Постанова від 27 липня 2026 р. у справі №500/7285/24 — Восьмий апеляційний адміністративний суд

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2026 рокум. ЛьвівСправа № 500/7285/24 пров. № А/857/19941/25

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі :

головуючого судді : Кухтея Р.В.,

суддів : Носа С.П., Шевчук С.М.,

з участю секретаря судового засідання : Чупіль Д.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу представника позивача ОСОБА_1 - Самуляка Михайла Юрійовича на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року (ухвалене головуючою-суддею Дерех Н.В., час ухвалення рішення 16 год 44 хв у м. Тернополі, повний текст судового рішення складено 23 квітня 2025 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Тернопільської міської ради про визнання протиправними, нечинними та скасування рішень,

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до Тернопільської міської ради, в якому просив визнати протиправними, нечинними та скасувати рішення сесії Тернопільської міської ради №8/39/17 від 07.06.2024 “Про затвердження містобудівної документації “Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя” та внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя, затвердженого рішенням міської ради №6/44/12 від 27.01.2014”, рішення сесії Тернопільської міської ради №8/39/07 від 07.06.2024 “Про затвердження науково-проектної документації “Внесення змін до історико-архітектурного опорного плану м. Тернополя”, рішення сесії Тернопільської міської ради №8/39/06 від 07.06.2024 “Про затвердження містобудівної документації “Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя” та внесення змін до Генерального плану м. Тернополя, затвердженого рішенням міської ради №5/37/11 від 10.08.2010”.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.04.2025 у задоволенні позовних вимог було відмовлено повністю.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, представник позивача Самуляк М.Ю. подав апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та ухвалити постанову, якою задовольнити позовні вимоги ОСОБА_1 у повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що заборона розміщення на сайтах органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування генеральних планів населених пунктів з урахуванням положень Конституції України, постанови Кабінету Міністрів України №263 від 12.03.2022 “Деякі питання забезпечення функціонування інформаційно-комунікаційних систем, електронних комунікаційних систем, публічних електронних реєстрів в умовах воєнного стану”, Указу Президента України №259/2022 від 18.04.2022 “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні”, Законів України “Про правовий режим воєнного стану”, “Про оборону України”, розпорядження голови Тернопільської обласної державної адміністрації №91/01.02-01 від 24.02.2022 “Про запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в Тернопільській області”, п.19 рішення ради оборони №16 від 09.03.2022, введеного в дію розпорядженням начальника Тернопільської обласної військової адміністрації №118/01.02-01 від 09.03.2022 (в редакції рішення ради оборони від 17.05.2022), введеного в дію розпорядженням начальника Тернопільської обласної військової адміністрації №291/01.02-01 від 17.05.2022 є незаконною та непропорційною, а відтак, порушує статтю 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Суд першої інстанції не взяв до уваги той факт, що графічні матеріали містобудівної документації не відносяться до інформації, яка відповідно до закону становить державну таємницю або належить до інформації з обмеженим доступом. Відтак, заборона їх публікування на офіційному веб-сайті Тернопільської міської є незаконною і прямо порушує нижченаведені вимоги закону.

У відзиві на апеляційну скаргу представниця відповідача Гулкевич С.Б. просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача Самуляка М.Ю, який підтримав апеляційну скаргу, представників відповідача Гулкевич С.Б., Костишин О.В., які заперечили проти її задоволення, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційних скарг в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційні скаргу слід залишити без задоволення, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що підставою для розроблення проекту містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» є рішення Тернопільської міської ради №8/11/34 від 17.12.2021 «Про внесення змін до Генерального плану міста Тернополя».

Замовником розроблення проекту містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м.Тернополя» є Тернопільська міська рада, розробником - Державне підприємство «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя» (на підставі договору №86 від 22.03.2022 та завдання на розроблення).

Метою розроблення Проекту містобудівної документації є: а) пропозиції щодо подальшої стратегії планування і забудови території міста Тернополя; б) визначення принципів і напрямів планувальної організації та функціонального призначення території; в) пропозиції щодо удосконалення системи обслуговування населення, вуличної та транспортної мережі, інженерного обладнання; г) врахування інтересів фізичних та юридичних осіб, затверджених міських цільових програм та приведення містобудівної документації до сучасної нормативно-

Проекти містобудівної документації розроблені відповідно до вимог Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про стратегічну екологічну оцінку», Державних будівельних норм ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», ДБН Б.1.1-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території», а також інших нормативних документів.

28.03.2022 Тернопільською міською радою на офіційному вебсайті: ternopilcity.gov.ua в розділі «Участь громадськості. Громадські обговорення та слухання» було оприлюднено інформацію про початок розроблення містобудівної документації: «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя».

10.02.2023 Тернопільської міською радою повідомлено на офіційному вебсайті про оприлюднення проекту містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та Звіту про стратегічну екологічну оцінку та повідомлено про оприлюднення проекту містобудівної документації «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя» та Звіту про стратегічну екологічну оцінку.

07.06.2024 Тернопільською міською радою прийнято рішення №8/39/06 "Про затвердження містобудівної документації "Внесення змін до Генерального плану м.Тернополя" та внесення змін до Генерального плану м. Тернополя, затвердженого рішенням міської ради №5/37/11 від 10.08.2010 ".

07.06.2024 Тернопільською міською радою прийнято рішення №8/39/17 "Про затвердження містобудівної документації "Внесення змін до Плану зонування території міста Тернополя" та внесення змін до Плану зонування території міста Тернополя, затвердженого рішенням міської ради №6/44/12 від 27.01.2014 ".

07.06.2024 Тернопільською міською радою прийнято рішення №8/39/07 "Про затвердження науково-проектної документації "Внесення змін до історико-архітектурного опорного плану м.Тернополя".

Вважаючи оспорювані рішення протиправними, позивач звернувся до суду із адміністративним позовом з вимогою про визнання їх нечинними та скасування.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що у межах спірних правовідносин не відбулося жодного порушення прав та інтересів позивача, як жителя м. Тернополя при обговоренні та затвердженні Генерального плану та Плану зонування міста, а також, ознайомлення зі Звітом про стратегічну екологічну оцінку. Вирішуючи спір по суті, суд зазначив, що не оприлюднення на офіційному сайті Тернопільської міської ради графічних матеріалів Генерального плану, Плану зонування м. Тернополя, а також Звіту про стратегічну екологічну оцінку на час дії воєнного стану, не тягне за собою визнання протиправними, нечинними, та, відповідно, скасування, оспорюваних рішень. Інших доводів протиправності, нечинності, які б потягнути за собою скасування оспорюваних рішень, позивачем не наведено, а судом не здобуто, як і не здобуто доказів порушення процедури їх прийняття. Щодо преюдиційності обставин, встановлених Тернопільським окружним адміністративним судом у справі №500/5747/23, яким встановлено законність проведення громадських слухань Тернопільською міською радою, при розробленні проєктів містобудівної документації "Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя", "Внесення змін до Плану зонування території м.Тернополя" і "Звіту про стратегічну екологічну оцінку", то ця обставина не повинна доказуватися у справі №500/7285/24.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.

Статтею 13 Закону України "Про основи містобудування" визначено, що до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" №3038-VI від 17.02.2011 (далі - Закон №3038-VI) встановлено правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно дефініції, наведеній у п.2, 3 ч.1 ст.1 Закону №3038-VI, генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Згідно частин першої-третьої статті 8 Закону №3038-VI, планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Відповідно до ст.17 Закону №3038-VI, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно ст.18 Закону №3038-VI, генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Затверджуючи своїм рішенням генеральний план населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Колегія суддів зазначає, що до правовідносин, які виникають під час розроблення містобудівної документації та внесення змін до містобудівної документації слід застосовувати норми Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».

Пунктом третім статті 1 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» визначено, що документи державного планування - це стратегії, плани, схеми, містобудівна документація, загальнодержавні програми, державні цільові програми та інші програми і програмні документи, включаючи зміни до них, які розробляються на/або підлягають затвердженню органом державної влади, органом місцевого самоврядування.

Згідно ч.1 ст.5 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», замовник документів державного планування забезпечує здійснення стратегічної екологічної оцінки проекту документа державного планування; здійснює інформування та забезпечує вільний доступ до інформації у процесі стратегічної екологічної оцінки; забезпечує своєчасні та ефективні можливості для участі громадськості у стратегічній екологічній оцінці проекту документа державного планування; враховує в документі державного планування звіт про стратегічну екологічну оцінку.

Відповідно до ст.10 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», стратегічна екологічна оцінка здійснюється у процесі розроблення документа державного планування до його подання для затвердження. Здійснення стратегічної екологічної оцінки забезпечує замовник.

Генеральні плани населених пунктів та план зонування території підлягають стратегічній екологічній оцінці (ч.17 ст.18 та ч.1 ст.18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Відповідно до ч.4 ст.10 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», заява про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки та проект документа державного планування (за наявності) оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному вебсайті замовника та вносяться ним до Єдиного реєстру стратегічної екологічної оцінки з метою одержання та врахування зауважень і пропозицій громадськості.

Доводи апелянта зводяться до порушення відповідачем процедури оприлюднення проєкту детального плану території.

З приводу приведеного вище, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно п.2 ч.3 ст.21 Закону №3038-VІ, замовники містобудівної документації зобов`язані оприлюднювати проекти містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу "Охорона навколишнього природного середовища" або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості.

Згідно п.2 ч.3 ст.21 Закону №3038-VІ, замовники містобудівної документації зобов`язані оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу "Охорона навколишнього природного середовища" або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості.

Відповідно до ч.7 ст.19 Закону №3038-VІ, доступ до матеріалів детального плану території, крім інформації, яка відповідно до закону становить державну таємницю або належить до інформації з обмеженим доступом, не може обмежуватися. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури, веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування, внесення відповідних даних до Державного земельного кадастру та містобудівного кадастру.

У разі наявності в детальному плані території інформації, яка відповідно до закону становить державну таємницю або належить до інформації з обмеженим доступом, така інформація подається у вигляді окремого файлу, формат якого визначається Кабінетом Міністрів України, та підписується кваліфікованими електронними підписами відповідальними особами, які розробили детальний план території.

Відповідно до Порядку проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні затвердженому постановою Кабінету Міністрів України №555 від 25.05.2011, громадські інтереси - потреби та прагнення громадськості, пов`язані із забезпеченням благополуччя, здоров`я, стабільності, безпеки та сталого розвитку, умов для належної реалізації та захисту прав, у тому числі прав власності, та інші потреби, що виникають у зв`язку із розробленням, затвердженням і реалізацією містобудівної документації під час планування та забудови територій; громадські слухання - обов`язковий публічний захід, що здійснюється в рамках процедури громадського обговорення проекту містобудівної документації, метою проведення якого є врахування громадських інтересів; У зазначеному Порядку термін «громадськість» використовується в значенні, наведеному в Законі України “Про стратегічну екологічну оцінку”.

Згідно п.1 ч.1 ст.1 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку”, громадськість - одна чи більше фізичних або юридичних осіб, їх об`єднання, організації або групи, зареєстровані на території, на яку поширюється дія документа стратегічного планування.

За змістом приведених вище, містобудівна документація на місцевому рівні істотно та протягом тривалого часу впливає на життєвий простір мешканців населених пунктів, навколишнє середовище, розвиток населених пунктів (суспільні інтереси). Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів серед яких особливу увагу приділяється забезпеченню прав громадськості на участь у процесі ухвалення відповідних рішень органами місцевого самоврядування.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 04.09.2019 по справі №826/13852/17, від 04.11.2020 по справі №824/376/19-а.

Поряд із зазначеним, неточності у процедурі підготовки та оприлюднення оспорюваних рішень, слід оцінювати з урахуванням всіх обставин справи, у сукупності із суспільною важливістю оскаржуваного рішення та метою, на досягнення якої воно спрямовано, а також необхідністю досягнення балансу між інтересами позивача та публічними (суспільними) інтересами територіальної громади. Такий підхід цілком відповідає засадам адміністративного судочинства, визначеним у статті 2 КАС України.

Отже, завданням відповідача як територіальної громади, в першу чергу, є врахування інтересів громадськості, на правовідносини яких поширюється відповідний детальний план території.

Разом з тим, колегія суддів враховує, що Указом Президента України №64/2022 від 24.02.2022 “Про введення воєнного стану в Україні”, який затверджено Законом України №2102-IX від 24.02.2022, постановлено ввести в Україні воєнний стан із 05 год 30 хв 24.02.2022 строком на 30 діб. Цей строк неодноразово продовжувався відповідними указами Президента України, в тому рахунку і на період 2023-2025 років.

Постановлено, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30-34, 38, 39, 41-44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закон України «Про правовий режим воєнного стану» №389-VIII від 12.05.2015.

Визначення воєнного стану наводиться у статті 1 вищезгаданого Закону, за яким воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Згідно частин першої, другої та десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в умовах воєнного стану Президент України та Верховна Рада України діють виключно на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.

У період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

Статтю 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» доповнено частиною десятою згідно із Законом України №2259-ІХ від 12.05.2022 «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану». Частина десята статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» набрала чинності 20.05.2022.

Статтею 13 цього ж Закону встановлено, що нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які стосуються прав і свобод людини і громадянина, що обмежуються у зв`язку з введенням воєнного стану, тимчасово не застосовуються.

Правовий статус та обмеження прав і свобод громадян та прав і законних інтересів юридичних осіб в умовах воєнного стану визначаються відповідно до Конституції України та цього Закону (частина перша статті 20 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

У пункті 2 Указу Президента України, яким у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України введено воєнний стан, що тривав станом на момент прийняття Міськрадою спірного рішення і наразі не закінчився, міститься імперативна вказівка глави держави, адресована, зокрема й органам місцевого самоврядування, запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.

Видаючи Указ про введення воєнного стану в Україні, Президент України діяв як гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина і такий статус закріплений за главою держави у нормах частини другої статті 102 Конституції України.

Отже запровадження воєнного стану як особливого правового режиму обумовлено необхідністю забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави й на практиці реалізується неухильним виконанням усіма вимог Конституції та, зокрема, Закону України «Про правовий режим воєнного стану», актів Президента України, які врегульовують правовідносини у державі під час дії воєнного стану, інших релевантних такому предмету правового регулювання актів національного законодавства та міжнародного права шляхом запровадження та здійснення передбачених вищезгаданим Законом заходів та повноважень.

З вищевикладеного також констатується, що передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» повноваження здійснюються органами місцевого самоврядування з метою забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави, відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності.

Ще одним критерієм, який висувається до рішень суб`єктів владних повноважень, є вимога про те, що вони повинні діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Такі приписи містяться у пункті 2 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а також закріплені у частині другій статті 19 Конституції України.

Відтак органи місцевого самоврядування та їх посадові особи керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Беручи до уваги вищевикладене, суд апеляційної інстанції зазначає, що у період дії воєнного стану як особливого правового режиму органи місцевого самоврядування, які у своїй діяльності керуються, окрім іншого Конституцією та законами України, актами Президента України, зокрема Указами, зобов`язані запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи і повноваження з метою забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави, не можуть відмовлятись від їх здійснення і відступати від вимог закону, який врегульовує правовідносини у державі під час дії правового режиму воєнного стану.

Згідно з пояснювальною запискою до Закону України «Про правовий режим воєнного стану» обґрунтування необхідності його прийняття мотивовано таким : «В умовах воєнного стану критично важливим є забезпечення належного та безперервного функціонування органів місцевого самоврядування. Особливо актуальною є потреба в оперативному прийнятті рішень, які безпосередньо впливають як на життєздатність територіальної громади (її спроможність якісно опрацьовувати виклики воєнного часу), так і обороноздатність і безпеку територіальних громаді і держави на тлі повномасштабної збройної агресії Російської Федерації проти України. Таким чином, існує потреба у прискоренні прийняття управлінських рішень в умовах війни, забезпечення безперервності функціонування органів публічної влади, в тому числі комунального сектору економіки на всіх рівнях».

Варто зважати й на умови та обставини, у яких відповідач приймав спірне у цій справі рішення, зокрема, в умовах війни. Як засвідчують події останніх років в Україні безпекова ситуація та обстановка у регіонах та в місцевостях держави у період війни є динамічною і швидко змінюється. Саме тому важливо, щоб місцеве самоврядування, яке приймає важливі рішення на місцях і безпосередньо діє від імені відповідної територіальної громади та в її інтересах, у цих складних умовах мало можливість швидкого і ефективного реагування на загрози воєнного часу, було спроможне виконувати визначені законом заходи і повноваження для захисту населення у межах певної території в тому числі вживати заходів щодо його безпеки, які безпосередньо впливають як на життєздатність територіальної громади (її спроможність якісно опрацьовувати виклики воєнного часу), так і на обороноздатність й безпеку територіальних громад і держави на тлі повномасштабної збройної агресії російської федерації проти України.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає стаття 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», аналіз змісту якої засвідчує, що до таких актів належать: нормативні та інші акти відповідної ради у формі рішень, у тому числі ті, які відповідно до закону є регуляторними актами; рішення виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради; розпорядження сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради.

Також колегія суддів ураховує норми частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», які не дають органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам інших варіантів поведінки, окрім як у період дії воєнного стану не поширювати на усі без виключення акти, у тому числі регуляторного характеру, вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Інших варіантів дій відповідач, який керується спеціально - дозвільним типом поведінки, у спірних правовідносинах не мав, інакше це суперечило б приписам частини другої статті 19 Конституції України, статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та частині другій статті 2 КАС України.

Врахуванню підлягає і те, що вищевказана норма Закону України «Про правовий режим воєнного стану» не містить будь - яких винятків чи застережень стосовно видів актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, на які у період дії воєнного стану не поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», не виокремлює, у якій саме частині цей Закон не застосовується у період дії воєнного стану.

Така правова конструкція та спосіб формулювання норм частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» дають суду підстави для висновку про те, що у період дії воєнного стану вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не поширюються у повному обсязі на усі без винятку акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, у тому числі щодо розроблення, розгляду, прийняття та оприлюднення проєктів таких актів у порядку, встановленому вищезгаданим Законом.

При цьому, суд апеляційної інстанції зазначає, що таке правове регулювання спірних правовідносин у період дії воєнного стану жодним чином не звільняє органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб від обов`язку неухильного дотримання усіх інших вимог національного законодавства та актів міжнародного права, які ставляться до діяльності та рішень зазначених органів та осіб у цих відносинах, а лише надають їм повноваження під час дії воєнного стану приймати передбачені законом акти з урахуванням обставин, які не загрожували б інтересам національної безпеки та безпеки територіальних громад, населення і держави в цілому на тлі повномасштабної збройної агресії російської федерації проти України, однак прийняття таких актів повинно супроводжуватися дотриманням запроваджених гарантій на доступ громадськості до процедури ухвалення рішень, які впливають на права, інтереси та обов`язки громадськості.

Повертаючись до матеріалів цієї справи, судом апеляційної інстанції встановлено, що з метою виконання повноважень замовника документів державного планування, які визначено у сг.5 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» та вимог ч.4 ст.10 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» Тернопільською міською радою було оприлюднено заяву про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки проектів документів державного планування містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Тернополя» та «Внесення змін до плану зонування території міста Тернополя», що підтверджуєтеся інформацією, яка міститься на офіційному вебсайті Тернопільської міської ради у розділі "Громадські обговорення"

Разом з тим, «Звіт про стратегічну екологічну оцінку» був оприлюднений на офіційному веб сайті Тернопільської міської ради у розділі «Громадські обговорення» разом з іншою частиною проекту містобудівної документації з урахуванням вимог та рекомендацій, які містяться у листі Тернопільської обласної військової адміністрації №01-09/349 від 11.03.2022 «Щодо обмеження доступу», у відповіді Тернопільської обласної військової адміністрації №03-736/09 від 26.01.2023 та у відповіді Тернопільської обласної військової адміністрації №03-2028/09 від 07.03.2023.

Також, 10.02.2023 Тернопільської міською радою повідомлено на офіційному вебсайті про оприлюднення проекту містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану м. Тернополя» та Звіту про стратегічну екологічну оцінку та повідомлено про оприлюднення проекту містобудівної документації «Внесення змін до Плану зонування території м. Тернополя» та Звіту про стратегічну екологічну оцінку.

У вказаних повідомленнях було зазначено повні назви документів державного планування та стислий виклад їх змісту, орган, що прийматиме рішення про затвердження документа державного планування, дата початку та строки здійснення процедури, способи участі громадськості (надання письмових пропозицій, громадські слухання тощо), дата, час і місце проведення запланованих громадських слухань, орган, від якого можна отримати інформацію та адресу, за якою можна ознайомитися з проектом документа державного планування, звітом про стратегічну екологічну оцінку, орган, до якого подаються пропозиції, поштова та електронна адреси та строки подання зауважень та пропозицій.

Крім того, було зазначено про заборону розміщення на сайтах органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування генеральних планів населених пунктів з урахуванням положень, встановлених Конституцією України та постановою Кабінету Міністрів №263 України від 12.03.2022 «Деякі питання забезпечення функціонування інформаційно-комунікаційних систем, електронних комунікаційних систем, публічних електронних реєстрів в умовах воєнного стану», Указу Президента України №259/2022 від 18.04.2022 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Закону України «Про оборону України», розпорядження голови Тернопільської обласної державно адміністрації №91/01.02-01 від 24.02.2022 «Про запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в Тернопільській області», пункту 19 рішення ради оборони №16 від 09.03.2022 (далі - Рішення ради оборони), введеного в дію розпорядженням начальника Тернопільської обласної військової адміністрації від 09.03.2022 №118/01.02-01 (в редакції рішення ради оборони №54 від 17.05.2022, введеного в дію розпорядженням начальника Тернопільської обласної військової адміністрації від 17.05.2022 №291/01.02-01).

Згідно пояснень відповідача з урахуванням обставин повномасштабного військового вторгнення російської федерації та територію України просить врахувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду у справі №500/5747/23, яке набрало законної сили, і в якому суд дійшов висновку про те, що обмеження та заборони оприлюднення містобудівної документації під час воєнного стану викликані наявністю у проєктах містобудівної документації інформації про плани прокладення наземних та підземних комунікацій, відомості про об`єкти критичної інфраструктури, об`єкти підвищеної небезпеки. Розголошення таких відомостей може порушувати функціонування таких об`єктів, що становитиме загрозу для життєдіяльності населення.

Колегія суддів враховує, що доступ до графічних матеріалів містобудівної документації було обмежено з метою виконання вимог Тернопільської ОВА, які було викладено у листі №01-09/349 від 11.03.2022 «Щодо обмеження доступу», та надіслано сільським, селищний, міським територіальним громадам області.

Слід також врахувати те, що Тернопільська міська рада двічі зверталася до Тернопільської обласної військової адміністрації за додатковими роз`ясненнями та отримала відповіді №03-736/09 від 26.01.2023, №03-2028/09 від 07.03.2023, в яких було повторно зазначено про заборону розміщення на сайтах органів місцевого самоврядування генеральних планів населених пунктів та рекомендовано розмістити матеріали проектів містобудівної документації на паперових носіях у приміщеннях з вільним доступом до них громадськості, а також з обов`язковою реєстрацією та ідентифікацією фізичних осіб та представників юридичних осіб, реєстрацією поданих пропозицій.

Крім того, листом Тернопільської ОВА №03-2028/09 від 07.03.2023 рекомендовано, з урахуванням умов воєнного стану, існуючої заборони розміщення на сайтах органів місцевого самоврядування генеральних планів населених пунктів, наявності в матеріалах проєкту містобудівної документації "Внесення змін до Генерального плану м.Тернополя та плану зонування м.Тернополя", інформація про об`єкти військової, оборонної та критичної інфраструктури інші стратегічні об`єкти промисловості, житлово-комунального господарства, транспорту, зв`язку тощо, утриматися від надання можливості представникам громадськості під час ознайомлення з матеріалами вказаного проєкту містобудівної документації здійснювати їх фотофіксацію, а також надання їх в електронному вигляді графічних і текстових матеріалів цієї містобудівної документації.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що Тернопільська міська рада, не оприлюднюючи графічні матеріали Генерального плану та Плану зонування міста Тернополя на своєму офіційному сайті діяла на підставі, у межах своїх повноважень, та у спосіб, що визначені Конституцією та законам України, і таке обмеження під час дії воєнного стану забезпечує життєдіяльність та безпеку жителів міста Тернополя, в тому числі позивача як жителя міста Тернополя.

При цьому, суд першої інстанції слушно зауважив, що позивач не позбавлений права ознайомлюватися з графічними матеріалами Генерального плану та Плану зонування міста Тернополя безпосередньо звертаючись до Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради.

Проте, ОСОБА_1 не вживав активних дій для звернення до вказаного Управління з метою ознайомлення з графічними матеріалами Генерального плану та Плану зонування міста Тернополя.

Враховуючи наведене, не відбулося жодного порушення прав та інтересів позивача, як жителя міста Тернополя при обговоренні та затвердженні Генерального плану та Плану зонування міста Тернополя, а також, ознайомлення зі Звітом про стратегічну екологічну оцінку.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що не оприлюднення на офіційному сайті Тернопільської міської ради графічних матеріалів Генерального плану, Плану зонування міста Тернополя, а також Звіту про стратегічну екологічну оцінку на час дїї воєнного стану не тягне за собою визнання протиправними, нечинними, та, відповідно, скасування, спірних рішень відповідача.

Колегія суддів приходить до висновку, що обраний відповідачем спосіб доведення до громадськості змісту проєкту детального плану території є коректним та таким, що відповідає запровадженому воєнному стану та необхідності вжиття попереджувальних заходів направлених на охорону безпеки територіальних громад, населення, об`єктів критичної інфраструктури, як існуючих так і планових на тлі повномасштабної збройної агресії російської федерації, позаяк слугує певним запобіжником для фіксування та збору агресором інформації, в тому числі про ймовірне спорудження об`єктів критичної інфраструктури на певно визначеній території та можливого обрання такої територій в подальшому, як цілей для ракетних чи інших повітряних атак.

За таких обставин, колегія суддів не вбачає порушень відповідачем критеріїв правомірності при прийнятті спірних рішень, підстави для визнання їх протиправними та нечинними - відсутні.

Відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 КАС України, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду.

Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини», суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерела права.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України»).

Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні питання щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у своєму Рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права.

Разом з тим, у пункті 1 резолютивної частини Рішення від 01.12.2004 №18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» треба розуміти, як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

Таким чином, право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у володільця регулятивного права лише в момент його порушення чи оспорювання. При цьому, порушенням суб`єктивного права особи є створення будь-яких перепон у реалізації нею свого суб`єктивного права, що унеможливлюють одержання особою того, на що вона вправі розраховувати в разі належної поведінки зобов`язаної особи.

Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Аналіз приведених вище норм свідчить, що адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин. При зверненні до суду позивачеві необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення.

Відтак, для задоволення позову в адміністративній справі суд повинен установити передусім, що у зв`язку з прийнятим рішенням чи вчиненням дій (допущенням бездіяльності) суб`єктом владних повноважень безпосередньо порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача і те, що прийняте судом рішення може призвести до ефективного поновлення таких прав, свобод чи інтересів позивача (тобто, повинна бути встановлена існуюча матеріально-правова заінтересованість позивача).

У той же час, відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) оспорюваними бездіяльністю, діями чи рішеннями або невідповідність обраного способу його захисту способам, визначеним чинним законодавством, чи неможливість ефективного поновлення порушеного права, є підставою для відмови в задоволенні позову.

Таким чином, право на оскарження рішень суб`єкта владних повноважень надано тій особі, прав, свобод та інтересів якої вони безпосередньо стосуються. В іншому разі, вимога, звернена до адміністративного суду, є безпідставною, а її задоволення не може призвести до ефективного відновлення прав та інтересів позивача.

Наведені висновки відповідають правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постановах від 14.03.2018 по справі №9901/22/17, від 06.06.2018 по справі №800/489/17, від 06.02.2019 по справі №9901/815/18, а також постановах Верховного Суду від 20.02.2019 по справі №522/3665/17, від 12.11.2019 по справі №809/4335/15.

З огляду на вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення даного позову.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив ЄСПЛ у справі «Проніна проти України» (рішення від 18.07.2006).

Зокрема, у пункті 23 рішення ЄСПЛ зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.

Так, у рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).

Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Керуючись ст.ст.12, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу представника позивача ОСОБА_1 - Самуляка Михайла Юрійовича залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року по справі №500/7285/24 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках, передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей

судді С. П. Нос

С. М. Шевчук

Повне судове рішення складено 07.08.26