. Індивідуальне садівництво (код 01.05) та городництво (код 01.07) за Класифікацією видів цільового призначення земель є різними видами цільового призначення (використання) земельних ділянок. Отже, надання відповідної земельної ділянки в оренду для городництва об`єктивно потребувало б зміни виду її цільового призначення (використання), яка здійснюється у порядку, встановленому земельним законодавством, та підлягає внесенню до Державного земельного кадастру.

Водночас відповідно до підпункту 5 пункту 27 розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України під час дії воєнного стану земельні відносини регулюються з урахуванням установлених цим пунктом особливостей. Зазначені у Перехідних положеннях Земельного кодексу України обмеження, а також обумовлене умовами воєнного стану призупинення внесення окремих відомостей до Державного земельного кадастру, унеможливлюють одночасну зі спірним зверненням зміну виду цільового призначення (використання) земельної ділянки, необхідну для її передачі в оренду саме для городництва. За таких обставин пряма передача позивачу в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 2123687500:07:001:0317 для городництва в обраний позивачем спосіб, без проходження стадії надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та без зміни виду цільового призначення (використання) земельної ділянки, є неможливою.

Крім того, суд враховує, що вимога зобов`язати орган місцевого самоврядування прийняти рішення про надання земельної ділянки в оренду фактично спрямована на підміну судом уповноваженого органу у вирішенні питання, віднесеного законом до його компетенції. Питання регулювання земельних відносин, зокрема передачі земельних ділянок комунальної власності у користування, відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради. Прийняттю ради рішення про передачу земельної ділянки в оренду за проектом землеустрою передує проходження всіх попередніх стадій відповідної процедури - надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, розроблення та погодження такого проекту. Оскільки зазначені стадії у спірних правовідносинах не пройдені, вимога про зобов`язання ради прийняти рішення про надання земельної ділянки в оренду є передчасною.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 17 грудня 2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» зазначив, що, здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних органів, винесені з використанням дискреційного права, положенням Конвенції та протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом і не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, що свідчили б про вирішення питань, віднесених до компетенції такого суб`єкта владних повноважень. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 02 липня 2020 року у справі №825/2228/18 та від 31 липня 2020 року у справі №810/2474/18.

Обраний позивачем спосіб захисту у вигляді зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання земельної ділянки в оренду не відповідає змісту порушеного права та за встановлених у справі обставин не може забезпечити його ефективного відновлення, оскільки застосування такого способу вимагало б від суду вирішення по суті питання, віднесеного до виключної компетенції органу місцевого самоврядування, за умови непроходження попередніх стадій установленої законом процедури. Відтак ця позовна вимога також задоволенню не підлягає.

Посилання позивача на пункт 14 статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», яким учасникам бойових дій встановлено право на першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, а також на частину третю статті 134 Земельного кодексу України щодо надання земельних ділянок для городництва без проведення земельних торгів, суд відхиляє, оскільки наведені норми визначають гарантії та порядок відведення земельних ділянок, проте не звільняють особу від дотримання встановленої статтями 116, 122, 123 Земельного кодексу України поетапної процедури набуття права користування земельною ділянкою і не змінюють висновків суду щодо обраного позивачем способу захисту. Право учасника бойових дій на першочергове відведення земельної ділянки реалізується у межах визначеної законом процедури, першою стадією якої є звернення із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Посилання позивача на висновки Верховного Суду у постановах від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а, від 16 січня 2024 року у справі №420/7591/21, від 08 серпня 2019 року у справі №420/2030/19 та у справі №420/7574/20 суд відхиляє, оскільки викладені у них висновки сформульовані за інших фактичних обставин - за наслідком розгляду клопотань про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, тоді як у цій справі позивач звернулася із заявою про безпосередню передачу земельної ділянки в оренду, а її клопотання відповідачем розглянуто у встановлений строк з наданням вмотивованої відповіді. З огляду на відмінність предмета звернення та фактичних обставин наведені висновки не є релевантними для правовідносин, що розглядаються.

Будь-яких інших обставин, які б вимагали детальної відповіді або спростування, сторонами у заявах по суті справи не зазначено та з матеріалів справи судом не встановлено. Європейський суд з прав людини у рішенні від 10 лютого 2010 року у справі «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04) наголосив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітися як вимога детально відповідати на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідно до статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову, а тому у задоволенні позову слід відмовити.

Позивач як учасник бойових дій на підставі пункту 13 частини першої статті 5 Закону України «Про судовий збір» звільнена від сплати судового збору, доказів понесення інших судових витрат матеріали справи не містять, а тому судові витрати в силу приписів статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподілу не підлягають.

Керуючись ст. ст. 2, 8-10, 14, 72-79, 90, 139, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

в и р і ш и в:

у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Судові витрати розподілу не підлягають.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду, з врахуванням гарантій встановлених пунктом 3 Розділу VI «Прикінцевих положень» Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Желік О.М.